Антикоррупционная политика как вид правовой политики[1]

И.Н. КЛЮКОВСКАЯ,

кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой теории государства и права Ставропольского государственного университета

Другим важным направлением административно-правовой политики антикоррупционного характера является разработка теории и практики развития государственной службы[2].

Причины неудач многочисленных попыток преобразовать государственный аппарат, способный противостоять коррупционному влиянию, видятся специалистам в следующем: в необходимости первоначально провести реформу политической системы страны; в отсутствии парламентского контроля за ведомствами и министерствами; в абсолютной неэффективности государственного аппарата; в том, что бюрократия не справляется со своими задачами; в проникновении во властные структуры людей, занятых «конвертацией административной власти в частный капитал»[3]; в падении престижа государственной службы (особенно в глазах молодежи)[4]; в правовой инфляции законодательства о государственной службе; в распространенности коррупции; в терпимом отношении общества к негативным явлениям государственной службы.

Однако в таком случае следует полагать, что в обозримом будущем в России не будет единой профессиональной, компетентной и эффективной системы госслужбы, поскольку для устранения вышеозначенных причин необходимы десятилетия. Кроме того, возникает справедливый вопрос: указанные проблемы есть причины неудачных преобразований российской госслужбы или же отсутствие серьезных шагов по созданию единой системы госслужбы является причиной неразвитого и коррумпированного госаппарата?

Конкретные правовые нормы (уголовно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые) при всей их значимости — лишь тактические приемы воздействия на проявления коррупции. Однако все это можно расценить как попытку воздействия на последствия, возникшие в результате действий уже сформировавшейся личности. Представляется, что «узкий подход» к проблеме коррупции выявляет бесперспективность борьбы с ней в силу природы человеческой сущности. По сути, все современные поиски борьбы с коррупцией и служебными правонарушениями сводятся к разработке морально-этических кодексов для чиновников.

С этой точкой зрения можно согласиться лишь частично. Перечисление того, что необходимо сделать уголовному, административному, гражданскому, финансовому, налоговому и другим отраслям права, стало традиционным приемом, используемым авторами работ по коррупционной проблематике. Подобное перечисление необходимо, но в таком случае предложения, рекомендации, выводы будут посвящены тактическому уровню воздействия на рассматриваемое явление. Устранению же фрагментарности, переходу на более высокий общегосударственный уровень и служит антикоррупционная политика. Станет

ли она стратегическим курсом государства, или не поднимется выше оперативного уровня управления антикоррупционными процессами — покажет время.

Надо полагать, что если речь идет о правовой политике государства, то, при всей трудности поиска главного в ее антикоррупционной части, следует исходить не из несовершенства человека и государства, что абсолютно банально, а из характера отношений государства и человека. Сегодня здесь наблюдаются отстраненность госаппарата от человеческих проблем, бюрократизм, коррупция, с одной стороны, и неверие в возможность и желание государства защищать интересы российского гражданина, правовой нигилизм — с другой.

Выход видится в установлении ответственности, и не только уголовной, административной или гражданско-правовой. Речь идет о правовой ответственности государства, его органов за действия госслужащих. Каждое действие коррупционера наносит материальный и моральный вред. Но при этом представитель государства изначально находится в неравноправных отношениях с физическим или юридическим лицом, чьи права нарушает. Неравенство субъектов административно-правовых (как, впрочем, и уголовно-процессуальных и гражданско-процессуальных) отношений — явление естественное, обусловленное самой их природой. В результате государство и его представитель находятся в приоритетном положении. Более того, государство еще и уклоняется от ответственности за результаты проведения тех или иных реформ, а также при возмещении материального ущерба, когда действием или бездействием коррупционера гражданину или коллективному образованию причиняется вред. Поэтому необходима финансовая и материальная ответственность для всех участников правоотношений. Ответственность государства за коррупционные действия госслужащих — пожалуй, главный принцип построения антикоррупционной политики.

Обращаясь к реальному положению дел с коррупцией в России, анализируя формы, средства, возможности субъектов антикоррупционной политики, можно обнаружить, что одной из наиболее острых проблем является проблема политической воли. Это заметно на всех уровнях процесса противодействия коррупции — федеральном, региональном, местном; во всех звеньях законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. По своей распространенности, социальной структурированности и криминогенному потенциалу современная коррупция ничуть не уступает той, что была сто, сто пятьдесят или двести лет назад. Да и в ситуации внутри политической элиты и в ее взаимоотношениях с государственными и общественными институтами много сходного с той, что была в предреволюционной России. На уровне такого субъекта противодействия коррупции, как высший федеральный и региональный слой управленцев, видно, что сформировался режим, совершенно неэффективный с точки зрения реализации задач минимизации коррупции, но при этом почти идеально приспособленный для осуществления интересов самой власти и кормящихся возле нее групп. Однако существование целого слоя людей, наделенных властными полномочиями, но при этом не имеющих глубоких идей и стратегических антикоррупционных целей, возможно лишь в совершенно определенном социуме. «Системные изменения социума были вызваны не волюнтаристическими, весьма объективными причинами, в частности, скрытыми, но всеобъемлющими процессами распада основных элементов социальной структуры. Она десятилетиями разъедалась изнутри под влиянием манипулятивной политической доктрины, нуждавшейся в послушной и преданной “массовке”, в которой податливость людей достигалась дезориентирующими вмешательствами государства в их частную и общественную жизнь»[5].

Вопрос недостатка политической воли в отношении борьбы с коррупцией — не локальное и не кратковременное явление, а симптом глубокого кризиса общества. Еще известный русский философ И.А. Ильин писал, что Россия при ее объемах и составе не будет существовать под слабой государственной властью, чем бы эта слабость ни определялась: безволием правителей, противодействием партий или международной зависимостью. Русская государственная власть или будет сильной, или ее не будет вовсе. Но эта власть должна быть не бюрократичной, не централизованной, не далекой от населения и не грубонасильственной. Она должна быть ответственной и творческой с «дальнозоркой», большой идеей, чистыми руками и жертвенным служением[6].

В реализации антикоррупционной политики значительную роль играют механизмы и средства организации и осуществления волевых действий политической элиты. Их следует назвать технологией осуществления политической воли, могущей серьезно повлиять на причинный комплекс коррупции. Осознание основных компонентов этой технологии дает возможность не только понимать неудачи антикоррупционных мероприятий, но и конструировать эти мероприятия таким образом, чтобы значительно повысить их эффективность.

Рассмотрим более подробно характеристику основных технологий осуществления антикоррупционной политики. Основанием выделения технологий могут послужить стадии волевых действий в процессе их осуществления — побудительная и исполнительная, каждая из которых делится на этапы[7]. Представляется, что «алгоритм воли» антикоррупционного противодействия включает в себя:

1) борьбу различных мотивов (экономической целесообразности, правовой обоснованности, организационных возможностей, политической своевременности и др.) и выбор цели — минимизация коррупции (с последующей конкретизацией цели посредством постановки задач противодействия этому явлению на различных уровнях деятельности);

2) выработку решения в виде системного встраивания в действующую правовую систему антикоррупционных норм и институтов, криминологическую (антикоррупционную) экспертизу правовых актов очевидной антикоррупционной значимости с учетом финансово-материальных и кадровых возможностей реализации определяемых мер и используемых организационно-правовых средств;

3) инициацию действия на уровне Федерального Собрания РФ, Президента РФ, региональной власти; при этом речь идет о действии, рассчитанном на неопределенно длительный период, что изначально противоречит самой природе кампаний, являющихся своеобразным подъемом конъюнктурного интереса к проблеме коррупции и преемственности власти;

4) поддержку движения к цели, принятому решению: консолидация усилий государственных и негосударственных институтов при поддержке широких социальных слоев, СМИ в осуществлении антикоррупционных мероприятий;

5) оценку полученного результата (разумеется, ничего однозначного, прямо указующего на успех здесь быть не может); использование целевых программ. Оценки выполнения намеченного должны сопровождаться мониторингом общественного мнения по отечественным и зарубежным методикам социологических исследований;

6) корректировку целей и задач, не исключающую отказ от стереотипов в правовом мышлении, а также от сложившихся организационных форм борьбы с правонарушениями.

Однако каждый из этапов реализации антикоррупционной политики требует дополнительных процедур по координации действий на объектах антикоррупционной деятельности, а также вспомогательных социально-организационных, психологических, нравственных и иных действий, обеспечивающих согласованность субъектов антикоррупционной политики. Речь идет о соответствующих технологиях.

К числу основных технологий реализации антикоррупционной политики, по нашему мнению, следует отнести:

· технологию индуцирования новых политических ценностей, понятых и одобряемых субъектами антикоррупционной деятельности и населением;

· технологию выработки стратегии целей и задач антикоррупционной политики;

· технологию консолидации государственных и общественных институтов;

· технологию определения и обоснования важнейших объектов и приоритетных на-

правлений антикоррупционной политики;

· технологию опосредования политической воли в правовых и организационных мерах антикоррупционного характера;

· технологию устранения сбоев в функционировании государственных органов власти в процессе противодействия коррупции;

· технологию оценки эффективности антикоррупционной деятельности и ее корректировки.

С первой технологией связан процесс критики и ревизии имеющегося опыта борьбы с коррупцией. Именно здесь выдвигается и совершенствуется система новых политико-правовых ценностей с отказом от наивных представлений о возможностях специального антикоррупционного закона и соответствующих программ, об идее о «сильной руке», которая наведет порядок; об олигархии как причине экономических и политических неурядиц и т.п.

Эта система в последующем облекается в формы политико-правовых программ, способствующих консолидации общественных сил, государственных интересов по противодействию коррупции. По всей видимости, масштабы обновления политико-правовых ценностей могут иметь самый широкий диапазон: от радикального и тотального «переворачивания» накопленного антикоррупционного опыта до умеренных, взвешенных решений. Важно учитывать, что степень отображения экономических, политических и правовых интересов широких слоев населения, предпринимателей, госслужащих в новой антикоррупционной политике обусловит успешность последней. Расхождение государственно-политических ценностей в вопросах пределов государственного вмешательства в социально-экономические сферы, соотношения публичного и частного и др. приведут к блокированию антикоррупционных мер, лишат антикоррупционную деятельность политической воли. Отличие волевого действия от импульсивного как раз и обеспечивается системой политико-правовых ценностей, а не только эмоциями, сиюминутными настроениями.

Вторая технология позволяет облечь антикоррупционные представления, идеи в форму политико-правовой программы и довести ее до решений на уровне: обращений Президента РФ к Федеральному Собранию РФ, народу; Постановлений Государственной думы и ряда последующих законодательных актов, вносящих необходимые дополнения, изменения в действующие законы; системы подзаконных актов, актов управления министерств и ведомств. Этому должны предшествовать дискуссии, определение альтернатив действий, согласование интересов, выбор наиболее оптимальных вариантов решений.

Учитывая неизбежность различия мнений, важно подготовить дополнительные, запасные варианты решений, с тем чтобы, с одной стороны, ввести в принятое решение фактор надежности, а с другой — смягчить противоборство сторон, представляющих интересы отдельных социальных групп.

Третья технология предусматривает выработку однозначно понимаемых норм и правил взаимодействия, распределение прав и ответственности в совместных действиях государственных и общественных институтов (включая церковь) по противодействию коррупции.

Четвертая технология предполагает, что в процессе реализации антикоррупционной политики и определения наиболее приоритетных направлений и объектов предупредительно-профилактического воздействия будет последовательно соблюдаться условие учета реальных возможностей государства и общества в разное время, поскольку небольшие, но действительные подвижки важнее крупномасштабных намерений.

Реализация антикоррупционной политики предполагает развитие политико-властных отношений в исключительно сложной политической среде и сложной политической ситуации современной России. Если не будет отлаженной системы исполнения субъектами антикоррупционной деятельности своих обязанностей, контроля за соблюдением ограничений, запретов, предписаний, если промежуточные звенья системы государственной власти не будут адекватно действовать или будут бездействовать вообще, то вся антикоррупционная политика превратится в хаос, т. е. в общеизвестные кампании, спекулятивные политические игры и сбор компромата на соперников, конкурентов и политических противников.

Пятая технология заключается в обеспечении постоянного отслеживания практики применения правовых и организационных антикоррупционных мер, информировании организаторов антикоррупционной деятельности от местного до федерального уровня.

Шестая и седьмая технологии тесно связаны друг с другом, ибо одна из наиболее сложных проблем реализации антикоррупционной политики — блокирование противодействия, включая самих субъектов антикоррупционной деятельности в силу собственной коррумпированности. Это может быть и ослабление воли к достижению цели и поставленных задач, и угасание интереса к проблеме коррупции, в том числе и в связи с «более актуальными задачами». Здесь как раз и проявляются волевые качества авторов и руководителей антикоррупционной политики.

Результаты антикоррупционной политики, помимо сокращения коррупционных проявлений, должны оцениваться в контексте экономических и социальных последствий, а также с учетом многофакторного подхода, что позволит избежать опасностей идеологизации, апологетизации принимаемых антикоррупционных мер и внести своевременные коррективы в антикоррупционную политику государства[8].

Рассматривая и кратко характеризуя основные технологии реализации антикоррупционной политики, необходимо подчеркнуть, что нарушение каждой из них или запаздывание при переходе от одной к другой приведут к деформации той самой политической воли, без которой антикоррупционная политика становится блефом. В одной из немногих работ, посвященных патологии, деформации политического лидерства, среди основных лидерских деформаций практически все (а их приблизительно 10) включают в себя волевой изъян, идущий либо от нереалистической оценки собственных возможностей, либо осознанно уходящий от объективной оценки условий и средств предстоящей деятельности.

Если классифицировать деформации патологии политической воли исходя из основных технологий реализации антикоррупционной политики, то получаются приблизительно следующие виды деформаций:

политический утопизм — выдвижение заведомо оторванных от реальностей целей и задач антикоррупционной политики и определение таких же антикоррупционных требований (стандартов), в изобилии присутствующих в проектах соответствующих законов и программ. Политический утопизм характеризует деформацию политической воли российского руководства на стадии побуждения к антикоррупционной деятельности, выработки целей и решений. Уже на этом этапе закладывается нерезультативность последующих действий либо даже невозможность их начать;

политический популизм — заигрывание с политизированными слоями населения, ориентированными на простые решения сложных проблем коррупции: поиск «врага», упование на уголовные репрессии, слепое заимствование чужого опыта (например, китайского, с его публичными казнями коррупционеров) и т.п. При этом отсутствуют собственные политико-правовые цели и стратегия противодействия коррупции;

политический конформизм — результат далеко идущей цепи компромиссов в диалоге с заинтересованными политическими субъектами: суждения о неизбежности коррупции как средства саморегуляции взаимоотношений бизнеса и власти, о нецелесообразности пересмотра итогов приватизации, спекуляции на сталинских репрессиях и т.п. (эти тезисы обсуждались как в начале 1990-х годов, так и сегодня). Такого рода деформация политической воли приводит к размыванию и утере первоначального смысла антикоррупционной политики;

политический экстернализм — боязнь политической ответственности («как бы не сделать хуже»), обращение к внешним обстоятельствам, неблагополучным стартовым условиям антикоррупционной деятельности. На-пример, массовая коррупция в республиках Северного Кавказа как бы отодвигается на второй план первоочередной необходимостью антитеррористической деятельности и привлечением к ней пусть коррумпированных, но лояльных к федеральной власти персоналий;

политический волюнтаризм — подмена осознанных политико-правовых действий импульсивными, иррациональными. Он скорее свойствен бывшему политическому руководству, склонному к решениям в виде президентских указов о борьбе с отдельными видами преступности, нереальных из-за отсутствия ресурсов, либо идущих вразрез с действующими законодательными актами, либо заканчивающихся указаниями: «усилить», «принять меры», «поднять», «активизировать» и т. п.

Политическая заорганизованность основана на предположении об абсолютной «прозрачности» общества и возможности рационально, оптимально осуществлять антикоррупционную политику. На практике, как известно, из-за влияния самых различных разновекторно действующих факторов неизбежны неудачи и ошибки. Совершенно понятно, что наибольшая сложность будет заключаться в игнорировании антикоррупционных предписаний самими же проводниками антикоррупционных решений, уровень компетентности и правовой культуры которых в ближайшее время не изменится, а представления о влиянии юридического образования на правосознание и профессионализм управленческих кадров по меньшей мере наивны.

Заметим, что перечисленное не исчерпывает всего спектра искажений политической воли, присутствующих на федеральном и региональном уровнях.

Анализируя деятельность политической элиты, используя соотнесение некоторых ее параметров с основными технологиями реализации антикоррупционной политики, описанными выше, видится незадействованность или нарушение почти всех их. Один из специалистов государственного управления отмечает: «В целом наша административная система стала работать еще хуже, ибо, сохранив почти все свои прежние недостатки, приобрела и новые. Один из них — снижение уровня профессионализма, так как наиболее квалифицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу, переместились в коммерческие структуры. Другой парадоксальным образом связан с исчезновением “КПСС-ного хозяина”, который, пусть из соображений, далеких от подлинных общественных интере5сов, но все же достаточно жестко контролировал деятельность аппарата. Иначе говоря, аппарат служил, хотя с ленцой и небескорыстно, не забывая о своих нуждах, партийному “боссу”. Теперь прежний “босс” исчез, а служить обществу, как это и должно быть, аппарат не обучен»[8].

Таким образом, формирование и реализация антикоррупционной политики предполагает наличие действительной политической воли на всех уровнях власти, ориентированной на правовое, системное, научно обоснованное воздействие на факторы коррупции.

Библиография

1 Окончание. Начало см. в № 3'2004.

2 См.: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Президентом РФ 15.08.2001 г.), Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» // Рос. газ. 2002. 23 нояб.; Буравлев Ю.М. Управление государственной службой. — М., 2001; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально-функциональный анализ. — М., 1999; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. — М., 1997.

3 Штатное расписание на завтра. «Совет экспертов» по обсуждению проблем реформирования государственной службы // Рос. газ. 2002. 26 янв.

4 См.: Карьера чиновника // Рос. газ. 2002. 12 сент.

5 Мостовая И.В. Социальное расслоение в России: методология исследования. — Ростов н/Д, 1999. С. 16.

6 См.: Атаманчук Г.В. Управление — социальная ценность и эффективность. — М., 1995.

7 См.: Пригожин А.И. Патологии политического лидерства в России // Общественные науки и современность. 1995. № 3.

8 Оболонский А.В. Постсоветское чиновничество: квазидемократический правящий класс // Общественные науки и современность. 1996. № 5. С. 7.