Антиконкурентные соглашения: проблемы государственного противодействия

УДК 342.417

Страницы в журнале: 54-58

И.В. Евтушенко, 

аспирант кафедры административного и международного права Юридического института Белгородского государственного университета 77712@live.ru

Проведен анализ механизма государственного воздействия на участников товарного рынка, которые в своих действиях пренебрегают добросовестностью и свободой конкуренции, «ведущих нечестную конкурентную борьбу». Выявлены проблемы, с которыми сталкивается Федеральная антимонопольная служба при реализации возложенных на нее  полномочий.

Ключевые слова: антимонопольное законодательство, антиконкурентное соглашение, недопустимая координация экономической деятельности, согласованные действия, административные запреты, участники рынка, антиконкурентное проявление.

Нужно, чтобы недобросовестные участники рынка понимали, что им лучше действовать в рамках законодательства, иначе их потери от применения штрафных санкций могут многократно превысить тот выигрыш, который они пытаются получить, используя спекулятивные инструменты.

В.В. Путин

Anti-Competitive Agreements: the Problems of Public Opposition

Ivan V. Evtushenko,

PhD student of Dept. of the Administrative and International Law of  the Law Institute of  the Belgorod State University Russia,  Belgorod 77712@live.ru

In the article the analysis of the mechanism of state influence on the participants of the market which neglect integrity and freedom of competition through its actions is made . The author aims to identify problems related to the effectiveness of the entrusted to the functions of the Federal Antimonopoly service of Russia.

Keywords: competition law, anti-competitive agreement, illegal coordination of economic activity, concerted actions, administrative prohibitions, participants of market, anti-competitive manifestation.

В  соответствии с основами Конституцией РФ в равной степени гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности. При этом значимая конституционная оценка такой экономической составляющей, как конкуренция и свобода экономической деятельности, со стороны государства не случайна.

Сама по себе свободная конкуренция между участниками рынка стимулирует развитие новых технологий и поиск наиболее эффективных способов производства. Это приводит к повышению конкурентоспособности товаров, сбалансированности их качества и цены, расширению выбора для потребителя, исключает монополизацию и сопутствующие ей ущемления, а также различные злоупотребления на товарных рынках. Развитая конкуренция поднимает престиж государства как внутри страны, так и на международной арене, свобода конкуренции способствует благоприятному инвестиционному климату и диверсификации экспортного потенциала экономики.

В соответствии с императивно закрепленными положениями Конституции РФ недопустима экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34 Конституции РФ). В этой связи антиконкурентное поведение участников рыночной экономики, безусловно, составляет особый предмет правового регулирования со стороны государства.

Основные принципы методов правовой охраны (защиты) конкуренции находят свое выражение в Федеральном законе от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон № 135-ФЗ), который в свою очередь определил несколько самостоятельных типов антиконкурентного поведения хозяйствующих субъектов:

— злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке;

— ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов;

— осуществление хозяйствующими субъектами недобросовестной конкуренции [3, с. 77—95].

В целях ограничения негативного влияния на конкуренцию со стороны участников товарного рынка антимонопольным законодательством России введен ряд формальных запретов, направленных на защиту свободы и добросовестности  конкуренции.

Заключение хозяйствующими субъектами недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, а равно и участие в нем, координация экономической деятельности и согласованность действии является грубым посягательством  на основы свободы и добросовестности конкуренции, а в итоге и на основы конституционного строя.

Суровость предусмотренного законодателем наказания за данные правонарушения объясняется значимостью охраняемых общественных и государственных интересов в данном направлении.

В соответствии с санкцией ст. 14.32 КоАП РФ, административным наказанием за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координацию экономической деятельности данные правонарушения являются оборотные штрафы (расчет штрафа производится исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение) для юридических лиц и фиксированные для должностных лиц, а также дисквалификация.

При этом действия должностного лица как специального субъекта при совершении направленных на заключение ограничивающих конкуренцию соглашений или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, если эти деяния причинили крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо повлекли извлечение дохода в крупном размере, являются уголовно-наказуемыми и образуют состав преступления, предусмотренного ст. 178 Уголовного кодекса РФ (далее — УК РФ).

Следует отметить, что система линейных и пропорциональных штрафов, которая предусмотрена за нарушения ст. 14.32 КоАП РФ (нарушение юридическими лицами антимонопольных запретов), является наиболее эффективным механизмом контроля на товарном рынке. Привязка штрафа к выручке правонарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено административное правонарушение, либо к начальной стоимости предмета торгов обуславливает осознанность поведения «игроков» (субъектов) товарного рынка.

Напомним, что в соответствии с положениями статей 22, 23 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

— проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства;

— устанавливает доминирующее положение хозяйствующего субъекта при рассмотрении таких дел;

— возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

— выдает в случаях, указанных в Законе № 135-ФЗ, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении злоупотребления доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

В соответствии с п. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31, 14.31.1—14.33 КоАП РФ, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Согласно ст. 23.48 КоАП РФ федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.15, частями 6 и 12 ст. 9.16, статьями 9.21, 14.3, 14.9, 14.31—14.33, 14.38, 14.40—14.42, частями 2.1—2.7 ст. 19.5, ст. 19.8 (в пределах своих полномочий), ст. 19.31 КоАП РФ.

Для наглядного понимания суровости и количества выявленных нарушений в данном сегменте экономики следует обратиться к статистике Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС России). Так, за 2009 год ФАС России рассмотрено 488 дел о нарушении ст. 11 Закона № 135-ФЗ и 738 дел о правонарушениях, предусмотренных ст. 14.32 КоАП РФ, в 2010 году — 607 и 1130 дел соответственно, в 2011 году — 482 и 1394 дела соответственно, в в 2012 году — 292 и 1537 дел соответственно. При этом значимость состоит не в количестве дел, а в общей сумме административных штрафов, наложенных антимонопольной службой за административные правонарушения по ст. 14.32 КоАП РФ, которая в 2011 году составила 2 363 201 800 руб. В 2012 году общая сумма административных штрафов, наложенных на участников антиконкурентных соглашений (действий) за данные правонарушения, превысила 3 000 000 000 руб.

Десятка крупнейших административных штрафов, которым были подвергнуты хозяйствующие субъекты за нарушения ст. 14.32 КоАП РФ в 2011 году, начиналась с отметки 1 408 811 000 руб. и заканчивалась 23 592 600 руб. Данные суммы взысканий на сегодняшний день являются беспрецедентными для административного процесса в России.

На основании решений ФАС России в правоохранительные органы направлено несколько десятков материалов для решения вопроса о возбуждении уголовных дел по ст. 178 и другим статьям УК РФ [4].

Очевидно, что сокращение количества дел о нарушении ст. 11 Закона № 135-ФЗ, свидетельствующее об уменьшении дел антиконкурентной направленности, сопряженных с согласованными действиями во всех их проявлениях, не свидетельствует об улучшении в данном сегменте рыночной экономики.

Как не раз отмечалось руководящими лицами ФАС России, начиная с 2011 года наблюдается большая скрытость и качественность антиконкурентных действий, обусловленная количественным втягиванием (участием) хозяйствующих субъектов в недопустимые соглашения. Поэтому ФАС России и ее территориальные органы зачастую сталкиваются с тупиковыми ситуациями, обусловленными недостатками доказательной базы, зачастую связанными с отсутствием необходимых функций и механизмов в ее работе. Одна из таких проблем, чаще других называемая первостепенной, — отсутствие у ФАС России полномочий на осуществление оперативно-розыскной деятельности. Самыми необходимыми в работе антимонопольного органа могли бы стать возможность проводить оперативно-розыскные мероприятия (прослушивание, наблюдение, снятие информации с технических каналов связи и т.д.) — согласно терминологии закона «Об ОРД» или дача обязательных для исполнения поручений по проведению данных мероприятий компетентным органам [2, с.16—20].

При обращении к практике деятельности антимонопольных органов по всему миру можно заключить, что результативность борьбы с негативными антиконкурентными проявлениями на рынке невозможна без активного и содержательного взаимодействия антимонопольного органа и правоохранительных структур либо наличия у антимонопольного органа ряда специфических полномочий. К сожалению, ФАС России не является субъектом, прямо указанным в ст. 13 Федерального закона от 12.08.1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и не имеет специальных полномочий, а анализ работы территориальных органов  ФАС России по взаимодействию с правоохранительными  органами за период с 2010 по 2012 годы свидетельствует о наличии серьезных проблем в этом направлении.

Большинство территориальных органов антимонопольной службы не имеет практики обмена информацией с органами внутренних дел по вопросам нарушения антимонопольного законодательства и привлечения виновных лиц к уголовной ответственности. Как, в частности, отмечает Центральный аппарат ФАС России, территориальные органы в своей деятельности (в 66%) не имеют правовых взаимоотношений с правоохранителями, при разрешении вопроса о квалификации посягательства фактически не используют такую форму, как направление материалов в правоохранительные органы с заявлением о совершении преступления в порядке ст. 144 Уголовно-процессуального кодекса РФ. Решение об отказе в возбуждении уголовного дела, которое носит зачастую формальный характер, территориальными органами не обжалуется в установленном порядке.

Со стороны правоохранительных органов часто отсутствует должная оценка обращений антимонопольных органов. Проблемность направления материалов, безусловно, связана с отсутствием специфических познаний, квалификационных сведений и подкованности, а также сложностью и противоречивостью технико-юридического толкования положений УК РФ, в которых предусмотрена ответственность за нарушение антимонопольного законодательства.

По данным Верховного Суда РФ,  практика применения ст. 178 УК РФ  является весьма незначительной. Так, судами Российской Федерации по указанной статье за период с 2010 по 2012 год осуждено всего три лица. При этом только за 2012 год антимонопольными органами выявлено 89 картелей. Приговоры по уголовным делам о неоднократном злоупотреблении доминирующим положением отсутствуют.

В настоящее время ФАС России подготовлен и согласован с МВД России, Следственным комитетом РФ, Верховным Судом РФ проект федерального закона, который направлен на юридическое уточнение состава преступления, предусмотренного ст. 178 УК РФ. Данный проект конкретизирует бланкетный характер действующей нормы без изменения объема признаков преступления и состава преступных деяний и с учетом сложившейся практики пресечения нарушений антимонопольного законодательства должен способствовать привлечению лиц, совершивших преступления в сфере экономики, к уголовной ответственности, исключая необоснованное уголовное преследование, что в свою очередь обеспечит защиту добросовестной конкуренции на рынках Российской Федерации. ФАС России предложила внести определенные поправки в положения Закона № 135-ФЗ в части наделения антимонопольного органа полномочием по направлению правоохранительным органам материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

По инициативе антимонопольного ведомства ведется работа, связанная с созданием межведомственных групп с участием правоохранительных структур, целью которых должно стать решение организационно-правовых вопросов, связанных с расследованием нарушений антимонопольного законодательства.

По итогам проведенного анализа экономико-правового регулирования антиконкурентных действий и практики расследования антимонопольных дел можно сделать следующие выводы.

Деятельность хозяйствующих субъектов, сопряженная с координацией экономической деятельности, согласованностью действий и заключением недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством соглашений, оказывает негативное влияние на экономическую сферу общества в определенных отраслях, оказывая отрицательное воздействие на развитие товарного рынка и благополучия страны в целом.

Направленность государственной антимонопольной политики России обусловлена суровостью и неотвратимостью наказания за такие посягательства в целях предупредительного воздействия на поведение участников рыночной  экономики и, безусловно, свидетельствует об особой защите государством отношений по поддержке конкуренции как одного из условий эффективного функционирования товарных рынков.

При этом в действующем механизме правового регулирования прослеживается единый подход к оценке общественной опасности соответствующего правонарушения на внутригосударственном и международном уровнях: размер административного штрафа, установленного для юридических лиц в КоАП РФ, совпадает с размером штрафа, установленного в ст. 14 Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции от 9.12.2010 года, а также с мировой правоприменительной практикой.

При этом механизм государственного регулирования данной сферы в России, имея ощутимый потенциал в мерах воздействия (применяемых санкциях), очень обделен в своих функциях, посредствам которых должны быть достигнуты поставленные перед ним цели и задачи. Эффективность деятельности в части наделения полномочиями антимонопольного ведомства по пресечению и выявлению антиконкурентных проявлений на товарных рынках в России, безусловно, сравнить с зарубежным опытом, реализуемым, например, в США. Отметим, что на сегодняшний день США является общепризнанным мировым лидеров по противодействию картельным сговорам и другим антиконкурентных соглашениям.

В частности, Департамент антитраста Министерства юстиции США (United States Department of Justice, Antitrust Division), отвечающий за принудительное исполнение антимонопольного законодательства, осуществляет свою деятельность во взаимодействии с ФБР, часть сотрудников (со всеми имеющимися в их распоряжении ресурсами) которой «на постоянной основе» прикомандированы к данному департаменту [1, с. 147].

Ввиду того, что увеличение количества государственных органов — субъектов оперативно-розыскной деятельности — политически болезненный процесс, который может оказаться весьма нелегитимным и экономически не рентабельным для власти, именно практика «заокеанского соседа» является наиболее приемлемой.

По умолчанию предполагается, что повышение эффективности работы по противодействию антиконкурентным проявлениям в экономике в России должно происходить не за счет  расширения полномочий антимонопольного органа, а за счет развития взаимодействия между антимонопольными и правоохранительными органами, вплоть до выделения (прикомандирования) специализированных подразделений последних для достижения целей и задач ФАС России. Сама же организационно-правовая связь не должна быть основана лишь на межведомственном закреплении (например, на совместном приказе ФАС России № 215 и МВД России № 878 от 30.12.2004 года «Об утверждении положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел РФ и ФАС России» и т.д.), ей нужна прочная законодательная база, которая должна нормативно упорядочить взаимоотношения ведомств и расширить круг их деятельности, определить роль каждого из федеральных ведомств в вопросах противодействии антимонопольным проявлениям на товарных рынках.

Список литературы

1. Кинев А.Ю. Картели и другие антиконкурентные соглашения: право и практика / А.Ю. Кинев. — М., 2011. С. 147.

2. Кинев А.Ю. Взаимодействие антимонопольных органов с органами внутренних дел — важный фактор повышения эффективной борьбы с картелями // Юридический мир. 2012. № 5 (185). С. 16—20.

3. Лысенко Е.Н. Вопросы квалификации и доказывания соглашений (действий) хозяйствующих субъектов в соответствии с частями 1 и 2 ст. 11 Федерального закона «О защите конкуренции» (на основании материалов Судебной практики ФАС СЗО) // Арбитражные споры. 2012. № 2 (58). С. 77—95.

4. Официальный сайт ФАС России. URL: http://www.fas.gov.ru/.