Банковская деятельность нуждается в совершенствовании

УДК 347.734 

Страницы в журнале: 98-102

В.С. ЧЕРНИКОВ,

кандидат юридических наук, финансист chv7993315@mail.ru

Анализируются некоторые вопросы правового регулирования банковской деятельности, в частности функционирования кредитных организаций; формулируются предложения о внесении изменений в банковское законодательство в целях дальнейшего развития бизнеса в Российской Федерации.

Ключевые слова: банковская деятельность, кредитная организация, вкладчики банка, ответственность руководителей и менеджеров.

Bank activity needs improvement

Tchernikov V.

Some questions of legal regulation of bank activity are analyzed, in particular, the credit organizations, offers on modification of the banking legislation for further development of business in the Russian Federation are formulated.

Keywords: bank activity, credit organization, investors of bank, responsibility of heads and managers.

Несовершенство законодательства, регулирующего банковскую деятельность, — проблема одновременно и теоретическая, и практическая, поскольку влияет на функционирование кредитных организаций и развитие их бизнеса. Формальность норм банковского права и объективный формализм в действиях правоприменителя иногда могут сыграть злую шутку с динамично и успешно развивающимся банковским учреждением, даже привести к прекращению его деятельности. Результат — возникновение проблем у вкладчиков и утрата дееспособного налогоплательщика. Кредитные организации — необычные субъекты предпринимательской деятельности, их работа носит публичный характер, ибо напрямую затрагивает интересы и права граждан, в первую очередь вкладчиков. Поэтому закон в равной степени должен защищать и вкладчиков, и сами банки от действий недобросовестных лиц.

В связи с этим хотелось бы проанализировать ряд первоочередных вопросов, для решения которых, по нашему мнению, необходимо внести изменения в банковское законодательство.

Первый из них — отсутствие в банковском и гражданском законодательстве норм права, защищающих банк как юридическое лицо от действий недобросовестных менеджеров, на практике ведет к привлечению кредитной организации к имущественной ответственности за правонарушения, которых она не совершала. Часто это правонарушения или даже преступления, совершенные сотрудниками кредитной организации по халатности, неосторожности или злому умыслу.

Возможны случаи, когда вследствие действий физических лиц — менеджеров банка и других кредитных организаций, — разработавших криминальные схемы с участием ряда кредитных организаций и третьих лиц, к ответственности привлекается банк. Несовершенство российского законодательства, в том числе отсутствие в нем разделения ответственности между банком и его сотрудниками, делает такую ситуацию вполне вероятной.

Несколько лет назад аналогичный случай произошел с банком «Российский капитал», в котором отдельные менеджеры среднего звена за спиной руководства банка совершили противоправные действия. Однако к налоговой ответственности был привлечен именно банк, хотя виновные менеджеры позднее были осуждены уголовным судом. Тем не менее даже этот факт не вызвал пересмотра решений арбитражных судов по вновь открывшимся обстоятельствам. Но банк — это не просто юридическое лицо, он имеет большую публичную составляющую, потому что банкротство любого из банков чревато неблагоприятными социально-экономическими последствиями.

Для уменьшения таких последствий, думается, необходимо в этой части изменить законодательство. В Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» целесообразно ввести норму о юридической ответственности сотрудников за действия, совершаемые от имени кредитной организации, и об освобождении от ответственности кредитной организации в случае установления умысла таких сотрудников на совершение действий, повлекших причинение вреда. На наш взгляд, юридическая ответственность банка как юридического лица и ответственность его сотрудников подлежат строгому разделению, поскольку в конечном счете из-за неправомерных действий последних могут пострадать вкладчики.

Второе. Кредитные организации, особенно банки, относятся к юридическим лицам, обладающим специальной правоспособностью, т. е.  действующим на основании специального разрешения — лицензии, наличие которой жизненно важно для банка, так как без нее его деятельность должна быть прекращена.

В связи с этим налоговое, банковское и арбитражно-процессуальное законодательство нуждается в совершенствовании норм, регулирующих применение к кредитным организациям обеспечительных мер в виде наложения ареста на счета и активы, а также устанавливающих требования по формированию обязательных резервов и применению к банкам различных санкций. На наш взгляд, к банкам вообще недопустимо применять обеспечительные меры в виде ареста их счетов и активов, поскольку эти действия автоматически влекут формирование стопроцентных резервов для покрытия возможных потерь, а в дальнейшем приводят к невозможности осуществления кредитной организацией своей деятельности. Средства банка замораживаются на его счетах, активы арестовываются, и работа до этого динамично развивающейся, финансово устойчивой кредитной организации, обладающей положительной деловой репутацией, дестабилизируется. Подобная ситуация — результат несовершенства правового регулирования.

В настоящее время применение обеспечительных мер в виде ареста счетов и активов банка возможно в соответствии с нормами налогового, гражданского, арбитражно-процессуального законодательства, не учитывающими положений банковского законодательства о формировании резервов кредитной организацией. А ведь банк, как уже отмечалось, — особый, публичный субъект. В отношении банков законодательство в этой части нуждается в корректировке. В соответствующие правовые нормы налогового и арбитражно-процессуального законодательства целесообразно внести специальную оговорку об исключении этого вида юридических лиц из числа тех, к которым применяется арест на счета и активы.

Третье. Банкам, принимая во внимание их социальную значимость, и в первую очередь работу с вкладчиками и реальным сектором экономики, думается, можно предоставлять более длительные периоды отсрочек или рассрочек по уплате задолженностей, в том числе по налогам, учитывая их способность восстанавливать свою финансовую устойчивость.

В связи с этим полагаем необходимым внести изменения в ст. 64 «Порядок и условия предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налога и сбора» НК РФ, предусмотрев возможность предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налога кредитным организациям на срок до пяти лет по решению соответствующего налогового органа. Такой срок позволит сохранить стабильно работающую кредитную организацию как налогоплательщика, восстановить ее финансовую устойчивость, а также уплатить налоги в полном объеме. К тому же не пострадают и ее вкладчики. Законодатель должен способствовать укреплению экономической стабильности в стране.

Четвертое. Как известно, с 2013 года вступают в силу поправки в законодательство, обязывающие кредитные организации иметь электронную базу данных о своих операциях. Поэтому необходимые серверы должны будут иметь и банки. Как ни парадоксально, до настоящего времени в законодательстве не было сказано ни слова об электронной базе данных по операциям банков.

Однако это лишь первый шаг на пути нормативно-правового регулирования вопросов формирования, функционирования, хранения электронных баз данных кредитных организаций. Тем не менее законодатель опять оставил неразрешенными некоторые проблемы, даже не упомянув всем известный термин «сервер». На наш взгляд, этот вопрос требует более четкой регламентации. Необходимо однозначно указать, что банк должен иметь сервер, на котором хранится электронная база данных о совершаемых операциях банка и его клиентов. Дополнительно банку следует предписать иметь резервный сервер, причем не тестовый, пробный, либо мини-сервер, а именно полноценный резервный сервер, на который ежедневно копируется информация. При этом переписанная на флеш-карту база данных за некий истекший период может и не охватить часть времени в деятельности банка. Основной и резервный серверы необходимо разместить в различных помещениях. Иначе теряется смысл резервного копирования, когда резервный сервер находится в одной стойке с основным: если протечет кондиционер или, не дай бог, случится пожар, пропадет вся информация и на одном, и на другом сервере.

Кроме того, на наш взгляд, законодательно следует разграничить ответственность руководства банка и его сотрудников, непосредственно занятых обслуживанием серверов. В законодательстве по аналогии с материально ответственными лицами необходимо предусмотреть юридическую ответственность сотрудников банка, непосредственно обслуживающих серверы, поскольку один председатель правления не может отвечать за формирование, функционирование, хранение электронных баз данных кредитной организации. Руководство банка определяет порядок создания и хранения, режим работы электронных баз данных. Юридическая ответственность конкретных лиц, непосредственно работающих с сервером, должна регламентироваться отдельно.

Пятое. Вопрос о разделении юридической ответственности в кредитных организациях между руководством и сотрудниками, непосредственно осуществляющими действия, влекущие правовые последствия для банка как организации, подлежит глубокому теоретическому осмыслению и закреплению в нормах банковского законодательства. В этом случае возможно применить аналогию с предусмотренной законодательством материальной ответственностью соответствующих лиц.

Законодатель предусмотрел материальную ответственность лиц, которым вверены материальные ценности для работы, следовательно, заведующий кассой ответствен за ее сохранность, а сотрудники, уполномоченные на обслуживание серверов, ни за что не отвечают. Так не должно быть. Ответственность следует дифференцировать. Руководитель банка должен отвечать, если он не сформировал коллектив необходимых специалистов, не закрепил за ними обязанности, не определил порядок работы с базами данных, не обеспечил необходимыми материальными средствами. Логично, чтобы за сохранность информации несли ответственность конкретные лица. На практике многие банки имеют таких специалистов; как правило, это офицеры, отвечающие за информационную безопасность. Эта практика со временем, думается, станет обязательной, как стали обязательными на производстве инженеры по технике безопасности, персонально ответственные за соблюдение технических норм, или сотрудники, отвечающие за пожарную безопасность. В банках также дифференцирована ответственность некоторых специалистов, например, уполномоченных по финансовому мониторингу, которых законодатель называет ответственными сотрудниками по противодействию отмыванию средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Как показала практика, сохранность базы данных, безусловно, имеет не меньшее значение, чем сохранность тумбочек, хозяйственного инвентаря и даже кассы банка.

При применении мер ответственности к менеджерам банка важным элементом остается установление виновности, определение наличия в их действиях недобросовестности, халатности, неосторожности или умысла.

Конечная цель вышеизложенных предложений — укрепление правового обеспечения деятельности кредитных организаций, защита от возможных злоупотреблений недобросовестных сотрудников, обеспечение интересов вкладчиков.

Все предложения по изменению банковского законодательства направлены на его совершенствование и закрепление публично-правовых основ регулирования банковской деятельности. В конечном итоге предлагаем объединить их в Банковском кодексе Российской Федерации, в общей части которого следует закрепить доктринальные основы банковской деятельности в виде принципов, предмета, целей и задач публично-правового регулирования работы кредитных организаций, а также основные понятия и категории банковской деятельности, обозначить круг субъектов банковских отношений. В особенной части кодекса необходимо определить основы публично-правового регулирования таких банковских институтов, как банковская деятельность, субъект банковской деятельности, банковская система, банковская государственная корпорация, финансовая государственная корпорация, публичные функции. Категорию «кредитная организация» предлагаем уточнить, указав в качестве одной из целей ее деятельности осуществление публичных функций.

Целесообразным было бы установление дополнительных полномочий по регулированию банковской деятельности для ассоциаций и союзов кредитных организаций, а именно полномочий по проведению независимых проверок соблюдения кредитными организациями законодательства; даче заключений по вопросам лицензирования, вступления в систему страхования вкладов, предоставления кредитным организациям государственной поддержки; проверке жалоб потребителей банковских услуг на действия кредитных организаций, нарушающих законодательство, с правом вынесения им предписаний по результатам проверки.

Отдельной статьей — «Публично-правовые принципы банковской деятельности» — в будущем кодексе предлагается закрепить приоритет федерального банковского законодательства в правовом обеспечении банковской деятельности, единство и целостность организационно-правового обеспечения, публичность в деятельности кредитных организаций и органов регулирования банковской деятельности, принцип стимулирующего воздействия.

Необходимо также ввести статью «Критерии оптимизации и оценки банковской деятельности», в которой в качестве таковых определить общественную полезность, экономическую эффективность, социально-экономическую адекватность деятельности кредитных организаций. Это очень важно в силу определенных причин, а именно: законодательство предоставляет регулятору, т. е. Банку России, право самостоятельно оценивать качество активов кредитной организации, определять уровень риска по соответствующему активу, в том числе и внебалансовому, включая неразрешенные судебные споры. Данное право позволяет принять решение о достаточности (или недостаточности) сформированного кредитной организацией резерва под этот актив, причем регулирование этого вопроса содержится в нормативных актах самого регулятора. Ни в коем случае не ставя под сомнение право регулятора самостоятельно оценивать качество активов кредитной организации, определять рискованность их операций и выдавать предписание о формировании резерва в необходимом, по его мнению, размере, следует отметить следующее.

С учетом указанных критериев было бы правильно урегулировать этот вопрос на законодательном уровне хотя бы относительно оценок и переоценок, которые может осуществлять регулятор, а также их периодичности. Если законодательством введен запрет проверять предприятие по одному и тому же вопросу неоднократно в течение года, было бы справедливым установить запрет и на переоценку качества одного и того же актива кредитной организации, например, трижды в течение двух недель. На практике может случиться, что банк в конце марта самостоятельно оценил свои риски по уплате возможной к взысканию суммы в размере 10% от вменяемой ему недоимки. Через месяц регулятор, пересмотрев решение банка, счел сформированный им резерв недостаточным и уже сам предписал ему в течение нескольких дней сформировать резерв в размере 25%. Однако спустя несколько дней регулятор, переоценив этот актив, вновь предписал доформировать его до 50% в кратчайшие сроки. По прошествии буквально нескольких дней регулятор опять переоценивает актив и предписывает сформировать уже 100%-й резерв на покрытие возможных потерь.

Поэтому, думается, необходимо установить четкие, прогнозируемые правила, закрепив в нормах федерального законодательства, например, в Банковском кодексе, регламент действий регулятора, который будет правомочен пересмотреть решение кредитной организации об оценке риска и формировании резерва по нему не чаще чем один раз в течение квартала.

Аналогично следовало бы решить вопрос об установлении периодичности применения к кредитной организации санкций, учитываемых при принятии решения об отзыве у нее лицензии на совершение банковских операций. Что имеется в виду? Согласно действующему законодательству регулятор вправе принять решение об отзыве у кредитной организации лицензии в случае неоднократного применения к ней мер воздействия в течение одного года. Но надо учитывать, что отзыв у кредитной организации лицензии на совершение банковских операций — крайняя мера воздействия, безусловно, влекущая прекращение ее деятельности.

Законодателю необходимо закрепить положение о том, что при принятии решения об отзыве у кредитной организации лицензии учитываются только те санкции, между применением которых был достаточный для устранения причин промежуток времени, т. е. используется общий принцип права о предоставлении разумного срока для устранения нарушения. Подобная норма позволит динамично развивающимся кредитным организациям избежать ситуаций с прекращением их деятельности. Отсутствие в деятельности кредитной организации, предшествовавшей нарушению, фактов применения к ней санкций предполагает предоставление разумных сроков для устранения допущенных нарушений. Неоднократное применение санкций в течение короткого времени не дает возможности устранить причины нарушения и может повлечь отзыв лицензии. Полагаем, что законодателю следует установить в законе более четкие правила: например, при принятии решения об отзыве у кредитной организации лицензии в связи с неоднократным применением к ней мер воздействия в течение одного года учитываются только те меры, временной промежуток между которыми составляет не менее одного квартала.

Изложенные предложения по изменению банковского законодательства направлены на его совершенствование с целью укрепления правовой основы деятельности кредитных организаций. Они не носят характера истины в последней инстанции, а лишь приглашают к научно-практической дискуссии.