Аспекты компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений

М.В. СТЕПАНОВА,
аспирант БГУЭП
 
Субъекты Российской Федерации — это государственно-правовые образования (общности), составляющие в совокупности Российскую Федерацию[1]. Конституция РФ устанавливает шесть видов субъектов Российской Федерации — республика в составе Российской Федерации, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.
Регион — большая область, группа соседствующих стран или территории, районы, объединенные по каким-либо общим признакам[2].
 
В рамках данной работы понятия «региональное жилищное законодательство» и «жилищное законодательство субъектов Российской Федерации» отождествляются.
Российская Федерация должна регулировать общественные отношения в случаях, если:
— имеется необходимость федерального законодательного регулирования в целях обеспечения безопасности Российской Федерации, единства правового и экономического пространства Российской Федерации, установления единообразных условий жизни на территории Российской Федерации;
— федеральное законодательное регулирование обеспечивает наибольшее удовлетворение потребностей многонационального народа Российской Федерации.
Основополагающими при решении вопросов разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по регулированию жилищных отношений являются положения Конституции РФ. Согласно Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — защита прав и свобод человека и гражданина (статьи 71, 72).
На основании ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Нормотворчество субъектов Российской Федерации в сфере жилищного законодательства должно осуществляться в рамках их компетенции, установленной Конституцией РФ и федеральными законами. Нормы гражданского права в законах субъектов Российской Федерации могут детализировать, конкретизировать федеральные гражданско-правовые нормы, но не могут противоречить им. Такие нормы не должны ограничивать права граждан и юридических лиц, установленные федеральным законодательством, если иное не предусмотрено федеральным законом.
В этой связи представляется необходимым закрепление в федеральных законах полномочий как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Для четкого и эффективного разграничения данных полномочий в законодательстве должны быть установлены общие критерии такого разграничения. В юридической литературе отмечается отсутствие таких единых критериев. В Конституции РФ используются столь разнообразные критерии разграничения полномочий, как отрасли законодательства, функции органов государственной власти, объекты ведения, полномочия[3]. В ст. 72 Конституции РФ, определяющей перечень предметов совместного ведения, используются разнообразные формулировки. Так, к совместному ведению относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1); общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (п. «е» ч. 1); координация вопросов здравоохранения (п. «ж» ч. 1). Такие формулировки затрудняют толкование критериев, вносят неопределенность в разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Как правильно указывает И.А. Умнова, «столь существенное разнообразие видов правовых категорий, относимых к предмету ведения, с трудом поддается логическому объяснению»[4].
Основным законом, регулирующим вопросы разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, является Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ). Приходится констатировать отсутствие достаточных критериев разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов и в данном законе. Статья 26.1 Закона № 184-ФЗ лишь указывает, какими нормативными правовыми актами определяются полномочия Российской Федерации и ее субъектов. В п. 2 ст. 26.3 данного закона перечислены конкретные полномочия, которые осуществляются субъектами Российской Федерации за счет средств собственных бюджетов. Пункт 4 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ указывает, что по перечисленным в п. 2 предметам ведения могут приниматься федеральные законы. При этом не решается главный вопрос: как будут разграничиваться полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если по одним и тем же предметам совместного ведения могут издаваться как федеральные законы, так и законы субъектов Российской Федерации.
Отсутствие подобных критериев приводит к тому, что в вопросе об объеме своих полномочий по предмету совместного ведения субъекту Российской Федерации остается ждать решения федерального законодателя, поскольку последний определяет в федеральном законе свои полномочия и тем самым решает, что остается субъекту Российской Федерации. Однако согласно п. 5 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ до принятия федерального закона субъект Российской Федерации может самостоятельно установить свои полномочия по предмету совместного ведения, осуществляемые за счет средств самого субъекта Российской Федерации. Сферы общественных отношений, по которым субъект Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, можно установить только из содержания федеральных законов по предметам совместного ведения[5].
В этой связи следует согласиться с И.А. Умновой в том, что пределы правового регулирования целесообразно определить в федеральном законе, издаваемом по предмету совместного ведения. Важно четко обозначить в нем границы правотворчества органов власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации[6].
Органы государственной власти и органы местного самоуправления во многих случаях выступают как субъекты жилищных правоотношений. Вместе с тем они выполняют от имени государства конкретные функции, установленные законодательством, в том числе Жилищным кодексом РФ. В статьях 12—14 ЖК РФ определена компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных отношений. Иначе говоря, установлены предметы их ведения на федеральном, региональном и местном уровне. Они вправе принимать законы и другие нормативные правовые акты по перечисленным в указанных статьях вопросам.
Понятием «органы государственной власти» охватываются все государственные органы: законодательные, исполнительные и органы судебной власти (статьи 10 и 11 Конституции РФ); при этом термин «государственные органы управления» не употребляется. Органы государственной власти подразделяются на федеральные (Президент РФ, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство РФ и суды Российской Федерации) и самостоятельные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В Конституции РФ не только названы федеральные органы государственной власти, но и определены их основные полномочия. Президент РФ является главой государства, издает указы и распоряжения (статьи 80—93 Конституции РФ). Федеральное собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации (статьи 94—109 Конституции РФ). Государственная дума принимает федеральные законы, которые впоследствии должен одобрить Совет Федерации. Правительство РФ осуществляет в Российской Федерации исполнительную власть (статьи 110—117 Конституции РФ); его деятельность также определена Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
В соответствии со ст. 12 ЖК РФ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относятся:
1) определение порядка государственного учета жилищных фондов;
2) установление требований к жилым помещениям, их содержанию, содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах;
3) определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
4) определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
5) определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации;
6) определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указами Президента РФ;
7) определение оснований предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов;
8) определение порядка организации и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, определение правового положения членов таких кооперативов, в том числе порядка предоставления им жилых помещений в домах такого назначения;
9) определение порядка организации и деятельности товариществ собственников жилья, определение правового положения их членов;
10) определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений;
11) определение оснований и порядка признания жилых помещений непригодными для проживания;
12) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации непригодными для проживания;
13) установление правил пользования жилыми помещениями;
14) определение оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений;
15) правовое регулирование отдельных видов сделок с жилыми помещениями;
16) установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы;
16.1) методическое обеспечение и определение порядка осуществления государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства;
17) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
18) иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией РФ, ЖК РФ и другими федеральными законами.
Необходимо также иметь в виду, что соответствующие правовые акты в области жилищных отношений вправе принимать органы исполнительной власти (министерства, федеральные агентства и др.). На федеральном уровне нормативно-правовое регулирование в области жилищно-коммунального хозяйства сначала было возложено на Минпромэнерго России, которое осуществляло свои функции на основании Положения о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 № 284). Министерство определяло методику расчета цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наем жилых помещений, а также тарифов на коммунальные услуги. В его ведении находился Росстрой. В соответствии с п. 1 Положения о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (утв. постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 № 286) Росстрой является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.
Основными задачами Департамента строительства и жилищно-коммунального хозяйства (положение о нем утверждено Минпромэнерго России 04.10.2004) являлись:
— разработка основ федеральной политики в области строительства, жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры, градостроительства и землепользования, жилищной политики;
— создание механизмов формирования рынка доступного жилья для реализации конституционного права на жилище;
— разработка механизмов формирования рынка жилищных и коммунальных услуг в рамках реформы жилищно-коммунального комплекса;
— создание механизмов увеличения объемов и повышения безопасности строительства объектов жилищно-гражданского и промышленного назначения;
— выработка государственной политики в сфере технического регулирования в области строительства и промышленности строительных материалов, эксплуатации зданий, а также в сфере ценообразования и сметного нормирования в строительстве с подготовкой предложений по нормативному регулированию в данных сферах.
В настоящее время вопросы, относящиеся к строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, переданы в ведение Минрегиона России. Положение о Министерстве регионального развития Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 26.01.2005 № 40.
В соответствии со ст. 13 ЖК РФ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относятся:
1) государственный учет жилищного фонда субъекта Российской Федерации;
2) определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации;
3) установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
4) определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации;
5) определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации;
6) признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации непригодными для проживания;
7) определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
8) осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
8.1) осуществление государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства;
9) иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами и не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, полномочиям органов местного самоуправления.
В связи с принятием ЖК РФ в субъектах Российской Федерации проводится работа по обновлению актов жилищного законодательства, а также создаются специальные органы. Например, в Москве был создан Координационный совет по выработке единой городской политики в жилищной сфере города Москвы. Он образован при Правительстве Москвы (распоряжение Правительства Москвы от 23.06.2005 № 1139-РП) и является коллегиальным, совещательным экспертно-консультативным органом. Указанным распоряжением также утверждены состав Координационного совета и Положение о нем.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). К их компетенции относятся вопросы местного значения. Вместе с тем в соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Согласно ч. 1 ст. 14 ЖК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся:
1) учет муниципального жилищного фонда;
2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
3) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;
4) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;
5) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;
6) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и наоборот;
7) согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;
8) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;
9) осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;
9.1) определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений;
10) иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.
В ч. 2 ст. 14 ЖК РФ установлены особенности, касающиеся компетенции органов местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Для них перечни вопросов, решаемых в области жилищных отношений, определяются законами указанных субъектов Российской Федерации.
Иные вопросы, отнесенные ЖК РФ к компетенции органов местного самоуправления и не включенные в указанные перечни, решают органы государственной власти данных субъектов Российской Федерации (ст. 14 ЖК РФ).
Следует иметь в виду, что перечни вопросов, отнесенных к компетенции соответствующих органов в области жилищных отношений, не являются исчерпывающими. Они могут дополняться в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством.
Разобраться в содержании норм о компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления и научиться правильно их применять далеко не просто. Так, определение оснований признания граждан малоимущими, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и порядка предоставления им указанных помещений в муниципальном жилищном фонде отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти; установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, для признания их малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в муниципальном жилищном фонде отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации; установление размера дохода каждого члена семьи и стоимости имущества, находящегося в собственности семьи и подлежащего налогообложению, для признания граждан малоимущими и предоставления им социального жилья, равно как и предоставление малоимущим гражданам социального жилья, отнесено к компетенции органов местного самоуправления.
Компетенция как органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органов местного самоуправления в решении этих вопросов неосновательна сужена. А ведь речь идет о предоставлении жилья в муниципальном жилищном фонде, и здесь крайне важно учитывать особенности не только регионов в целом, но и отдельных муниципальных образований. Одно из них может кормить весь регион, а другое находиться на дотациях и быть в долгах.
По Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 3 и п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В этой связи возникает вопрос: насколько правомерно в состав жилищного законодательства включать нормативные правовые акты органов местного самоуправления и какова юридическая природа этих актов?
В обоснование того, что акты органов местного самоуправления, хотя они и не относятся к органам государственной власти, можно вслед за ЖК РФ квалифицировать в соответствующих случаях как нормативные, следует опираться на ст. 132 Конституции РФ.
Жилищный кодекс РФ исходит из широкого понимания жилищного законодательства и включает в его состав любые нормативные правовые акты, в том числе и муниципальные. В соответствии с ч. 2 ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из ЖК РФ, принятых в соответствии с ним других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Однако большинство принятых кодексов традиционно рассматривают законодательство, в узком смысле относя к нему только законодательные акты (федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации). Например, п. 2 ст. 3 ГК РФ, п. 1 ст. 2 ЗК РФ, п. 2 ст. 3 ТамК РФ. Что касается актов органов местного самоуправления, то их иногда все же относят к актам законодательства (например, ст. 1 НК РФ и ст. 2 БК РФ).
Однако представительные органы местного самоуправления в силу п. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вправе принимать лишь муниципальные правовые акты, а не законы. Поэтому не случайно в большинстве кодифицированных актов используется формулировка «правовое регулирование», а не «законодательство», либо отмечается, что по тем или иным вопросам принимаются нормативные правовые акты (например, ст. 5 ТК РФ, ст. 2 ЗК РФ).
 
Библиография
1 См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. — М., 2004. С. 595.
2 См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. — М., 2003. С. 672.
3 См.: Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. — Саранск, 2004. С. 213; Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвертин. — М., 1997.
4 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М., 2000. С. 194.
5 См.: Хабриева Т.Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. — М., 2003. С. 114.
6 См.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 222.