Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как инструмент познания правовой материи в системе юридических экспертиз

УДК 342.537.38

Страницы в журнале: 46-49

А.К. Балдин,

аспирант кафедры конституционного и административного права юридического факультета Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского, консультант отдела правовой экспертизы и договорной работы Департамента правового обеспечения администрации Нижнего Новгорода Россия, Нижний Новгород semgerman@yandex.ru

Исследуется правовой инструмент антикоррупционной экспертизы в системе юридических экспертиз; проводится сравнительный анализ функциональных особенностей антикоррупционной и правовой экспертиз; выявляются особенности антикоррупционной экспертизы.

Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, общественная экспертиза, профилактика коррупции, правовая экспертиза, коррупциогенный фактор.

Экспертиза представляет собой правовой инструмент, предназначенный для выяснения обстоятельств, требующих применения специальных познаний. К категории специальных в науке относятся знания, не являющиеся общеизвестными, знания, которыми владеют специалисты (сведущие лица) данной отрасли знаний. Юридические, в том числе правовые познания, безусловно, тоже специальные, однако этими специальными познаниями обязаны владеть специалисты юридических профессий, осуществляющие правоприменительную деятельность [4, с. 39—40]. Некачественно проведенная экспертиза по юридическому делу является причиной ненадлежащего разрешения правового спора, что в свою очередь, несомненно, повлечет за собой нарушение субъективных прав участников общественных отношений. Как отмечает Т.В. Троицкая, «условием, необходимым для проведения эффективной экспертизы, является наличие: заинтересованности в ее проведении, экспертного потенциала, достаточного для привлечения экспертов и обеспечения их независимости, а также информационной доступности» [11].

Под экспертизой также понимается исследование, требующее специальных знаний и умений, какой-либо проблемы, процесса или явления с обязательным представлением мотивированного заключения [1].

Экспертиза как познавательный инструмент находит все более широкое применение в жизни государства, распространяясь на новые сферы деятельности.

Анализ научных источников, посвященных исследованию различных юридических экспертиз, позволяет выделить следующие их виды: общественную, правовую, антикоррупционную, специализированную, финансовую, лингвистическую, судебную, криминологическую. С большой долей уверенности можно заявить, что этот перечень является далеко не исчерпывающим, и юридическая практика к настоящему времени обогатила правовую действительность иными видами экспертных инструментов.

Общественная экспертиза представляет собой механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке нормативных и других управленческих решений власти всех уровней. Основная цель проведения такой экспертизы — учет и защита интересов граждан при принятии и реализации властных решений. Предметом общественной экспертизы выступает не только нормативный правовой акт того или иного уровня, но и собственно программы развития соответствующих отраслей хозяйства или промышленности, а также иная практика реализации государственной политики [11].

При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия нормам Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов). Кроме того, рекомендуется изучать состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений [5]. По существу, правовая экспертиза — это специальное исследование, при котором устанавливается соответствие проекта нормативного правового акта Конституции РФ и законодательству, а также оценивается его качество с точки зрения законодательной техники [6, с. 21].

Специализированная экспертиза включает профессиональную оценку эффективности положений проекта правового документа с учетом специфики той сферы общественных отношений, на урегулирование которой направлен данный проект. В современной юридической практике достаточно распространена ситуация, при которой правовые акты по тем или иным причинам не достигают своих правовых целей, т. е. являются неэффективными. Для предотвращения возникновения подобных ситуаций проект правового акта необходимо подвергать соответствующей проверке на его будущую эффективность [12, с. 631].

Целям криминологического сопровождения крупномасштабных социальных явлений и процессов служит криминологическая экспертиза, которая представляет собой изучение, анализ, оценку экономических, социальных, культурно-воспитательных и иных мероприятий с целью определения их возможного или существующего влияния на преступность, ее причинный комплекс, тенденции, качественно-количественные характеристики, последствия, другие криминологически значимые показатели [3, с. 346]. Ученые-юристы рекомендуют ввести законодательную норму об обязательности криминологической экспертизы каждого законопроекта на предмет выявления и устранения положений, способствующих проявлению коррупции и других антиобщественных явлений. Таким образом, отчетливо прослеживается функциональная связь криминологической экспертизы с антикоррупционной. По мнению В.В. Тенитиловой, предметом криминологической экспертизы должны быть не только правотворчество и его продукт в виде нормативных актов, но и экономические, политические, социальные институты, их деятельность, эффективность важнейших экономических и управленческих решений, социальная действительность в различных ее проявлениях [10].

Несмотря на различия в функциональном назначении, целевом содержании, субъектном и объектном составах, а также в иных сравнительных параметрах различные виды юридических экспертиз обладают целым рядом общих характеристик, к числу которых относятся: порядок назначения экспертизы; процедуры, метод проведения экспертизы; анализ, диагностика, оценки, проектирование, прогнозирование; проведение исследования или в некоторых случаях освидетельствования [1].

Юридические экспертизы, объектами которых являются нормативные правовые акты и их проекты, в настоящее время рассматриваются как элементы системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия.

Правотворческие недоработки, объективная неспособность законодателей одинаково четко и подробно урегулировать все общественные отношения в силу их многочисленности детерминируют появление в текстах нормативных правовых актов неопределенных и двусмысленных положений.

Подобные положения зачастую предоставляют правоприменителям легитимную возможность разрешать конкретную правовую ситуацию по своему усмотрению, без учета потребностей лиц, чьи права и свободы затрагиваются при реализации правовых норм. Это, в свою очередь, образует благодатную почву для коррупционных проявлений в правоприменительной практике.

С целью обнаружения коррупционных положений в нормативных правовых актах и их проектах в российской правовой действительности сформирован и функционирует институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, которую А.Ф. Ноздрачев относит к инновационным технологиям по

преодолению коррупции [7].

Начало правовой регламентации данного института было положено принятием Президентом Российской Федерации Национального плана противодействия коррупции (утв. Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568), определившего стратегические направления деятельности органов государственной власти в данной сфере, в соответствии с которым в рамках первоочередных мер его реализации Генеральному прокурору и Министерству юстиции Российской Федерации давались поручения по организации осуществления антикоррупционной экспертизы.

В настоящее время правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных документов установлены специальным актом — Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [9] (далее — Закон № 172-ФЗ), закрепившим основные понятия рассматриваемой сферы деятельности, среди которых особую доктринальную ценность представляет дефиниция «коррупциогенный фактор». Указанный закон направлен на выявление и последующее устранение коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах. В нем также представлены перечень субъектов проведения антикоррупционной экспертизы и меры реагирования на выявленные коррупциогенные факторы. Недостатком терминологической составляющей Закона № 172-ФЗ следует признать отсутствие законодательной дефиниции базового понятия — антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, наличие которой в тексте закона, по мнению А.Ю. Гулягина, позволило бы одинаково применять определение и избежать возможных правовых споров на эту тему, но однозначно при условии того, что это определение заключало бы в себе как этимологическую, так и юридическую сущность рассматриваемого правового института [2].

Учитывая сформулированную в ч. 1 ст. 1 Закона № 172-ФЗ цель антикоррупционной экспертизы, представляется возможным предложить следующее ее определение: антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) — проводимая уполномоченными субъектами в установленном порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, юридическая экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Данное определение основывается исключительно на буквальном толковании положений законодательства и является наиболее приемлемым в практической деятельности экспертов.

Закон № 172-ФЗ и принятый в его исполнение подзаконный акт в качестве цели проведения рассматриваемого вида юридической экспертизы определяют выявление в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов и их последующее устранение. Антикоррупционная экспертиза имеет определенное функциональное сходство с другим видом юридической экспертизы — правовой экспертизой. Нельзя не отметить общую составляющую правовой и антикоррупционной экспертиз — проверку актов (проектов актов) на предмет их соответствия правилам юридической техники. Они действительно близки. Вместе с тем, по образному выражению О.Н. Родионовой, у них разные «углы» зрения: у правовой экспертизы — законность, у антикоррупционной — выявление нормативных дефектов, «благоприятствующих» коррупции [8].

В отличие от правовой экспертизы нормативного правового акта, вектор анализа коррупциогенности нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) направлен на выявление в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенных факторов и норм (дефектов норм), создающих возможности совершения коррупционных действий и (или) принятия коррупционных решений; подготовку рекомендаций по включению в текст превентивных антикоррупционных норм, а также предложений по устранению (коррекции) коррупциогенных факторов и коррупционных норм.

Таким образом, телеологическая особенность антикоррупционной экспертизы проявляется в ее нацеленности на поиск в нормативных текстах положений, создающих условия для проявления коррупции, и их устранение посредством исключения из текстов нормативных правовых актов, дополнения нормативных правовых актов, изложения норм правовых актов в новой редакции. Проведение антикоррупционной экспертизы позволяет выявить коррупциогенные факторы в тексте нормативных документов и их проектов, сформировать позитивные требования к разработке нормативных правовых актов, обеспечить их необходимое качество, а также предотвратить закрепление в правотворческой и правоприменительной деятельности коррупционных практик.

В настоящее время разработка эффективных мер противодействия коррупции продолжает оставаться приоритетным направлением активной консолидированной деятельности органов государственного управления и общественности.

Список литературы

1. Гриб В.В. Общественная экспертиза — ведущее направление деятельности Общественной палаты Российской Федерации // Юридический мир. 2009. № 5. С. 31—38.

2. Гулягин А.Ю. Экспертиза нормативных правовых актов как юридическое средство противодействия коррупции // Юридический мир. 2009. № 12. С. 37—39.

3. Долгова А.И. Криминология. — М., 2004.

4. Корухов Ю. Допустимы ли правовые и юридические экспертизы в уголовном процессе // Законность. 2000. № 1. С. 39—40.

5. Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (утв. Приказом Минюста России от 31.05.2012 № 87) (п. 11) // Бюллетень Минюста РФ. № 2013. № 1.

6. Надеев Р.К. Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе: учеб. пособие. — М., 2005.

7. Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. № 10. С. 34—49.

8. Родионова О.Н. Антикоррупционная экспертиза // Российский юридический журнал. 2010. № 1. С. 158—162.

9. Собрание законодательства Российской Федерации. 20.07.2009. № 29. Ст. 3609.

10. Тенитилова В.В. Криминологическая экспертиза как юридический инструмент предупреждения преступлений // Эксперт-криминалист. 2009. № 4. С. 33—36.

11. Троицкая Т.В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы  // Юридический мир. 2006. № 9. С. 65—70.

12. Щепачев В.А. Проблемные вопросы методологии экспертизы проектов правовых актов. Муниципальный аспект // Российская академия юридических наук. Научные труды. Вып. 11. Т. 1. — М., 2011.