Аренда земельных участков как средство реализации права собственности

О.И. КОРОТКОВА,

ассистент кафедры гражданского права Орловского государственного университета

Реформа отношений собственности, появление новых видов собственности способствуют развитию рыночных отношений, изменению хозяйствования, благодаря чему появляется возможность преодолевать экономические кризисы. В настоящее время государство остается крупнейшим собственником, поэтому важнейшей задачей является организация управления публичным имуществом. Наиболее приемлемый способ его использования — договор аренды публичного имущества.

Передача в аренду объектов государственной собственности выступает в качестве одной из форм ее управления (распоряжения). Возникающие при этом правоотношения являются гражданско-правовыми, представляющими собой обязательство из договора аренды. Аренда предполагает передачу имущества во временное пользование и владение. Обязательное условие реализации арендных отношений — наличие двух экономических субъектов — арендодателя и арендатора по поводу одного и того же объекта собственности.

По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное пользование. Плоды, продукция и доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного имущества в соответствии с договором, являются его собственностью (ст. 606 ГК РФ). Аренда, сохраняя за собственником право верховного распоряжения, предполагает передачу арендатору хозяйственных компетенций управления, владения, пользования имуществом, вследствие чего у него возникает экономический интерес по его эффективному использованию.

Договор аренды позволяет достичь баланса между интересами арендодателя — государства и арендатора — частного собственника. Сохраняя целевое использование публичного имущества и извлекая из него прибыль, арендодатель сохраняет объект в своей собственности.

Собственность на земельный участок включает три основных элемента (правомочия) — владение, пользование, распоряжение. Владение — первичный компонент собственности, основанный на контроле над участком, возможности иметь его у себя, содержать в своем хозяйстве, на балансе и т. д. Владение создает необходимые предпосылки для реализации двух других правомочий. Можно владеть участком, но не пользоваться им. В отличие от простого держания вещи владение землей характеризуется волевым началом. Для физических и юридических лиц владение неразрывно связано с обязанностью использовать земельный участок по целевому назначению.

Пользование — применение объекта собственности в соответствии с его назначением по усмотрению и желанию пользователя или собственника. Владеть и пользоваться земельным участком могут как один субъект, так и несколько. Распоряжение — всеобъемлющий, высший способ реализации отношений между объектом и субъектом собственности, т. е. право решать, каким образом и кем может быть использован сам участок и получаемый от него доход[1].

Арендные отношения являются средством реализации собственности. Это происходит в процессе отчуждения — присвоения, которое осуществляется путем предоставления собственником арендатору (как субъекту реализации собственности) прав пользования, владения, частичного распоряжения арендованными средствами производства. Пользование (экономические отношения между субъектами собственности по поводу потребления ее объектов), владение и частичное распоряжение (отношения, связанные не только с использованием условий, но и с присвоением результатов производства) — атрибуты единого процесса присвоения, характеризующего реализацию собственности.

В качестве объектов аренды могут выступать земельные участки и иные объекты недвижимости, а также оборудование, транспортные средства и другие вещи, не теряющие свои натуральные свойства в процессе их использования (непотребляемые вещи). Законом могут быть установлены виды имущества, сдача которого в аренду не допускается или ограничивается, а также особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов[2].

Предоставление земельных участков в пользование на праве аренды берет начало с 1990 года, с принятием Основ законодательства СССР и союзных республик о земле (ст. 7)[3]. Однако до принятия современного гражданского законодательства арендные земельные правоотношения все же находились под юридическим и фактическим запретом. Нехватка нормативно-правовой базы регулирования этих отношений не была восполнена нормами ГК РФ об аренде недвижимости. Введение в действие Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) было направлено на изменение ситуации в корректировании правоотношений по землепользованию.

Земля, являясь одновременно базисом производственной деятельности и объектом недвижимости, представляет собой важнейший ресурс развития и функционирования субъектов Федерации, регионов, областей и т. д. Земля — основополагающий ресурс для любого вида деятельности, и аренда земельных участков является одним из самых распространенных договоров в сфере недвижимости с учетом условий рыночной экономики.

Земельные участки отнесены законодательством к самостоятельным объектам гражданского оборота и в силу общественной значимости занимают особое место на современном рынке недвижимости. Специфика земельных участков как объекта права собственности заключается в том, что они являются объектами и гражданского, и земельного права.

В юридической литературе не сложилось единого представления о гражданско-правовой природе договора аренды земли. Одни исследователи считают, что договор аренды земельного участка имеет гражданско-правовой характер, другие указывают на его земельно-правовые особенности, которые не свойственны обычному гражданскому обороту. По мнению Л.М. Ахметшиной, выявление соотношения гражданского и земельного права в регулировании договора аренды земли не позволяет четко выделить сферы регулирования данной области отношений со стороны каждой из этих отраслей права, поскольку в сфере имущественных отношений они дополняют друг друга: гражданское законодательство ссылается на особенности регулирования отношений нормами земельного законодательства, а в последнем содержатся нормы гражданского права[4].

А.Д. Александров указывает на то, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, помимо ГК РФ, должны соответствовать ГК РФ (п. 2 ст. 3), поэтому нормы, регулирующие имущественные отношения, могут содержаться в ЗК РФ и иных принимаемых в соответствии с ним законах, нормативных правовых актах Президента РФ, Правительства РФ, но при этом не должны противоречить общим началам и смыслу гражданского законодательства, сущности отдельных его институтов[5].

Земля, являясь природным ресурсом, не может быть бесхозяйной по определению. На нее распространяется презумпция государственной собственности, закрепленная в п. 2 ст. 214 ГК РФ: природные ресурсы, не находящиеся в собственности физических, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью[6].

Договор аренды земельных участков — консенсуальный, возмездный, двусторонне обязывающий. Сторонами договора аренды являются арендодатель (наймодатель) и арендатор (наниматель), которыми могут быть физические и юридические лица, в том числе иностранцы и лица без гражданства, а также государственные органы Российской Федерации и ее субъектов, муниципальные образования.

Предметом договора аренды принято считать имущество, подлежащее передаче нанимателю в качестве объекта аренды. Земельный участок представляет собой часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном законом порядке (п. 2 ст. 6 ЗК РФ). Договор аренды, предметом которого является земля, должен содержать полный набор данных, позволяющих однозначно идентифицировать земельный участок. Его индивидуализация означает, что он прошел кадастровый учет, ему присвоен соответствующий кадастровый номер.

К одному из существенных условий договора аренды отнесено условие об арендной плате. Д.И. Мейер определял характер наемной платы следующим образом: «...существенную принадлежность найма составляет вознаграждение за пользование имуществом — наемная плата. Так что отсутствие вознаграждения меняет существо договора: он становится другой сделкой»[7].

Если между сторонами договора аренды земельного участка не будет достигнуто соглашения о размере арендной платы, договор будет считаться незаключенным (ст. 432 ГК РФ). Размер, условия и сроки внесения арендной платы за землю устанавливаются договором, изменение и расторжение которого возможно по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ГК РФ, другими федеральными законами или договором.

Однако п. 3 ст. 65 ЗК РФ и ст. 21 Закона РСФСР от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю» (далее — Закон о плате за землю) предусмотрено, что при аренде земель, находящихся в собственности Российской Федерации и ее субъектов, муниципальной собственности, базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов устанавливаются Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления. Арендодатель вправе в одностороннем порядке изменять существенные условия договора аренды, и изменение размера арендной платы по договору вследствие изменения ставок арендной платы по категориям арендаторов считается правомерным.

О.М. Козырь, обозначив свою точку зрения, указала на то, что ЗК РФ вслед за ГК РФ установил, что размер арендной платы определяется договором аренды и не должен зависеть от усмотрения местных властей[8].

При аренде земель, находящихся в государственной собственности, соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов. Арендная плата может устанавливаться как в денежной, так и в натуральной форме. В большинстве субъектов Федерации базовые ставки арендной платы за землю установлены на основе нормативной цены земли или действующих ставок земельного налога, дифференцированных по категориям земель, целевому использованию и категориям арендаторов. А.А. Алпатов отмечает, что средние размеры арендной платы за использование государственных земель в различных регионах России значительно колеблются и составляют от 0,9 (земли под объектами промышленности, транспорта и связи вне населенных пунктов) до 65,7 руб./кв. м (высоколиквидные участки для предпринимательской деятельности на землях поселений)[9].

При определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности, необходимо учитывать нормы бюджетного законодательства, устанавливающие поправочные коэффициенты, содержащиеся в законах о федеральном бюджете на соответствующий год. Отсутствие единых общероссийских принципов определения базовых размеров арендной платы за земли, находящиеся в государственной собственности, приводит к неопределенности в отношениях между сторонами договора аренды земли, не позволяет выработать единый подход в судебно-арбитражной практике судов.

Для повышения эффективности проведения земельной реформы и ускорения формирования развитого рынка земли А.А. Алпатов предлагает, чтобы модель арендных отношений на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, строилась на основе следующих принципов:

· единства установленных на уровне России общих принципов заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

· закрытого перечня льготных категорий арендаторов государственных и муниципальных земель, установленных федеральным законом;

· использования рыночной (кадастровой) стоимости земельных участков в качестве базы при определении размера арендной платы за земли всех категорий;

· самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в определении порядка исчисления, сроков внесения и предоставления льгот по арендной плате за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на основе установленных общих принципов аренды государственных и муниципальных земель[10].

При рассмотрении судами исковых заявлений, связанных с применением земельного законодательства, возникает множество споров. Арбитражные суды, разрешая споры о взыскании арендной платы за пользование земельными участками по договору аренды, как правило, не применяют специальные нормы законодательства о землепользовании, а руководствуются положениями Общей части ГК РФ об обязательствах и договора аренды. Поскольку значительная часть земель находится в государственной собственности, в качестве истца по таким делам в большинстве случаев выступает уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления.

При рассмотрении исковых требований администрации Глазуновского района Орловской области к ОАО «Глазуновский завод “Конденсатор”» о взыскании задолженности по арендной плате и пеней за просрочку оплаты арбитражный суд Орловской области удовлетворил требования истца, уменьшив размер неустойки на основании ст. 333 ГК РФ. Суд установил, что между сторонами заключен долгосрочный договор аренды земельного участка. Ответчик получил во владение и пользование земельный участок, однако в нарушение условий договора и положений ст. 65 ЗК РФ и ст. 1 Закона о плате за землю арендную плату за землю не производил.

Арбитражные суды рассматривают споры, связанные с требованиями о признании действий органов исполнительной власти незаконными.

Мценское райпо Орловской области обратилось в арбитражный суд Орловской области с заявлением к Подмокринской сельской администрации пос. Нововолковский Мценского района о признании незаконными действий главы сельской администрации по отнесению Мценского райпо (магазина) исключительно к организациям торговли и применению при расчете арендной платы за земельный участок к заявителю коэффициента 200 к ставке земельного налога. В ходе судебного разбирательства заявитель уточнил исковые требования и просил признать незаконными действия главы администрации по применению при расчете арендной платы за земельный участок под магазином методики расчета арендной платы за земельные участки к договору и коэффициента 200 к ставке земельного налога.

Суд установил, что Мценское райпо является арендатором земельного участка, предоставленного заявителю для строительства магазина. При расчете арендной платы по договору был применен коэффициент 350 к базовой ставке арендной платы. Глава Подмокринской сельской администрации направил в адрес заявителя проект нового договора аренды земельного участка для эксплуатации построенного магазина, в котором коэффициент к базовой ставке арендной платы был снижен до 200. Заявитель проект договора не подписал, не согласившись с применением коэффициента 200 при расчете арендной платы.

В удовлетворении исковых требований арбитражный суд Орловской области отказал. Предметом обжалования согласно ст. 49 АПК РФ могут быть только те решения, действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, которые связаны с реализацией этими органами соответствующих властных полномочий, а правоотношение между этими органами и лицом, обратившимся в суд, по поводу которого было принято обжалуемое решение должно носить публично-правовой характер.

Вместе с тем возникший между заявителем и ответчиком спор по применению при расчете арендной платы того или иного повышающего коэффициента, а также методики расчета арендной платы является преддоговорным спором, который не может быть разрешен в порядке административного судопроизводства. Глава Подмокринской сельской администрации, направив Мценскому райпо проект договора аренды с новым расчетом арендной платы, действовал не как орган, наделенный властными полномочиями по отношению к заявителю, а как оферент (ст. 435 ГК РФ). Основания для признания действий главы администрации незаконными у суда отсутствовали.

У арбитражного суда возникают определенные трудности в толковании и применении некоторых положений ЗК РФ. Принятие нормативных правовых актов, регулирующих аренду земельных правоотношений, остается актуальным.

Библиография

1 См.: Управление государственной собственностью: Учеб. / Под ред. В.И. Кошкина, В.М. Шупыро. — М., 1997. С. 90.

2 См.: Фролов В.В. Аренда земельного участка // Право и экономика. 1998. № 3.

3 См.: Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации. — М., 2003.

4 См.: Ахметшина Л.М. Аренда земли по российскому законодательству: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Казань, 2002. С. 13.

5 См.: Александров А.Д. Новый ЗК РФ об аренде, купле-продаже и мене земельных участков // Юридический мир. 2002. № 1. С. 61.

6 См.: Федорова Н.В. Правовые основания заключения и расторжения договора аренды земельного участка // Право и экономика. 2003. № 2.

7 Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. (По 8-му изд., испр. и доп. 1902 г.). — М., 1997. Ч. 2. С. 264.

8 См.: Козырь О.М. Особенности регулирования сделок с землей земельным законодательством // Экологическое право. 2003. № 4.

9 См.: Алпатов А.А. Анализ эффективности землепользования // Экономико-правовой бюллетень. 2005. № 1.

10 См.: Алпатов А.А. Указ. ст.