Африканская комиссия по правам человека и народов

 УДК 342.7(6) 

Страницы в журнале: 149-153

Д. СИРАБА,

аспирант кафедры международного права юридического факультета Российского университета дружбы народов

Анализируются уставные положения о функциях, организационной структуре и деятельности Африканской комиссии по правам человека и народов и трудности, с которыми она сталкивается в своей деятельности.

Ключевые слова: Африканская хартия, Африканская комиссия, права человека, права народов.

The African Commission on Human and Peoples’ Rights

Siraba D.

The article  analyses the statutory provisions on functions, organizational structures and activities of the African Commission on Human and Peoples’ Rights and reviews all obstacles facing in its activities.

Keywords: African Charter, African Commission, human rights, peoples’ rights.

В  отличие от Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, на базе которой изначально были созданы два органа — Комиссия и Суд по правам человека[1], в ст. 30 Африканской хартии прав человека и народов 1981 года[2] (далее — Африканская хартия) было предусмотрено формирование только одного органа — Африканской комиссии по правам человека и народов в рамках Организации Африканского Единства (далее — ОАЕ) — для развития и защиты прав человека и народов в Африке.

Африканская комиссия по правам человека и народов[3] (далее — Комиссия) состоит из 11 членов, избираемых из числа африканцев, пользующихся самой высокой репутацией, честных и беспристрастных людей, компетентных в вопросах прав человека и народов; предпочтение отдается лицам, имеющим опыт юридической работы (ст. 31 Африканской хартии). В соответствии со ст. 36 Африканской хартии члены Комиссии избираются на шесть лет и могут быть переизбраны.

Каждое государство-участник Африканской хартии может выдвинуть не более двух кандидатов. Кандидаты должны быть гражданами одного из государств-участников Африканской хартии. Когда государство выдвигает двух кандидатов, один из них может не являться гражданином этого государства (ст. 34).

Генеральный секретарь ОАЕ (в настоящее время — Африканский союз[4] (далее — АС)) по крайней мере за четыре месяца до выборов предлагает государствам-участникам Африканской хартии выдвинуть кандидатов. Генеральный секретарь АС составляет в алфавитном порядке список лиц, чьи кандидатуры были выдвинуты, и направляет его африканским государствам по меньшей мере за месяц до выборов (ст. 35).

Члены Комиссии избираются тайным голосованием Ассамблеей глав государств и правительств АС из числа лиц, предложенных государствами-участниками Африканской хартии. В Комиссию не должно входить более одного представителя от каждого государства (статьи 32 и 33).

При избрании членов Комиссии соблюдается принцип справедливого географического (субрегионального) участия государств Африки. Субрегионы Африки в Комиссии представлены следующим образом: Север Африки — 2 места, Восточная Африка — 2, Западная Африка — 3, Центральная Африка — 2, Южная Африка — 2 места.

После избрания первого состава Комиссии Председателем Ассамблеи глав государств и правительств ОАЕ (в соответствии со статьями 35 и 36 Африканской хартии) были определены по жребию имена тех четырех членов Комиссии, полномочия которых истекли через два года, и тех трех членов Комиссии, чьи полномочия истекли через четыре года. Таким образом, изначально были обеспечены периодичность и частичное обновление состава членов Комиссии и соблюдены гарантии того, чтобы полномочия всех членов Комиссии не прекращались одновременно, что позволяет работать Комиссии непрерывно.

Несмотря на выделение субрегиональных квот, на практике не всегда соблюдается принцип справедливого субрегионального представительства в Комиссии государств Африки. Это происходит по причине того, что не все государства африканского континента серьезно относятся к вопросам, связанным с выдвижением, подбором и избранием членов Комиссии: некоторые государства вообще не подготавливают список своих кандидатов, а другие выдвигают больше кандидатов, чем положено. У наблюдателей создается впечатление, что при формировании Комиссии избираются не члены Комиссии, а полномочные представители государств в Комиссии[5].

Следует отметить: весьма важным моментом является соблюдение всех условий, обеспечивающих качественный состав членов Комиссии в соответствии с критериями, предусмотренными в ст. 31 Африканской хартии. В этой связи следует еще раз подчеркнуть: члены Комиссии выступают в личном качестве (п. 2 ст. 31 Африканской хартии). Согласно требованиям ст. 38 Африканской хартии после своего избрания члены Комиссии делают торжественное заявление, согласно которому они будут выполнять свои обязанности беспристрастно и добросовестно.

К сожалению, Комиссия не раз становилась объектом критики за то, что ряд ее членов продолжали параллельно выполнять государственные функции в своем государстве. Были случаи, когда членами Комиссии являлись действующие министры соответствующих государств, послы или уполномоченные государств при ОАЕ. Наблюдатели не раз фиксировали ситуации, когда член Комиссии не был в состоянии независимо осуществлять собственные функции по причине подчиненности правительству[6]. Аналогичные ситуации становились объектом дискуссии в среде самих членов Комиссии и представителей неправительственных организаций. В то же время для исправления сложившейся ситуации до сих пор не сделано ничего существенного.

Очевидно, что в таких условиях непосредственно Комиссия должна быть заинтересована в выработке четких правил и критериев для того, чтобы не допускать возникновения подобных ситуаций. С нашей точки зрения, данная проблема должна стать объектом пристального внимания не только Комиссии, но и Исполнительного совета АС. Более того, к этому процессу следует активно подключиться и самим государствам-участникам Африканской хартии[7].

В целях обеспечения независимости членов Комиссии согласно положениям ст. 44 Африканской хартии оклады и вознаграждение членов Комиссии выплачиваются из регулярного бюджета АС. Согласно ст. 43 Африканской хартии члены Комиссии при исполнении своих обязанностей пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами, предусмотренными в Общей конвенции о привилегиях и иммунитетах ОАЕ/АС[8].

Комиссия избирает на два года своего Председателя и заместителя Председателя, которые могут быть переизбраны. В случае отставки Председателя Комиссии его функции выполняет заместитель. Председатель Комиссии осуществляет свои функции на основе полномочий Комиссии.

Семь членов Комиссии составляют кворум. В случае равенства голосов Председатель Комиссии имеет право решающего голоса. Комиссия избирает Бюро, в которое входят Председатель и заместитель Председателя. Число членов Бюро Комиссии не ограничено. Избранным членом Бюро считается тот член Комиссии, кто набирает большинство из голосующих двух третей членов Комиссии.

Генеральный секретарь АС может присутствовать на заседаниях Комиссии, однако не имеет права принимать участие в обсуждениях, а также в голосовании. В то же время Председатель Комиссии вправе предоставить Генеральному секретарю АС слово (ст. 42 Африканской хартии).

Хотя принцип паритетного представительства женщин и мужчин в Комиссии не зафиксирован в Африканской хартии, однако этот принцип по возможности соблюдается на практике[9].

В статье 45 Африканской хартии перечислены функции Комиссия, среди которых:

— обязанность способствовать развитию прав человека и народов, прежде всего, при помощи изучения и исследования африканских проблем в области прав человека и народов, организации семинаров, симпозиумов и конференций, распространения информации, поддержания местных организаций, занимающихся правами человека и народов, а также посредством высказывания собственного мнения или выработки рекомендаций правительствам. Данную функцию можно осуществлять путем установления принципов и норм, направленных на решение правовых проблем, связанных с правами человека и народов, на основе которых правительства могут разрабатывать свое национальное законодательство. Данная функция Комиссии предполагает сотрудничество с другими африканскими и международными организациями, занимающимися развитием и защитой прав человека;

— обеспечивать защиту прав человека и народов в соответствии с условиями, установленными в Африканской хартии;

— давать толкование положений Африканской хартии по просьбе государств-участников, любой организации АС или африканской организации, признаваемой АС.

Комиссия может выполнять и другие функции, которые на нее вправе возложить Ассамблея глав государств и правительств АС.

Следует отметить, что в Африканской хартии ничего не говорится о постоянном местонахождении (штаб-квартире) Комиссии. На практике Правовое управление Секретариата ОАЕ в Аддис-Абебе координировало деятельность Комиссии, включая деятельность секретаря Комиссии.

С самого начала деятельности Комиссии ощущалась потребность в размещении Комиссии за пределами страны, где находились политические и административные отделы ОАЕ, чтобы защитить Комиссию от их влияния и давления (т. е. за пределами Аддис-Абебы, Эфиопия). Именно это было рекомендовано участниками коллоквиума, организованного Международной академией прав человека, Международной комиссией юристов и Африканской ассоциацией международного права, который проходил 17—19 июня 1987 года.

Ассамблея глав государств и правительств ОАЕ решила вопрос о постоянном местонахождении Комиссии в г. Банджуле (Гамбия), начиная с ноября 1989 года. Впоследствии Секретариат Комиссии был временно размещен в неподходящем здании, которое не имело необходимого оборудования и достаточных площадей. Комиссия вынуждена была проводить свои сессии в гостиницах, оплачиваемых правительством Гамбии. В 2004 году Секретариат Комиссии переехал в другое временное здание, еще более не подходящее как по площади, так и по месторасположению, чем прежнее. В связи с нехваткой мест документы Комиссии располагались по стеллажам, что осложняло работу Секретариата Комиссии[10]. С 1992 года правительство Гамбии обещает найти подходящее здание для постоянного размещения Секретариата Комиссии, однако этот вопрос до сих пор считается нерешенным.

Таким образом, Африканская комиссия не имеет собственной штаб-квартиры, а ее Секретариату приходится функционировать в неадекватных условиях во временно занимаемых помещениях.

Африканская комиссия является постоянно действующим органом, однако на практике она не работает на долгосрочной основе. В осуществлении деятельности Комиссии оказывает помощь Секретариат, который функционирует постоянно, и возглавляет его секретарь, назначаемый Генеральным секретарем АС.

Генеральный секретарь АС на основе ст. 41 Африканской хартии предоставляет персонал и организует обслуживание, необходимые для деятельности Комиссии. АС также несет расходы за такие услуги.

Правила процедуры Комиссии уточняют функции секретаря Комиссии[11]. Секретарь Комиссии и его команда призваны обеспечить различную техническую помощь: принимать сообщения[12]; подготавливать поездки по странам и письменные доклады о результатах поездок членов Комиссии; изучать периодические доклады государств[13]; рассматривать обращения за получением официального статуса национальными правозащитными учреждениями и статуса наблюдателя неправительственными организациями при Комиссии; оказывать финансовую помощь (мобилизовать необходимые средства), а также административную помощь Комиссии (организовать работу, поездки и т. д.).

Для выполнения этих задач Секретариату Комиссии требуются существенные средства. В реальности Секретариат Комиссии испытывает нехватку человеческих, материальных и финансовых ресурсов. Правовой отдел, который является стержнем Секретариата Комиссии, имеет в своем штате всего трех специалистов и финансируется из внешних источников, как и отдел документации и СМИ. Покупка книг, публикация материалов и компьютеризация документов Комиссии покрываются за счет дополнительных средств бюджета. Например, фонд АС по содействию комиссарам составляет в год около 40 тыс. долларов США, что обеспечивает всего четыре поездки комиссаров и сопровождающих их юристов.

Работа специальных докладчиков и рабочих групп, компьютеры и ксерокс, обеспечивающие ежедневную работу Секретариата, полностью финансируются из внешних источников. Можно привести целый ряд примеров, которые показывают отсутствие необходимых ресурсов, предоставляемых АС Комиссии для осуществления ее функций. Бюджет, выделяемый АС Комиссии, покрывает лишь зарплату тех сотрудников, которые предусмотрены учредительными актами, а также часть текущих расходов, билеты, суточные расходы для экспертов и гонорары членов Комиссии, а также оплату переводчиков во время прохождения двух сессий Комиссии в год.

В целях преодоления финансовых затруднений, вытекающих из нерегулярного и недостаточного финансирования со стороны АС, Секретариат Комиссии активно привлекает внешние источники. Постоянными партнерами являются такие институты, как Датский институт по правам человека, правительство Нидерландов и Швеции, Канадский институт прав человека и демократии. Активно сотрудничает Комиссия с Северным Африканским институтом Швеции. Постоянную помощь оказывают Комиссии Европейского союза и Управления Верховного комиссара по правам человека. Кроме того, функционирует Фонд о добровольных взносах со стороны государств, который был создан по решению Министерской конференции в мае 2003 года[14].

Следует отметить, что расходование бюджетных средств и дополнительных бюджетных средств регулируется в соответствии с финансовыми правилами АС.

Несмотря на важность деятельности Комиссии, часть наблюдателей, которые ожидали многого от нее работы, скоро стали разочаровываться в ее работе. Ради справедливости следует отметить, что Комиссия становится объектом критики прежде всего за то, что от нее не зависит: за отсутствие достаточного финансирования со стороны АС, за плохое снабжение ее Секретариата, который является основой структуры Комиссии, и др.

Комиссии приходится работать в очень сложных условиях (по сравнению с европейской и межамериканской системами защиты прав человека)[15]. Комиссия благодаря привлечению внешних источников финансирования смогла в последнее время заметно улучшить качество своей работы и добилась определенного прогресса в части технического обслуживания Секретариата и систематизации документов. Если не будут предприняты кардинальные шаги в этом направлении, то имеется опасение, что Африканскому суду по правам человека и народов придется преодолевать те же проблемы, что и Африканской комиссии.

Необходимо, чтобы АС взял на себя полную ответственность за исправление сложившейся ситуации в сфере финансирования и технического обеспечения работы Комиссии[16]. Создание и функционирование Фонда по правам человека становится неотложной задачей АС и его государств-членов. Комиссия также должна активизировать свою деятельность, направленную на решение всего комплекса проблем, связанных с размещением и функционированием своей штаб-квартиры.

Библиография

1 См.: Абашидзе А.Х., Алисиевич Е.С. Право Совета Европы. Конвенция о защите прав человека и основных свобод. — М., 2007.

2 Текст Африканской хартии прав человека и народов см.: Международные акты о правах человека: сб. документов / сост. В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева. 2-е изд., доп. — М., 2002. С. 887—899.

3 См.: Ankumah E.A. The African Commission on Human and Peoples’ Rights: Practice and Procedure. The Hague: Martinus Nijhoff, 1996.

4 См.: Magliveras K., Naldi C.J. The African Union and its Predecessor, Organization of African Unity. The Hague: Kluwer Law International, 2004.

5 См.: Amoah P. The African Charter on Human and Peoples’ Rights — An Effective Weapon for Human Rights? // Revue Africaine de Droit International et Compare. 1992. 4.

6 См.: Badawi El — Sheikh I. The African Commission on Human and Peoples’ Rights: Prospects and Problems // Netherlands Quarterly of Human Rights. 1989. 7.

7 См.: Auyangwe C. Obligations of States Parties to the African Charter on Human and Peoples’ Rights // Revue Africaine de Droit International et Compare. 1998. 10.

8 См.: Documents of the Organization of African Unity / ed. by G.J. Valdi. — London, 1992.

9 См.: Beyani C. Toward a more effective guarantee of Women’s Rights in the Africa Human Rights System // Human Rights of Women: National and International Perspectives / ed. by R. Cook. — Philadelphia, 1994.

10 См.: Kufuor K.O. Safeguarding Human Rights: A Critique of the African Commission on Human and Peoples’ Rights // Africa Development. 18. 1993.

11 Согласно правилу 23 Правил процедуры секретарь Комиссии обязан следить за деятельностью Секретариата Комиссии под руководством ее Председателя; секретарь оказывает помощь Комиссии и ее членам в осуществлении ими своих функций и выступает в качестве посредника по всем обращениям к Комиссии; секретарь следит за архивом Комиссии.

12 См.: Gye-Wado O. The Rule of Admissibility under the African Charter on Human and Peoples’ Rights // African Journal of International and Comparative Law. 1991. T. 3.

13 См.: Danielsen A. The State Reporting Procedure under the African Charter. Copenhagen: Danish Centre for Human Rights, 1994.

14 См.: The Report of the First Ministerial Conference of the African Union on Human Rights, Kigali (Rwanda). 2003. May.

15 См.: Obinna Okere B. The Protection of Human Rights in Africa and the African Charter on Human and Peoples’ Rights: A Comparative Analysis with the European and American Systems’ // Human Rights Quarterly. 1984. 6.

16 См.: Региональные системы защиты прав человека: учеб. пособие / под ред. А.Х. Абашидзе. — М., 2012.