Безнадзорные и беспризорные в системе образования как фактор национальной безопасности

УДК 342.7:37.014.1

Страницы в журнале: 27-31

Т.Н. Матюшева,

доктор юридических наук, член-корреспондент РАЕ, зав. кафедрой государственно-правовых дисциплин  Северо-Кавказского филиала  Российского  государственного университета правосудия Россия,  Краснодар matyushevatn@rambler.ru

Образование субъектов со специальным образовательно-правовым статусом — безнадзорных и беспризорных детей — тесно связано с институциональными рамками функционирования российской экономики. Низкая степень возможности реализации права на образование безнадзорными и беспризорными детьми рассматривается автором как  угроза национальной безопасности.

Ключевые слова: конституционное право на образование, субъекты со специальным социальным статусом, национальная безопасность, система образования, безнадзорные дети, беспризорные дети.

Исследование степени возможности реализации права на образование безнадзорными и беспризорными детьми актуально вследствие неоспоримости его тесной связи с обеспечением национальной безопасности средствами системы образования. В сфере образования сейчас существует одна из важнейших угроз безопасности личности, общества и государства. Факторы угроз национальной безопасности — это прежде всего увеличение разрыва между возможностями значительно обеспеченных семей, которые могут реально дать детям лучшее образование, и семей с безнадзорными и беспризорными детьми как субъектами сферы образования, а также разбалансированное и некомплексное решение социальных проблем детей. Актуальность совершенствования правового регулирования в сфере противодействия новым вызовам и угрозам национальной безопасности средствами системы образования несомненна.

Сохраняется угроза углубления кризисных тенденций в системе образования, которые способны нанести серьезный ущерб не только самому массовому субъекту сферы образования — обучающимся, но и состоянию безопасности государства в целом. Характерно, что еще в 1961 году президент Мичиганского университета следующим образом определил основные аспекты взаимосвязи сферы образования и безопасности государства: «Наши колледжи и университеты необходимо рассматривать как бастионы оборонительной системы, столь же важные, как и сверхзвуковые бомбардировщики, атомные подводные лодки и межконтинентальные ракеты» [2, с. 4].

О масштабности и степени опасности сиротства и детской беспризорности говорят следующие факты: в России число выявленных нарушений законов в сфере соблюдения прав и интересов несовершеннолетних составило в 2008 году 563 690 случаев, в 2014 году —уже  711 693, из них в 2008 году было зафиксировано 259 868 случаев нарушения законов органами и учреждениями образования, а к окончанию 2014 года— 391 190 [14].

Исследованию статуса безнадзорных посвящены работы И.Л. Трунова и Л.К. Айвар. Они отмечают: «Ежегодно в стране выявляется более 300 тыс. общественно опасных деяний несовершеннолетних… в среднем каждый третий несовершеннолетний правонарушитель не учится и не работает» [16, с. 28].

Н.В. Витрук справедливо отмечает, что «сознательно-волевая сторона реализации индивидом своих прав, свобод и обязанностей охватывает процесс взаимодействия общей, государственной воли, выраженной в нормах права, и индивидуальной воли исполнителя правовых норм, прежде всего волевые устремления личности и тех должностных лиц, которые осуществляют применение права и другие правомерные действия, направленные на реализацию того или иного права, свободы или обязанности» [4, с. 335—336].

Реализация безнадзорными и беспризорными детьми права на образование, исходя из приведенного мнения, содержит волевые устремления детей и тех должностных лиц, которые «осуществляют применение права и другие правомерные действия», направленные на обеспечение условий получения образования этими детьми. Следовательно, нарушение  осуществления права на получение образования безнадзорными и беспризорными детьми, нарушение осуществления мер по созданию условий реализации данного права родителями (в соответствии с ч. 4 ст. 43 Конституции РФ «основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования»), а также несоответствие образовательным стандартам условий образовательного процесса в образовательной организации в совокупности создают угрозы национальной безопасности.

Названные три вида нарушений условий получения образования безнадзорными и беспризорными детьми противоречат реализации норм международного права в отношении детей.

И.А. Конюхова отмечает: «Современные вызовы цивилизации; несовершенство государственной геополитики; диспропорции в социально-экономическом развитии и деформация цивилизационных ценностей в условиях конкуренции и товарно-денежных отношений в государстве и обществе — все эти обстоятельства формируют особые категории граждан, нуждающиеся в повышенной защите их прав и свобод» [5].

Во Всеобщей декларация прав человека 1948 года (далее — Всеобщая декларация) устанавливается, что каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, включая право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности (ст. 25), право на образование; при этом в Декларации устанавливается, что «профессиональное образование должно быть общедоступным и высшее образование должно быть одинаково доступным для всех на основе способностей каждого» (ст. 26).

Конституционный принцип равенства является основополагающим для определения образовательной политики, а «образовательная политика государства определена конституционной нормой о праве граждан Российской Федерации на образование, и ее реализация направлена на создание условий осуществления личностью данного права. Определение механизмов формирования образовательной политики, принятия решений и конституирующих нормативно-правовых документов в области реализации конституционного права на образование —  главные составляющие формирования целостной государственной образовательной политики» [8, с. 36].

Конституционный принцип равенства согласуется с положениями международных конвенций и договоров в области прав человека, в частности, со ст. 1 Всеобщей декларации, ч. 2 ст. 20, ч. 1 ст. 24, ст. 27 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года; ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года; Стандартными правилами обеспечения равных возможностей для инвалидов 1993 года; ч. 4 ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года; ст. 2 Конвенции о правах ребенка 1989 года.

Определяя проблемы, которые политические лидеры должны решать, Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей 2000 года устанавливает, что сейчас особенно необходимо общее стремление к осуществлению программ, которые снизят уровень неграмотности, предоставят всем детям возможность получения образования. В указанной Декларации отмечается: «В настоящее время более 100 млн детей не имеют базового школьного образования, причем две трети из них составляют девочки. Предоставление базового образования и обеспечение грамотности являются важным вкладом, который можно было бы сделать в интересах развития детей мира».

В ст. 20 Конвенции о правах ребенка говорится, что «ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством».

Процесс осмысления равенства, свободы и социальной справедливости как правовых ценностей, нашедших отражение в структуре образовательно-правового статуса детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, актуален для современной правовой науки. Термин «образовательно-правовой статус», анализ данной категории формирующегося образовательного права предложен нами впервые в 1999 году (образовательно-правовой статус гражданина в объективном смысле — многоотраслевая комплексная система норм и институтов, определяющих положение гражданина как субъекта сферы образования в соответствии с достигнутым уровнем духовной свободы личности и социальной ролью самой сферы образования [7, с. 8]) и в настоящий момент используется в работах ученых, исследующих институты образовательного права [15, с. 15, 18, 34].

Рассмотрим эволюцию понятий «безнадзорные», «беспризорные», «национальная безопасность». В Большой советской энциклопедии 1930 года содержится следующее определение этих понятий: «Беспризорность, беспризорное детство, — тяжелое общественное бедствие, чрезвычайно распространенное как на Западе, так и у нас. Беспризорные — это несовершеннолетние, лишенные педагогического надзора и попечения и живущие в условиях, вредно действующих на их общественные проявления и здоровье. Беспризорными надо считать не только детей, потерявших родителей (или опекунов) и домашний очаг. Если родители (или опекуны) лишают детей пищи, грубо с ними обращаются, совращают их на преступления, разлагающе влияют собственным примером, — дети подобных родителей тоже считаются беспризорными».

Беспризорные дети четко отделены по определению, данному  Федеральным законом от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», от безнадзорных детей:

— безнадзорный — несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или иных законных представителей либо должностных лиц (в ред. Федерального закона от 01.12.2004 № 150-ФЗ);

— беспризорный — безнадзорный, не имеющий места жительства и (или) места пребывания.

Мы относим беспризорность к разновидности девиантного поведения, а безнадзорность считаем одной из причин беспризорности.

Подходы к пониманию национальной безопасности также требуют уточнения.

Н.Д. Матрусов определял национальную безопасность как «достаточную по уровню и характеру защищенность национальных ресурсов и ценностей, а также государственных, общественных и личных интересов от внутренних и внешних угроз» [6],  А.В. Возжеников —как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства во всех сферах их жизнедеятельности от внутренних и внешних опасностей и угроз, характеризующееся таким положением страны, при котором обеспечивается ее целостность и внутренняя стабильность, суверенное и прогрессивное развитие, возможность выступать самостоятельным и полноправным субъектом международных правоотношений» [3, с. 48].

Новый толчок к активизации исследований проблем совершенствования безопасности был дан указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» [13].

Во взаимоотношениях гражданина и государства в сфере образования важен аспект обеспечения средствами государства безопасности образовательного процесса. Например, была принята Программа Министерства образования РФ на 2004—2007 годы «Безопасность образовательного учреждения» [1].  Ее цель — обеспечение безопасности обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений во время их трудовой и учебной деятельности путем повышения безопасности жизнедеятельности. Программой предусмотрено решение задачи реализации государственной политики и требований законодательных и иных нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности образовательных учреждений, направленных на защиту здоровья и сохранение жизни обучающихся, воспитанников и работников. Научно-инновационный блок Программы предусматривает нормативно-правовое и научно-методическое обеспечение безопасности образовательного учреждения; научно-методическое обеспечение организации обучения; повышение квалификации, подготовку и переподготовку кадров; совершенствование элементов современного оборудования и средств обеспечения безопасности исходя из понимания безопасности образовательного учреждения как условия сохранения жизни и здоровья обучающихся, воспитанников и работников, а также материальных ценностей образовательного учреждения от возможных несчастных случаев, пожаров, аварий и других чрезвычайных ситуаций.

Образование безнадзорных и беспризорных детей как субъектов со специальным образовательно-правовым статусом находится в тесной связи с институциональными рамками функционирования российской экономики; общее для этих детей (в связи с чем и выделен их статус) — это тяжелая по сравнению с другими детьми жизненная ситуация, которая вызывает затруднения при реализации ими конституционных прав, в том числе одного из важнейших для ребенка — конституционного права на образование  [9, с. 83—87].

Существовавший в России в течение последнего десятилетия ХХ века острейший дефицит финансовых ресурсов породил опасность потери лучшего из того, что имелось или еще имеется в сфере образования, и создал проблему недостаточной возможности реализации образовательно-правового статуса обучающихся, став одной из основных причин кризисных ситуаций в системе образования, что выражалось в следующем (Федеральная программа развития образования (утв. Федеральным законом от 10.04.2000 № 51-ФЗ)):

— не обеспечивалась защита общеобразовательных учреждений от штрафов и пеней, начисляемых независимо от отсутствия или несвоевременности финансирования из бюджетов, что делалось в нарушение законодательства;

— государственные общеобразовательные учреждения и другие организации системы образования отключались от систем жизнеобеспечения вследствие отсутствия бюджетных средств на оплату отопления, электроснабжения и других коммунальных услуг, что тоже делалось в нарушение решений Правительства РФ.

Национальная доктрина образования в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 04.10.2000 № 751)  определяла условия для полноценного и ответственного обучения и воспитания детей в семье, в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, всесторонней заботы о здоровье и физическом воспитании и развитии учащихся и студентов; ликвидации детской беспризорности, предотвращения и искоренения преступности среди молодежи.

Задачи развития правового регулирования в области обеспечения безопасности в сфере образования и направления его развития определены в указах Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации», от 10.01.2000 № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации», от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» и в Федеральном законе от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности», Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года определяет угрозу национальной безопасности как прямую или косвенную возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства. Обеспечение безопасности связывается не только с отсутствием военной угрозы, но и с защищенностью жизненно важных интересов личности, общества и государства во всех сферах их жизнедеятельности от внутренних и внешних опасностей.

В числе угроз национальной безопасности следует назвать состояние отечественной экономики, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политическую поляризацию российского общества, увеличение масштабов терроризма, осложнение международных отношений, несоздание условий для реализации права на образование и повышение его качества, в том числе для субъектов со специальным образовательно-правовым статусом, нарастающую коррупцию в сфере образования, увеличивающуюся детскую безнадзорность и беспризорность, недостаточное обеспечение укрепления здоровья детей, недостаточную обеспеченность общеобразовательных учреждений квалифицированными кадрами, некачественное образование. Угрожают национальным интересам и быстрый переход от бюджетного финансирования к оплате обучения обучающимися, поспешный уход от традиций отечественной высшей школы, незнание и потому неучет ее особенностей, чрезмерное и непропорционально увеличенное количество вузов и еще более — их структурных подразделений. Представляют угрозу также усилия по радикальной трансформации национального менталитета, проводимые под лозунгом преодоления идеологического монополизма.

Реализация конституционного права на образование обучающихся в специальных учебно-воспитательных учреждениях для детей и подростков с девиантным поведением, обеспечение их безопасности, повышение уровня жизни, физическое, духовное и интеллектуальное развитие непосредственно связаны с таким интересом общества, как безопасность государства.

Список литературы

1. Безопасность образовательного учреждения: программа Министерства образования РФ на 2004—2007 годы (утв. приказом Минобразования России от 12.01.2004 № 31) // Доступ из СПС «КонсультатнтПлюс».

2. Васильев Ю.С., Глухов В.В., Федоров М.П., Федотов А.В. Экономика и организация управления вузом: учеб. / под ред. В.В. Глухова. СПб.: Лань, 1999. С. 4.

3. Возжеников А.В. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России. М., 2000. С. 38.

4. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2008.  С. 335—336.

5. Конюхова И.А. Новые аспекты в защите конституционных прав и свобод в условиях современных вызовов человечеству // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5.

6. Матрусов Н.Д. О необходимости создания целостной системы национальной безопасности России: основные принципы, подходы, элементы // Безопасность: информационный сборник. 1996. № 3—4.

7. Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 1999. С. 8.

8. Матюшева Т.Н. Принципы российской образовательной политики: конституционная составляющая // Современное право. 2013. № 8. С. 35—39.

9. Матюшева Т.Н. Правовое образование детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в условиях гражданского общества // Современное право. 2015. № 10. С. 83—87.

10. О безопасности: закон РФ от 05.03.1992 № 2446-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769.

11. О безопасности: федер. закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 2.

12. О Концепции национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 10.01.2000 № 24  // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

13. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

14. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 01.12.2015).

15. Спасская  В.В. Правовое регулирование образовательных отношений: теоретико-правовое исследование: автореф. ... дис. д-ра  юрид. наук. М., 2007. С. 15, 18, 34.

16. Трунов И.Л., Айвар Л.К. Вопросы уголовного права и уголовной политики в отношении несовершеннолетних // Журнал российского права. 2005. № 10. С. 27—38.