Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как профилактическая мера борьбы с коррупцией

УДК 340.132.2 

Страницы в журнале: 6-10

А.А. УВАРОВ,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Оренбургского государственного аграрного университета

Рассматривается место антикоррупционной экспертизы правовых актов в системе мер борьбы с коррупцией в России. Анализируются проблемы установления коррупциогенных факторов в правовых актах органов публичной власти. Исследуется роль субъектов проведения антикоррупционных экспертиз.

Ключевые слова: борьба с коррупцией, антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы, субъекты контроля, общественная экспертиза.

The article considers anti-corruption consultants investigation legal acts as an element system measures of struggle with corruption practice in Russia. Analyses problems establishment corruptibility factors at legal acts of organs public power. Studies part of subjects in conducting anti-corruption consultants investigations.

Keywords: struggle with corruption practice, anti-corruption consultants investigation, corruptibility factors, subjects of control, public consultants investigation.

В  последние годы государственное противодействие коррупции в России приобрело тотальный и системный характер. Понимая, что отдельными поправками в УК РФ, ужесточающими наказание за соответствующие преступления, снизить уровень коррупции невозможно, законодатель разработал систему мер, направленных не только на пресечение и наказание за совершение коррупционных преступных деяний, но и на их профилактику. Базовым правовым актом, ставшим отправной точкой решительного наступления на коррупцию, явился Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31.07.2008 (№ Пр-1568; далее — План). Надо отметить, что предварительно Россией была ратифицирована Конвенция ООН против коррупции, принятая Генеральной ассамблеей ООН 31.10.2003. Затем была ратифицирована Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27.01.1999). Вслед за этим последовало принятие федеральных законов от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон), от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об экспертизе); Указа Президента РФ от 01.07.2010 № 821, утвердившего Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов; постановления Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Постановление № 96); актов различных министерств и ведомств, связанных с профилактикой коррупционных действий[1].

По инициативе Президента РФ готовится проект кодекса служебного поведения госслужащих, содержащий правила служебной этики. На уровне субъектов Федерации и муниципальных образований принимаются акты антикоррупционной направленности[2]. Все это акты специального, профилактического антикоррупционного назначения, которые призваны устранить причины коррупционных преступлений. Представляется, что комплекс мер, включенных в указанные правовые акты, должен существенно сократить случаи совершения коррупционных преступлений и тем самым минимизировать усилия репрессивной части государственного аппарата, сократив расходы на его деятельность. Но главная цель этих мер — оздоровить «социальную ауру» нашего общества, повысить степень доверия граждан к государственному аппарату, существенно снизить объем общего негативного воздействия государства на человека (как потерпевшего от коррупционных действий чиновника, так и виновного в коррупционных действиях лица). Таким образом, эффект профилактического воздействия антикоррупционных действий государства заключается в предупреждении совершения коррупционных преступлений; в гуманизации отношений между человеком и государством; в оптимизации экономических и организационных основ деятельности государственного аппарата; в воспитательном воздействии на человека, формирующем у него новый стиль поведения, основанный на восприятии более высоких нравственных, культурных и политических ценностей.

Следует отметить: изменение стратегии российского государства по борьбе с коррупцией вызвано и тем, что случаи применения прежних репрессивных мер, связанных с наказанием за такие преступления, ничтожно малы в сравнении с масштабом латентной преступности. Даже сейчас, когда заметно активизировалась работа правоохранительных органов в этой сфере, типичными и наиболее массовыми правонарушителями, которые привлекаются к соответствующей уголовной ответственности, оказываются преподаватели учебных заведений, врачи, мелкие чиновники. Что касается более важных персон, замешанных в различных коррупционных скандалах, то правоохранительная система порой оказывается бессильной (надо полагать, в том числе по причине собственной коррумпированности)[3].

Среди профилактических мер в Законе обозначены: формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов, система кадровых мер контроля и стимулирования деятельности служащего, развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. Думается, что из всех этих мер первичным и наиболее важным звеном на данном этапе является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Действительно, большинство коррупционных действий чиновников возникает из-за несовершенства действующего законодательства[4]. В Законе об экспертизе названы характерные коррупциогенные факторы: положения, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (п. 2 ст. 1). Разумеется, данная формулировка вряд ли может быть признана исчерпывающей. Сразу возникает вопрос не только о широких пределах полномочий правоприменителя, но и об уместности того или иного механизма реализации правоприменительных действий. Если реализация права гражданина или юридического лица вполне может обойтись без правоприменительных действий уполномоченного органа власти (а в рамках административной реформы и предстоящего сокращения до 20% чиновничьего аппарата данная идея как никогда актуальна), отсутствие таких действий автоматически снимает проблему коррупционности. За наличием излишнего правоприменительного звена могут скрываться чьи-то личные корыстные интересы. В соответствии с методикой проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением № 96, коррупциогенными факторами являются: чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт; отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага); юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера и др. Но, абстрагируясь от всех этих специальных технико-лингвистических юридических факторов, можно с уверенностью утверждать, что наиболее существенным симптомом коррупциогенности нормативного правового акта (его проекта) является пренебрежение конституционными ценностями, нарушение установленного основным законом баланса интересов государства и человека. Это может проявляться в ущемлении экономической, духовной, политической свободы человека, в недостаточном учете органами публичной власти положений статей 2 и 18 Конституции РФ (о высшей ценности человека, его прав и свобод, которые являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием). И хотя само по себе несоответствие этим конституционным нормам еще не служит прямым доказательством наличия в нормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенных факторов, подобное деструктивное состояние правовой системы является благодатной почвой для насыщения ее коррупционным содержанием.

Помимо определения индикаторов и критериев оценки нормативных правовых актов (их проектов) на предмет коррупциогенности, не менее важным является вопрос о том, кто и как будет проводить антикоррупционную экспертизу. Среди субъектов, уполномоченных проводить ее, в Законе об экспертизе названы прокуратура и федеральный орган исполнительной власти в области юстиции, иные органы, организации, их должностные лица в порядке, установленном соответствующими нормативными правовыми актами и согласно методике, определенной Правительством РФ. Независимую общественную антикоррупционную экспертизу вправе также проводить институты гражданского общества и граждане. По сути, все эти виды антикоррупционной экспертизы с точки зрения субъекта реализации контрольных функций можно разграничить на: а) внешний государственный контроль (прокуратура, юстиция); б) внутренний государственный (муниципальный) контроль (органы и должностные лица, непосредственно входящие в систему органа, чьи акты подлежат антикоррупционной экспертизе); в) общественный контроль. При внешнем контроле дискреционными полномочиями обладают органы прокуратуры, которые могут потребовать изменить содержащий коррупциогенные факторы нормативный правовой акт. Данное требование подлежит обязательному рассмотрению уполномоченным органом власти в течение 10 дней со дня его поступления и может быть обжаловано в установленном порядке. Что касается заключений иных органов и организаций (в том числе общественных), то они носят рекомендательный характер, хотя и подлежат обязательному рассмотрению уполномоченным органом власти.

Одним из важных направлений Плана является создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества. С учетом того что попытки самого государственного аппарата законодательным путем мобилизовать гражданское общество для осуществления контроля вряд ли можно считать успешными (в силу высокой степени бюрократизации), неоценимый вклад в это дело может внести научное юридическое сообщество. В сфере повышения качества правового просвещения населения Планом большие надежды возлагаются на общероссийскую общественную организацию «Ассоциация юристов России». Представляется, что деятельность юридического сообщества России не может ограничиваться только формализованными его структурами и касаться исключительно просвещения. В широком смысле юридическое сообщество — это люди одной профессии. Наиболее ценными и полезными в плане законодательного решения проблем по борьбе с коррупцией служат идеи, высказанные в адрес законодателя со стороны научного сообщества юристов. В качестве характерного примера такой деятельности следует упомянуть состоявшуюся 9 декабря 2009 г. на базе МГЮА им. О.Е. Кутафина научно-практическую конференцию на тему «Роль общественной экспертизы законодательства как формы взаимодействия государства и гражданского общества». С учетом рассматриваемых проблем заслуживают внимания предложения участников конференции о разграничении понятий «профессиональная экспертиза» и «общественная экспертиза»[5]; о статусе общественной экспертизы как формы выражения политического права граждан на участие в управлении делами государства — непосредственно или через представителей (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ)[6]; о субъекте инициирования проведения общественной экспертизы муниципальных правовых актов в лице общественных объединений граждан и органов территориального общественного самоуправления; о целях (критериях) проведения общественных экспертиз, выражающихся в оценке соответствия правовых актов (их проектов) общественным интересам, демократическим потребностям общества и защиты прав и свобод граждан, и др.[7]

Что касается предмета общественной экспертизы законопроектов, то в ряде случаев об общественной экспертизе упоминается в отдельных федеральных законах[8]. Требование о проведении общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов закреплено в ст. 18 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Согласно Положению о порядке проведения общественной экспертизы, утвержденному советом Общественной палаты РФ 15.05.2008, целью общественной экспертизы является согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Общественная антикоррупционная экспертиза законодательства имеет более узкий, специальный предмет исследования. Не подменяя соответствующую профессиональную антикоррупционную экспертизу, общественная экспертиза призвана обратить внимание на наиболее острые аспекты нарушения или ограничения общепризнанных прав, свобод и интересов человека и гражданина. Сам инициативный порядок проведения такого рода экспертиз указывает на релевантный для общественных интересов характер рассматриваемого нормативного правового акта (его проекта). Думается, что с учетом экстраординарности проведения общественных антикоррупционных экспертиз, самофинансирования организации их проведения, уполномоченный орган власти должен не просто оценить результаты такой экспертизы, а рассмотреть их, причем с участием уполномоченных представителей общественности, которые подготовили соответствующее экспертное заключение.

Чтобы успешно вести борьбу с коррупцией, надо иметь высокий уровень правовой культуры, который формируется, в частности, действующим законодательством. Из этого следует, что само законодательство, благодаря усилиям как органов публичной власти, так и институтов гражданского общества, должно воплощать в себе безупречную с точки зрения конституционных ценностей модель поведения, оптимальный баланс интересов человека, институтов гражданского общества и государства.

Библиография

1 См., например: приказ Роспечати от 07.04.2010 № 69 «О порядке уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного гражданского служащего Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям к совершению коррупционных правонарушений»; приказ МВД России от 19.04.2010 № 293 «Об утверждении Порядка уведомления в системе МВД России о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений».

2 См., например, постановление правительства Оренбургской области от 11.11.2008 № 415-П «Об утверждении областной целевой программы “Противодействие коррупции в Оренбургской области на 2008—2010 годы”»; Положение об антикоррупционном мониторинге, утвержденное указом губернатора Оренбургской области от 09.03.2010 № 36-УК; муниципальную целевую программу «О противодействии коррупции в городе Оренбурге на 2009—2010 годы» (утв. постановлением главы г. Оренбурга от 27.02.2009 № 1285-п); Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Оренбургского городского совета (утв. решением Оренбургского городского совета от 26.10.2009 № 932).

3 По данным, приведенным первым заместителем председателя Комитета Госдумы по гражданскому и уголовному законодательству В. Груздевым, в 2009 году было вынесено 14,5 тыс. приговоров по делам о взятке; в 10% случаев ее размер составлял до 500 руб., еще в 40% дел — до 1500 руб. В целом 98% тех, кто сел в тюрьму, давали или получали взятки в размере до 3 тыс. руб, а за мзду в 1 млн руб. и выше осудили всего 1,5% //Аргументы и факты. 2010. 14 июля.

4 К слову, и само антикоррупционное законодательство пока далеко от совершенства, на что небезосновательно указывают некоторые авторы (см., например: Пресняков М.В., Чаннов С.В. Антикоррупционные барьеры на государственной и муниципальной службе: проблемные аспекты нового закона // Государство и право. 2010. № 3. С. 13—22).

5 См.: Шарифов М.Ш. Общественная экспертиза проектов нормативных актов: пробелы правового регулирования // Материалы выступлений на конф. «Роль общественной экспертизы законодательства как формы взаимодействия государства и гражданского общества» (Москва, 09.12.2009). — М., 2009. С. 324—350.

6 См.: Бердникова Е.В. Общественная экспертиза как способ обеспечения открытости законотворческого процесса в Российской Федерации // Материалы выступлений на конф. «Роль общественной экспертизы законодательства как формы взаимодействия государства и гражданского общества».  С. 16—20.

7 См.: Кашо В.С. Проблемы общественной экспертизы муниципальных правовых актов // Материалы выступлений на конф. «Роль общественной экспертизы законодательства как формы взаимодействия государства и гражданского общества». С. 126—128.

8 См., например, федеральные законы от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»; от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»; от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»; от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».