Антикоррупционная политика как вид правовой политики

И.Н. КЛЮКОВСКАЯ,

кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой теории государства и права Ставропольского государственного университета

Антикоррупционная политика в силу многоотраслевого характера нормативно-правовой основы (нормы уголовного, административного, налогового, финансового права и других отраслей) занимает главное место в правовой политике, формируясь в соответствии с объективными процессами жизни и решением актуальных задач общества и государства, а также с частными видами правовой политики: уголовной, административной, финансовой, таможенной, налоговой и т.п. В связи с этим видится необходимость в уточнении характера взаимосвязей антикоррупционной политики с иными видами политики.

В литературе отмечается, что развитие уголовной (уголовно-правовой) политики в отношении коррупции в России и на Западе шло разными путями. В нашей стране в качестве основного метода обобщения коррупционных проявлений использовали системообразующие понятия «должностное лицо» и «корыстная выгода». В итоге, по справедливому замечанию В.В. Лунеева, «полной ясности и правовой точности нет»[1].

Число предложенных правоведами определений коррупции очень велико. Из-за этого невозможна криминализация коррупционных деяний как важного средства правовой борьбы с коррупцией[2].

В 2000 году была подписана Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности. В Российской Федерации мерами по реализации данной конвенции применительно к коррупции, в частности, являются: внесение изменений в Уголовный кодекс РФ, касающихся криминализации; улучшение системы координации всех силовых структур в борьбе с организованной преступностью и коррупцией. Исходное же положение — уголовно-правовая характеристика коррупционных деяний, — как видно, самая сложная часть работы.

Существует и другая точка зрения на уголовно-правовую политику в области воздействия на коррупцию. Западные ученые предложили опираться на политологический аспект и расширить рамки представления о коррупции до девиантного поведения политической элиты. Сегодня в отечественной криминологии также существует аналогичное мнение о коррупции как о специфической разновидности девиантного поведения, обусловленного стремлением чиновников достичь эгоистических целей за счет недостатков в развитии интересов публичной власти посредством нарушения ролевых функций в системе государственного управления[3]. Поэтому предлагается следующее: «...российский и западный подход в исследовании проблемы коррупции следует объединить, что обусловлено единой социально-правовой природой данного явления»[4]. Отправной точкой исследования девиантности поведения коррупционеров должно стать соответствие их действий социальной нормативно-ценностной системе, выступающей основой созревающих в обществе и государстве интересов[5].

Наше мнение таково: необходимость криминализации различных проявлений коррупционного характера бесспорна. Однако, учитывая гибкость, подвижность коррупции, потребуется постоянное конструирование новых составов (в соответствии с изменяющимися политическими, экономическими и иными условиями жизни российского общества), что приведет к значительным трудностям для их правоприменения.

Однако и ныне действующее законодательство предоставляет вполне реальные возможности для привлечения к уголовной ответственности за коррупцию. Пассивность в выявлении коррупционеров — прежде всего организационно-кадровая проблема правоприменителей и лишь потом — уголовно-правовой политики. Так, заявления некоторых сотрудников правоохранительных органов о несовершенстве законодательства как препятствии в борьбе с коррупцией есть не что иное, как нежелание или неумение работать (или и то и другое вместе)... Полагаем, что сегодня уголовный закон реально позволяет привлекать виновных к ответственности, притом в количестве, намного превышающем нынешнюю «пропускную способность» правоохранительной и судебной систем.

Что же касается коррупции в криминологическом смысле, то существенным представляется следующее. Криминология, будучи наукой юридической и тесно связанной с уголовным правом, должна выбрать: либо остаться «в семье» юридических наук, опираясь на базисные уголовно-правовые понятия преступления и конкретных составов, приведенных в уголовном законе (в этом случае коррупция — криминологическое понятие, обобщающее ряд составов со специальным субъектом — должностным лицом, использующим полномочия для получения своекорыстных выгод), либо исходить из нормативистского понимания коррупции, т. е., изучая некриминализированные на сегодняшний день проявления девиантного поведения госслужащих, стать «деликтологией» (иными словами, областью знания обо всем).

«Размывание» предмета науки небезопасно для нее самой, так как в конечном счете сама наука исчезает. В этом смысле показательна судьба зарубежной криминологии (на это обстоятельство неоднократно обращали внимание криминологи еще в 1970-х годах): «Недопустимо растворять предмет криминологии в бесчисленном множестве проблем, так или иначе связанных с преступностью. Нельзя забывать, что “точное” определение понятия и объема предмета науки очень важно, так как в этом случае очерчиваются рамки исследования, его разумные границы, и обеспечивается нераспространение исследования на такие явления, которые могут увести от подлинной целевой установки»[6].

Эффективность уголовно-правовой политики в части антикоррупционного противодействия будет зависеть от того, как уголовный закон воспринимается конкретным правоприменителем. Для него как для исполнителя важна ясность поставленной перед ним задачи. Содержание уголовно-правовой нормы, устанавливающей тот или иной запрет на деяния, оцениваемые как коррупционные, должно выводить на цель, в соответствии с которой правоприменитель планирует и строит свою процессуальную деятельность, определяет, что и как требуется доказать. Неясность цели всегда порождает у оперативного работника, следователя психологическую дезориентацию, создает чувство неуверенности в своих решениях. Вполне естественно, что работники правоохранительных органов, от которых зависит инициатива в возбуждении уголовного дела, ищут разные способы, чтобы избежать неблагоприятной для них ситуации в уголовно-процессуальной деятельности. Нужно учесть и серьезные проблемы кадрового потенциала правоохранителей. Поэтому неудивительно, что при всем многомиллионном размахе коррупции, в том числе той ее части, которая криминализирована, количество уголовных дел исчисляется ежегодно лишь несколькими тысячами.

Самым существенным образом на состояние антикоррупционной политики оказывает влияние административно-правовая политика государства, цель которой в самом общем виде может быть определена как создание основ для проведения реформы управления в современном социальном и «экономическом» государстве[7].

Не анализируя понятия и содержание административно-правовой политики, отметим следующее. Исключительно широкий спектр отношений, лежащих в сфере административно-правового регулирования, иногда приводит к крайним суждениям вроде «административное право... совершенно справедливо... называют профилактическим»[8], на что другие авторы возражали: «называть административное право профилактическим справедливо приблизительно в той же мере, в какой видеть, скажем, в газете исключительно оберточный материал»[9].

Действительно, сфера административно-правовой информации настолько широка, что дает основания для сравнения с бездонным резервуаром, «откуда каждый соответственно своему вкусу и желанию может вычерпать любую отрасль права»[10]. Тем более странно, что, как показывает изучение литературы, административно-правовое направление антикоррупционной политики и государства сводится главным образом к частным вопросам госслужбы, деятельности госслужащих, процедурам принятия решений, установлению запретов, дозволений и предписаний[11].

Можно сколько угодно говорить о бюрократизме, административном произволе, чиновничьем усмотрении и других явлениях (безусловно значимых для антикоррупционной борьбы), но это все причины и условия, которые проявляются на поверхности глубоких процессов, обусловливающих коррупцию и способствующих ее развитию.

Мы не претендуем на разработку концепции реформирования системы исполнительной власти, но считаем важными следующие положения.

Административно-правовые отношения являются преобладающей сферой существования факторов, определяющих коррупцию. Дело не только в том, что основная масса контактов граждан, коллективных образований с государством приходится на органы исполнительной власти и их служащих (соответственно, как коррупционные, так и антикоррупционные настроения в обществе, отдельных социальных группах развиваются по поводу и в связи с деятельностью исполнительной власти). Ничуть не принижая роли законодательной и судебной власти, отметим, что факты политической коррупции, взяточничества судейских и прокурорских чиновников, по данным исследования, затрагивают лично 24—27% опрошенных, из которых от 18 до 21,5% непосредственно давали взятки, слышали об этом от своих знакомых или проявляют по этому поводу серьезную озабоченность. Что же касается 73—76% респондентов, в разное время дававших взятки служащим органов исполнительной власти или местного самоуправления (ЖКХ, милиции, органам налогового и финансового контроля, таможни, санэпидемнадзора, торгинспекции и др.), то известный вывод о коррупционной пораженности исполнительной власти получает еще одно подтверждение. Если большинство россиян судит о деятельности законодателей и качестве правовых актов в основном со слов специалистов (или неспециалистов) СМИ, если участие в гражданско-процессуальных или уголовно-процессуальных отношениях — своего рода великое событие в жизни среднестатистического гражданина нашей страны, то общение с исполнительной властью буднично и неизбежно для каждого.

Изучение множества законодательных и иных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод об отсутствии в них упоминания об ответственности органов исполнительной власти. Применение же мер ответственности в порядке служебного подчинения, как отмечается в литературе, носит спорадический характер и реализуется «под настроение». При отсутствии отчетности органов исполнительной власти — ее легитимности, систематичности, обязательности — даже перемены в составе правительства, изменения структуры федеральных органов исполнительной власти приобретают момент случайности или партийного нажима.

Из положений об органах исполнительной власти исчезли формулировки о том, кто и за что несет ответственность, в каком порядке ответственность устанавливается. Федеральный закон от 31.07.95 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2003 г.) ограничен определением дисциплинарной ответственности служащих, отнесенных к категориям «Б» и «В», а это далеко не все ответственные за принятие решения.

Исключение из данного института понятия «должностное лицо» имеет, как очевидно, далеко идущие последствия для формирования и развития антикоррупционного законодательства.

Принятые законодательные акты о предприятиях различных форм собственности, корпорациях, конкуренции, ограничении монополистической деятельности и др. регулируют отношения главным образом физических и юридических лиц, т. е. односторонне. Что же касается другой стороны — органов исполнительной власти, то их деятельность упорядочена значительно меньше. Результатом этого является практическое отсутствие видимой причинной связи между деятельностью органов госуправления и последствиями в различных структурах, предпринимательстве, социальной сфере и т.п.[12]

Административно-правовая политика оказала бы неоценимую помощь антикоррупционной деятельности систематизацией видов ответственности госорганов с учетом возможных форм конституционной ответственности субъектов исполнительной власти, реализуемой перед парламентом через систему судов, органы государственного контроля, прокуратуру Российской Федерации. Это предполагает выработку критериев оценки, основания ответственности, определение процедур, необходимых для реализации данного института в системе исполнительной власти. Не исключена и возможность введения ответственности не только по принципу вины в деятельности органов исполнительной власти (доказанности коррумпированности), но и за результат этой деятельности, полученный противоправным путем или приносящий общественный вред, и за последствия действий, нарушающих состояние государственной и общественной безопасности.

Представляется совершенно логичной постановка проблемы политико-правового характера о критериях оценки деятельности исполнительной власти.

Надо полагать, что вне критериев и оценок эффективности деятельности органов исполнительной власти призывы к ответственному правительству или любой другой структуре на федеральном, региональном или местном уровне — всего лишь благое пожелание. Отсутствие определения параметров проделанного, начиная с высших эшелонов власти и заканчивая конкретным чиновником районной администрации, создавало и создает весь (или почти весь) комплекс проблем, которые принято полагать причинами и условиями коррупции.

Следующим шагом в решении целого ряда вопросов антикоррупционной направленности, по нашему мнению, должен стать базирующийся на научных оценках эффективности выверенный норматив штатной численности каждой структуры, каждого органа, каждой подсистемы исполнительной власти. Иного пути к ограничению численности государственных и муниципальных служащих, по-видимому, нет.

Таким образом, антикоррупционную направленность административно-правовой политики должны обеспечить следующие основные требования-принципы:

· социальная ориентация деятельности органов и должностных лиц органов исполнительной власти;

· стабилизация управления и обеспечение эффективного общественного развития;

· детальное регулирование юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти и защиты прав граждан от произвола администрации;

· социально-правовой контроль за деятельностью всех без исключения органов исполнительной власти.

(Продолжение следует)

Библиография

1 Лунеев В.В. Преступность ХХ века. Мировые региональные и российские тенденции. — М., 1999. С. 271.

2 См.: Лопашенко Н. Коррупция: содержание, проблемы правовой регламентации // Уголовное право. 2001. № 2. С. 98—102; Криминология / Под. ред. А.И. Долговой. — М., 1999. С. 501.

3 См.: Лунеев В.В. Указ. раб. С. 271.

4 Корчагин А.Г., Иванов А.М. Уголовно-правовая политика в области воздействия на коррупцию // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 3. С. 98.

5 См.: Волженкин В. Снисходительность властей к коррупционерам доведена до абсурда // Чистые руки. 1999. № 1. С. 28—31.

6 Аванесов Г.А. Криминология и социальная профилактика. — М., 1980. С. 21.

7 См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1. — М., 2002. С. 8—9.

8 Волков В.Р. Организация и совершенствование деятельности участковых инспекторов милиции в курортных городах: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1995. С. 61.

9 Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции. — Омск. 1999. С. 283.

10 Там же. С. 389.

11 См.: Куракин А.В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. № 8. С. 35—47.

12 См.: Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих («Круглый стол») // Государство и право. 2002. № 3. С. 20—36.