Бездействие в правотворчестве

УДК 340.12:342.525

Страницы в журнале: 11-16

В.Ю. Панченко,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Юридического института Сибирского федерального университета Россия, Красноярск panchenkovlad@mail.ru

А.М. Сабиров,

стажер-исследователь кафедры теории государства и права Юридического института Сибирского федерального университета sabirovartem@mail.ru

Анализируется понятие бездействия правотворческого органа, выделяются его признаки и виды, определяется его значение для действующего правового регулирования. Авторы приходят к выводу о необходимости внедрения эффективных механизмов ответственности правотворческого органа на всех уровнях правового регулирования, создания (а также распространения уже имеющихся) институтов обжалования правотворческого бездействия в судебном порядке.

Ключевые слова: правотворчество, бездействие, бездействие правотворческого органа, правовое регулирование, конституционный контроль.

Бездействию на уровне правореализации как форме юридически значимого поведения — элементу объективной стороны правонарушения, способу злоупотребления правом либо злонамеренного неисполнения юридических обязанностей — посвящено множество работ ученых-юристов [2; 5; 11; 22], в то время как проблема бездействия в правотворчестве остается исследованной в недостаточной степени [8; 21].

Под бездействием в правотворчестве следует понимать неисполнение правотворческим органом социальной или юридической обязанности по принятию, изменению либо отмене нормативных актов и иных формальных источников права в целях совершенствования нормативно-правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений в интересах личности, общества, государства. Иными словами, бездействие в правотворчестве представляет собой ситуацию, когда правотворческий орган должен создать (изменить, отменить) определенный массив нормативных регулятивных средств — норм права и нормативных обобщений, но по тем или иным субъективным или объективным причинам этого не делает.

Бездействие правотворческого органа характеризуется следующими признаками.

Во-первых, назревшей в правовой жизни потребностью в появлении, изменении или отмене общих правил поведения в какой-либо области общественных отношений. Актуализация такой потребности происходит различными путями: посредством СМИ, через собрания заинтересованных лиц (митинги, шествия, демонстрации, пикеты) и т. д. Кроме того, на наличие такой потребности правотворческому органу может быть указано другим органом (так, на федеральном уровне этими полномочиями обладает Конституционный Суд РФ).

Примером такой потребности выступает необходимость урегулирования законодателем пределов имущественного (исполнительского) иммунитета жилого помещения должника. Такая потребность появилась в связи с большим количеством недобросовестных должников, которые, приобретая на средства кредиторов единственные жилые помещения, площадь которых «явно превышает уровень, достаточный для удовлетворения разумной потребности гражданина-должника и членов его семьи в жилище» [14], защищали себя от обращения взыскания на занимаемое жилое помещение ст. 446 Гражданского процессуального кодекса РФ, запрещающей обращение взыскания на единственное жилое помещение должника. Несмотря на значительный временной промежуток с момента принятия постановления КС РФ (2012 год), на сегодня какое-либо регулирование пределов иммунитета жилого помещения недобросовестного должника отсутствует.

Во-вторых, правотворческое бездействие характеризуется отсутствием правотворческой активности, инициативы, т. е. правотворческий орган, обязанный в силу тех или иных причин урегулировать определенную сферу общественной жизни, не предпринимает попыток надлежащим образом исполнить такую обязанность. Например, КС РФ в постановлении от 10.07.2007 № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 и пункта 2 статьи 13 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” и абзаца третьего пункта 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Учалинского районного суда Республики Башкортостан и жалобами граждан А.В. Докукина, А.С. Муратова и Т.В. Шестаковой», указав законодателю на наличие потребности в определении правового механизма, гарантирующего реализацию пенсионных прав граждан в случаях неуплаты работодателем (страхователем в контексте пенсионного законодательства) страховых взносов, обязал его такой механизм установить [16]. Однако до сих пор такой механизм отсутствует, и граждане руководствуются указанным постановлением КС РФ, т. е. на протяжении длительного периода имеет место неудовлетворенная потребность в осуществлении правового регулирования и отсутствует правотворческая инициатива по этому вопросу.

В-третьих, бездействие в правотворчестве выражается в нарушении правотворческим органом социальной и (или) юридической обязанности по созданию (изменению, отмене) нормативных регулятивных средств. По критерию правовой природы такой обязанности правотворческое бездействие делится на два вида.

Первый вид — правообразовательное бездействие. Как отмечает В.В. Трофимов, «процесс правообразования — двуединый процесс спонтанного (общесоциального) и планомерно-рационального (правотворческого) формирования системы правовых норм» [23, c. 10]. При правообразовательном бездействии правотворческий орган либо объективно, в силу закономерности правового регулирования, согласно которой «потребности и интересы людей всегда опережают существующее правовое регулирование» и «позитивное право неизбежно отличается от реальной жизни» [4, c. 137], либо субъективно, в силу ошибки (намеренной или неумышленной), не видит потребности в урегулировании, изменении или отмене регулирования тех или иных общественных отношений, в силу чего сохраняется пробельность либо имеют место иные дефекты правовых норм (избыточность, противоречие социальным потребностям и пр.). Обязанность создавать (изменять, отменять) правовые нормы в этом случае имеет общесоциальный (экономический, политический и иной), но не юридический характер.

Второй вид бездействия в правотворчестве есть правотворческое бездействие в узком смысле, когда обязанность правотворческого органа по принятию, изменению либо отмене нормативных регулятивных средств носит юридический характер и устанавливается двумя способами.

Первый способ — компетенционное обязывание, когда осуществление нормативно-правового регулирования отнесено к предмету ведения и полномочиям правотворческого органа, и последний обязан систематически осуществлять нормативно-правовое регулирование по определенным вопросам. Например, в соответствии с п. 3 указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 федеральные министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности [13].

Второй способ возникновения юридической обязанности правотворческого органа по принятию (изменению, отмене) нормативных регулятивных средств — ее установление субъектом, обладающим на то соответствующими полномочиями, в конкретном случае. К таким субъектам относятся Федеральное Собрание по отношению к Президенту РФ, Президент по отношению к Правительству РФ,  Правительство по отношению к федеральным министерствам и ведомствам и т. д.1.

В-четвертых, бездействие в правотворчестве носит деструктивный, социально вредный характер, создающий юридические препятствия для реализации прав и законных интересов, отрицательно влияющие на механизм правового регулирования в целом. Следствием бездействия в правотворчестве могут быть пробельность права (хотя полные пробелы в праве, как убедительно доказывают исследователи, явление достаточно редкое [7; 25]), избыточность правового регулирования либо его существенное расхождение с потребностями, интересами и целями участников общественных отношений или слишком общий, абстрактный характер, который не позволяет субъектам правореализационной деятельности эффективно удовлетворять свои правовые интересы.

Бездействие правотворческого органа следует отличать от его квалифицированного молчания. Под квалифицированным молчанием понимают «вполне определенную государственную позицию» [1, с. 10], «нежелание законодателя регулировать определенные отношения посредством правовой нормы» [9, с. 15]. Как отмечает А.В. Демин, «парадоксально, но факт: в данном случае законодатель именно говорит, разговаривает с субъектами права, и поэтому о “молчании” здесь можно говорить лишь условно, имея в виду особую форму выражения и легализации такого диалога» [3, с. 203]. По нашему мнению, квалифицированное молчание правотворческого органа (квалифицированное молчание в правотворчестве) представляет собой юридико-технический прием, состоящий в целенаправленном использовании для регулирования той или иной области общественных отношений минимального набора нормативно-регулятивных средств высокой степени нормативной обобщенности. При квалифицированном молчании, в отличие от правотворческого бездействия, общественные отношения все же урегулированы правом, пусть и на достаточно абстрактном уровне нормативных обобщений. Последнее положение носит оценочный характер в том смысле, что возможны ситуации, когда квалифицированное молчание правотворческого органа и его бездействие будет достаточно сложно четко разграничить, — когда появляются новые сферы общественных отношений, требующие специального правового регулирования (например, отношения, связанные с использованием интернет-ресурсов в период их появления и начала распространения), а норм, их регламентирующих, еще не принято, чем считать наличие конституционных принципов и норм — молчанием или бездействием?

Квалифицированное молчание как правотворческий прием открывает широкие возможности для конкретизации права субъектами правореализации и позволяет количественно упростить текст формального источника права в соответствии с положением, сформулированным Р. Иерингом: «Чем меньше материал, тем легче и вернее пользоваться им». Несмотря на упрощение, такой юридико-технический прием «ничем не упрощает той мысли или того содержания, которое оно должно обозначать, но оно вливает его в форму, несравненно упрощающую и облегчающую пользование им» [6, с. 28—30]. В то же время квалифицированное молчание правотворческого органа предоставляет обширные дискреционные полномочия правоприменителям, в связи с чем возрастает риск необоснованного ограничения прав и законных интересов субъектов права.

При правотворческом бездействии урегулированность общественных отношений отсутствует, одним из негативных последствий бездействия выступает пробел в праве, что также подтверждает его исключительно деструктивный характер, в то время как применение квалифицированного молчания может быть оправдано и обосновано правотворческим органом необходимостью правового саморегулирования. В этом смысле бездействие правотворческого органа вполне допустимо именовать «неквалифицированным молчанием».

Круг субъектов, обладающих способностью бездействовать, достаточно широк: в него входят правотворческие органы федерального, регионального, местного и локального уровней; но в то же время уже, чем круг субъектов правотворческой деятельности, поскольку не все из них могут бездействовать. Например, такой субъект правотворчества, как народ, который в соответствии со ст. 3 Конституции РФ является носителем суверенитета и единственным источником власти, данной способностью не обладает, в силу того что в проявлении воли (результат выражения которой обладает признаками нормы права) так или иначе ограничен. Например, при такой форме непосредственного волеизъявления народа, как референдум, народ не может высказать свое отношение по всем вопросам, он так или иначе ограничен формулой референдума (открытой, закрытой и т. д.), его волеизъявление будет иметь признаки нормы права только по тому вопросу, который был вынесен на голосование другими субъектами права (инициативной группой и др.). Аналогичным образом не могут бездействовать в правотворчестве трудовые коллективы, собрания собственников жилья и иные специальные коллективные субъекты права, не имеющие признаков социальной организации, поскольку, несмотря на полномочия принимать нормы права, правотворческая инициатива (т. е. желание создать, изменить или отменить нормативные регулятивные средства) исходит не от них, а от иных субъектов права.

Так, решение вопроса о проведении капитального ремонта в многоквартирном жилом доме принимается только жильцами этого многоквартирного дома, но сама инициатива проведения капитального ремонта будет исходить от управляющей компании или товарищества собственников жилья.

Из обозначенной выше совокупности признаков бездействия в правотворчестве видно, что некоторые из них постоянны: наличие потребности в нормативном регулировании, отсутствие правотворческой активности и деструктивный характер; остальные выступают в качестве переменных, так как бездействие в правотворчестве охватывает разные ситуации и, соответственно, делится на разные виды.

Поскольку бездействие в правотворчестве относится к негативным явлениям правовой жизни, необходима эффективная система политико-правовых мер в рамках правотворческой политики государства [10], направленных на недопущение либо своевременное преодоление нежелательных последствий бездействия в правотворчестве.

Одним из механизмов преодоления правотворческого бездействия выступает обращение к органам или должностным лицам, способным обязать бездействующего субъекта правотворческой деятельности, с указанием на необходимость принять, изменить или отменить правовые нормы по тому или иному вопросу. На федеральном уровне таким органом выступает КС РФ, который самостоятельно в процессе рассмотрения запросов и жалоб на имеющиеся правовые нормы указывает на необходимость их изменения или принятия новых норм [12], хотя действующей Конституцией РФ возможность обращения с жалобой только на бездействие федерального законодателя и иных правотворческих органов не предусмотрена. Аналогичная практика складывается и в уставных (конституционных) судах субъектов Российской Федерации [18; 19].

Среди основных направлений правовой политики по недопущению и преодолению бездействия правотворческих органов могут быть названы следующие.

Во-первых, существующий на федеральном уровне механизм обязывания правотворческих органов решениями КС РФ должен быть обеспечен эффективными мерами конституционно-правовой ответственности, чтобы не допускались ситуации, когда обязанность осуществить правотворчество игнорируется, причем в отдельных случаях в течение длительного времени1.

Во-вторых, необходимо предусмотреть такие механизмы судебного обжалования, при которых бездействие правотворческого органа могло бы быть самостоятельным его предметом — как в КС РФ, так и в уставных (конституционных) судах, а там, где такие суды отсутствуют, дела об обжаловании бездействия в правотворчестве должны рассматриваться судами уровня субъекта Российской Федерации.

В-третьих, на локальном уровне правового регулирования возможность обжалования правотворческого бездействия органов управления организациями должна быть общей, а не специальной. Дело в том, что на локальном уровне, в отличие от всех остальных уровней, правотворческое бездействие может стать предметом судебного разбирательства, однако такая возможность обусловлена сферой бездействия: в настоящий момент такое обжалование возможно только в корпоративной сфере. Например, в целях защиты корпоративных прав, нарушенных бездействием руководства юридического лица, акционер может обжаловать бездействие, выражающееся в длительном непринятии правотворческим органом юридического лица решения о выплате.

Таким образом, бездействие правотворческого органа представляет собой неисполнение правотворческим органом социальной или юридической обязанности по принятию, изменению либо отмене нормативных актов и иных формальных источников права в целях совершенствования нормативно-правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений в интересах личности, общества, государства, носящее деструктивный характер на всех уровнях правового регулирования, которое требует наличия эффективных политико-правовых мер по его недопущению и (или) преодолению.

Список литературы

1.            Баранов В.М. «Квалифицированное молчание законодателя» как общеправовой феномен (к вопросу о сущности и сфере функционирования пробелов в праве) // Пробелы в российском законодательстве. 2008. № 1.

2.            Бойко А.И. Преступное бездействие. СПб., 2003.

3.            Демин А.В. Неопределенность в налоговом праве и правовые средства ее преодоления. М., 2013.

4.            Дробышевский С.А. Политическая организация общества и право как явления социальной эволюции. Красноярск, 1995.

5.            Есипова И.А. Правовое бездействие: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1998.

6.            Иеринг Р. Юридическая техника / пер. с нем. Шендорф Ф.С. Спб., 1905.

7.            Кельзен Г. О теории толкования. URL: http://www.pravo.ru/interpravo/doc/view/7 (дата обращения: 14.06.2015).

8.            Крусс В.И. Злоупотребление правом: учеб. пособие. М., 2010.

9.            Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. М., 1974.

10.          Малько А.В., Мазуренко А.П. Концепция правотворческой политики в Российской Федерации (проект). М., 2011.

11.          Назаренко Г.В. Уголовное право. Общая часть. М., 2005.

12.          О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 30.11.2011 № 363-ФЗ // Российская газета. 2011. 2 дек.

13.          О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 // Российская газета. 2004. 11 марта.

14.          По делу о проверке конституционности положения абзаца второго части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф.Х. Гумеровой и Ю.А. Шикунова: постановление КС РФ от 14.05.2012 № 11-П // Собрание законодательства РФ. 2012. № 21. Ст. 2697.

15.          По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова, С.И. Кальянова и Н.В. Труханова: постановление КС РФ от 25.01.2001 № 1-П // Собрание законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 700.

16.          По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 10 и пункта 2 статьи 13 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и абзаца третьего пункта 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Учалинского районного суда Республики Башкортостан и жалобами граждан А.В. Докукина, А.С. Муратова и Т.В. Шестаковой: постановление КС РФ от 10.07.2007 № 9-П // Собрание законодательства РФ. 2007. № 29. Ст. 3744.

17.          По делу о проверке конституционности части второй статьи 5 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» в связи с жалобами граждан А.Ф. Кутиной и А.Ф. Поварнициной: постановление КС РФ от 27.11.2008 № 11-П // Собрание законодательства РФ. 2008. № 51. Ст. 6205.

18.          По делу о соответствии Уставу Свердловской области положений пункта 12 статьи 35, пункта 5 статьи 39 Областного закона «О местном самоуправлении в Свердловской области», пунктов 2 и 3 статьи 16 Устава муниципального образования «город Екатеринбург»: постановление Уставного Суда Свердловской области от 05.04.2002 // Областная газета. 2002. 13 апр.

19.          По делу о соответствии Уставу Свердловской области пункта 2 статьи 46 Устава Сысертского городского округа в редакции решения Думы Сысертского городского округа от 27 апреля 2006 года № 158 «О внесении изменений в Устав Сысертского городского округа»: постановление Уставного Суда Свердловской области от 20.03.2007 // Областная газета. 2007. 24 марта.

20.          Потребность // Психологический словарь. URL: http://www.nvppl.ru/show_dict_364.htm (дата обращения: 14.06.2015).

21.          Тарасенко О. Особые случаи. URL: http://socizdat.ru/publ/sz/7_2011/osobye_sluchai/71-1-0-249 (дата обращения: 14.06.2015).

22.          Тер-Акопов А.А. Бездействие как форма преступного поведения. М., 1980.

23.          Трофимов В.В. Правообразование в современном обществе: теоретико-методологический аспект: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2011.

24.          Шафиров В.М. Проблема пробелов в праве и современное (интегративное) правопонимание // Российское правосудие. 2012. № 10.

25.          Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов: проблемы теории и практики / под ред. В.Ю. Панченко, А.А. Петрова.  М., 2015.