Безопасность высокорисковых объектов и административно-правовые основы ее обеспечения

УДК 342.9
 
М.В. НАЗАРКИН,
кандидат юридических наук,  доцент ВНИИ МВД России
 
Развитие цивилизации при всем многообразии и противоречивости последствий этого процесса объективно ведет к кардинальному изменению условий жизни современного человека и, как следствие, складывающихся общественных отношений. Так, массовая урбанизация создает разветвленную сеть так называемых критических инфраструктур (объекты промышленности, транспорта, жизнеобеспечения, разного рода сложные технические сооружения с массовым пребыванием людей и т. п.), вокруг которых концентрируется население городов. Формирование мощной техносреды (техносферы) усиливает влияние человека на природу, обостряя многочисленные экологические проблемы. Тем самым создаются условия для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, расширяется спектр угроз для человека, а потенциальные возможности негативного воздействия факторов риска на население увеличиваются. 
 
Эти объективные процессы заставляют по-новому взглянуть на проблему безопасности. В частности, ее новые аспекты находят свое выражение в трансформации преступности: меняются ее формы, масштабы, повышается степень опасности преступления для личности, общества и государства. Например, начиная с 1970-х годов зарубежные и отечественные исследователи говорят о так называемом городском (урбанистическом) терроризме[1], столь же новым явлением становится «технологический терроризм»[2], представляющий своего рода
побочный продукт научно-технического прогресса.
Даже поверхностный анализ показывает, что непосредственными источниками указанных рисков выступают конкретные объекты, формирующие «критические узлы» современной цивилизации, воздействие на которые приводит к тяжелым гуманитарным и материальным последствиям. По данным Ростехнадзора, на территории Российской Федерации насчитывается более 110 тыс. промышленных предприятий различного типа и различной формы собственности, эксплуатирующих около 250 тыс. опасных производственных объектов. В зонах непосредственной угрозы жизни и здоровью людей в случае возникновения техногенных аварий и катастроф проживает около 100 млн человек, т. е. 70% населения страны[3].
В России на сегодняшний день насчитывается огромное количество различного рода опасных сооружений (например, гидротехнических), разрушение которых может привести к бедствиям не только регионального, но и национального масштаба. При этом информация о них рассредоточена по множеству организаций, и управлять рисками при таком положении практически невозможно. На территории страны также расположено большое количество объектов жизнеобеспечения, являющихся потенциальной мишенью для совершения актов технологического терроризма (транспортный комплекс, системы городского водо- и энергоснабжения, сложные технические сооружения, в том числе с массовым пребыванием людей, и т. д.). Несанкционированное вмешательство в деятельность данных объектов либо диверсионно-террористические акции в местах скопления народа связаны с многочисленными лишениями для населения, сбоем нормального функционирования экономики в целом. Все это в большинстве случаев сопровождается нагнетанием психоза. Очевидно, что безопасность рассматриваемых объектов выступает стержневым элементом системы национальной безопасности.
Указанные объекты при всем их разнообразии обладают общим свойством: они характеризуются сочетанием двух неразрывно связанных свойств — имманентно присущей им потенциальной опасностью и высокой уязвимостью. Именно это делает их привлекательной целью диверсионно-террористических актов. Поэтому такие широко используемые, в том числе и в нормативных правовых актах, понятия, как «потенциально опасные объекты» либо «источники повышенной опасности», не отражают в полном объеме особые свойства этих объектов: не все потенциально опасные объекты являются уязвимыми, и не все уязвимые объекты представляют потенциальную опасность.
Отсутствие на законодательном и доктринальном уровне четкого и логичного понятийно-категориального аппарата приводит к терминологической путанице. Так, до сего времени в нормативных правовых актах федерального и ведомственного уровня применительно к одним и тем же объектам используются самые разнообразные термины («потенциально опасные объекты» «объекты жизнеобеспечения», «особо важные объекты», «критически важные объекты», «объекты повышенного риска», «гипераварийные объекты» — всего можно насчитать около полутора десятков определений). Это не исключительно теоретический вопрос, отсутствие единого подхода к определению того или иного явления препятствует пониманию сути проблемы и в конечном итоге негативно отражается и на практической деятельности[4].
На наш взгляд, приведенные выше термины в нормативных правовых актах могли бы быть обобщены в рамках понятия «высокорисковые объекты». Данная категория выделена на основе родового признака, связанного с высокой степенью техногенного риска объектов одновременно с учетом высокой степени их уязвимости (а это ключевой фактор для выстраивания системы их физической защиты правоохранительными органами). С точки зрения правоохранительной деятельности предпочтительность использования в научном обороте и законодательстве дефиниции «высокорисковые объекты» объясняется тем, что никакое другое сходное по смыслу понятие не охватывает в полной мере всей системы  объектов, несущих потенциальные техногенные риски и выступающих одновременно целями технологического терроризма и иных актов незаконного вмешательства. Для сравнения: в странах—членах Европейского союза в настоящее время в качестве основного понятия закреплен термин «критические инфраструктуры»[5].
Кроме того, понятие «высокорисковые объекты» уже используется в  научно-технической литературе[6].
Само по себе наличие высокорисковых объектов формирует особые правоотношения, направленные на обеспечение их безопасности. Эти правоотношения связаны с их строительством, эксплуатацией, физической защитой, охраной, страхованием рисков и т. п. Анализ нормативного материала показывает, что в настоящее время в отечественной правовой системе действуют сотни различных по своей юридической силе и месту в системе законодательства Российской Федерации нормативных правовых актов, регламентирующих рассматриваемые общественные отношения[7]. На уровне отдельных органов государственной власти принимаются подзаконные нормативные акты и проводятся соответствующие мероприятия. Например, подобные вопросы в последние годы все чаще включаются в повестку заседания коллегии МВД России, регулярно рассматриваются на оперативных совещаниях при руководстве министерства[8].
Анализ этих источников позволяет обоснованно утверждать, что в настоящее время в административном праве объективно происходит формирование нового института — безопасно-
сти высокорисковых объектов. При этом процесс его оформления далеко не завершен. В пользу данного суждения можно привести ряд аргументов.
Развитие системы административного законодательства позволяет выделять такие виды безопасности, как безопасность дорожного движения, экологическая безопасность, биологическая безопасность, химическая безопасность, техногенная безопасность, термическая безопасность, пожарная безопасность, авиационная безопасность, промышленная безопасность, безопасность продукции и многие другие[9]. Все эти категории носят правовой характер, и их ряд постоянно расширяется. Рассуждая по аналогии, нетрудно прийти к выводу о том, что выделение понятия «безопасность высокорисковых объектов» вполне правомерно. Однако в этом случае закономерны следующие вопросы: выделяя безопасность высокорисковых объектов в качестве самостоятельного административно-правового института, не усложняем ли мы искусственно уже существующую довольно сложную систему данных институтов? Не является ли эта конструкция чисто умозрительным построением? Наконец, что дает в теоретическом и прикладном отношении выделение данного института, в чем состоит его плодотворность? Попытаемся ответить на них.
Ни один из существующих в настоящее время административно-правовых институтов (ядерная, пожарная, транспортная, экологическая и другие виды безопасности) не охватывает в полном объеме безопасность высокорисковых объектов. Ведь практически любой объект этой категории одновременно выступает источником разных по своей природе угроз: например, метрополитен несет техногенные, экологические, экономические, пожарные, транспортные и иные риски. В то же время в большинстве из названных правовых институтов в той или иной форме присутствуют высокорисковые объекты: транспортная, промышленная, техногенная, авиационная и другие
виды безопасности выделяются исходя из источников реальной и потенциальной опасности.
Таким образом, безопасность высокорисковых объектов представляет собой интегральный институт. Его содержание вбирает элементы большинства из указанных выше видов
безопасности. Доктринальное оформление данного административно-правового института и его нормативное закрепление дает возможность уйти от бесконечно расширяющегося круга разновидностей безопасности, тем самым позволяя решить важную методологическую проблему. Именно объектовый подход выступает эффективным направлением дальнейшего развития законодательства в сфере безопасности.
Комплексный характер института безопасности высокорисковых объектов обусловлен тем, что он вбирает в себя нормы различных отраслей права (конституционного, гражданского, уголовного и др.) при определяющей роли административно-правовых норм. В регулировании правоотношений, связанных с функционированием рассматриваемых объектов, также велик удельный вес технических (или, как иногда их именуют в научной литературе, социально-технических) норм. Последние непосредственно связаны с уровнем развития производительных сил и регулируют отношения человека с такими несоциальными образованиями, как природа, техника, математика и т. д.[10] Это различные технические правила, стандарты, регламенты, имеющие обязательный характер. Таким образом, нормативная система обеспечения безопасности высокорисковых объектов по содержанию шире аналогичной системы, регулирующей отношения исключительно в социальных общностях.
Еще один важный теоретический аспект. Применительно к высокорисковым объектам термин «безопасность» в равной мере используется в двух равноправных, но не равнозначных смыслах — безопасность как техническое состояние[11]  и безопасность как защищенность от актов несанкционированного вмешательства в деятельность, в том числе в форме совершения диверсионно-террористического акта[12]. В этом проявляется неразрывная дуалистическая связь между техногенными и террористическими рисками, которые имманентны рассматриваемым объектам. Как неотъемлемые составляющие безопасности высокорисковых объектов в целом оба эти параметра равнозначны, дискуссионным может быть только вопрос об их соотношении и «удельном весе» каждого из них в содержании понятия «безопасность». Поскольку степень риска (потенциальной опасности) имеет техническую и социальную составляющие, она может рассматриваться в двух обозначенных аспектах.
Таким образом, безопасность высокорисковых объектов как административно-правовой институт обладает своим специфическим предметом правового регулирования, складывается из совокупности регулирующих однородные общественные отношения правовых норм, содержащихся в определенной группе правовых источников. В то же время этот институт пока не систематизирован и его границы в правовом отношении окончательно не определены.
Как уже отмечалось, в настоящее время в системе законодательства Российской Федерации действует большое количество нормативных правовых актов различного уровня, относящихся к сфере функционирования высокорисковых объектов. Однако не все составные части этого нормативного комплекса представляются гармоничными. Существующее правовое поле не охватывает в полной мере всей совокупности отношений, складывающихся в сфере обеспечения безопасности высокорисковых объектов. Нормативная регламентация стабильного функционирования отдельных их классов и категорий осуществляется только на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Отмечается определенная неравномерность относительно степени правовой урегулированности их безопасности. Так, если объекты атомной энергетики, иные радиационно опасные объекты уже давно находятся в поле зрения законодателя, то этого никак нельзя сказать об отдельных видах опасных технических сооружений — например, высотных и сверхвысотных зданий.
Парадокс состоит в том, что даже при достаточной, в целом нормативной урегулированности правового положения определенных классов и категорий высокорисковых объектов (например, транспортного комплекса или ядерной энергетики) вопросам безопасности как таковой в соответствующих нормативных правовых актах уделено явно недостаточное внимание. Чаще всего проблемы безопасности законодателем рассматриваются как факультативные, не основные. Однако ход научно-технического прогресса, развитие экономики и возникновение новых, связанных с этим угроз (в том числе криминального характера) объективно вынуждают выдвигать цели безопасности во главу угла при разработке различных экономических программ и стратегий[13].
Кроме того, названные нормативные правовые акты, регулируя сходные по своей природе общественные отношения, до сего времени не имеют общего, объединяющего их методологического начала. Например, отсутствует юридически закрепленная классификация высокорисковых объектов, не разработана методика их категорирования. Это обусловлено тем, что в Российской Федерации прослеживается не вполне верная линия в нормотворческом процессе. Она проявляется в принятии локальных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области обеспечения безопасности лишь отдельных видов высокорисковых объектов (объектов транспорта, опасных промышленных объектов, ядерно опасных, биологически опасных и др.). Такой частный подход приводит к тому, что единая политика в области обеспечения безопасности высокорисковых объектов в целом как самостоятельной сферы общественных отношений до сего момента на государственном уровне не оформилась. Это наглядно отражается в отсутствии на законодательном и доктринальном уровне, как уже было показано выше, четкого и логичного понятийно-терминологического аппарата.
Оптимизация нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность в сфере обеспечения безопасности высокорисковых объектов, может быть осуществлена только на основе принципа достаточности, т. е. этот процесс должен сводиться к сопоставлению степени юридической проработанности вопросов безопасности различных категорий высокорисковых объектов, выявлению пробелов, поиску на этой основе оптимальных форм законодательного регулирования данных проблем, а в конечном итоге — к совершенствованию нормативно-правовой базы путем принятия и введения в действие новых законодательных актов.
В целях оптимизации нормативно-правовой базы, регламентирующей правоотношения в сфере безопасности высокорисковых объектов, представляется необходимым в ближайшей перспективе:
1) под углом обеспечения безопасности высокорисковых объектов как составной и неотъемлемой части системы национальной безопасности модифицировать Концепцию национальной безопасности Российской Федерации[14];
2) разработать концепцию безопасности высокорисковых объектов в Российской Федерации как доктринальный документ, вытекающий из положений Концепции национальной безопасности Российской Федерации, по существу, определяющий важнейшую составную часть безопасности Российской Федерации[15];
3) разработать и принять федеральный закон «О высокорисковых объектах» прямого действия, который оставлял бы поле деятельности для субъектов Федерации, но в тех областях, которые не затрагивают совокупность высокорисковых объектов, имеющих экстерриториальный статус (например, транспортных коммуникаций и высокорисковых объектов на территориях закрытых административно-территориальных образований). Положения этого закона, придающие системность разнообразию видов высокорисковых объектов посредством четкого определения подходов к их классификации и категорированию, могли бы служить основой для принятия новых нормативных правовых актов (например, федерального закона «О транспортной безопасности») и корректировки уже действующих федеральных и ведомственных актов;
4) в ближайшей перспективе разработать концепцию федеральной системы мониторинга высокорисковых объектов в Российской Федерации с установлением достаточно продолжительного срока ее действия[16].
Ключевым в ряду этих мероприятий представляется разработка федерального закона
«О высокорисковых объектах». Его принятие дало бы возможность юридически закрепить классификацию и методику категорирования этих объектов,  определить общие требования и стандарты в сфере их безопасности, систематизировать понятийно-категориальный аппарат.
Закон также должен очертить статус основных субъектов обеспечения безопасности высокорисковых объектов, определить органы государственной власти, наделенные компетенцией в этой сфере.
Обращает на себя внимание еще одна проблема, которую данный закон призван разрешить. В условиях рыночной экономики многие потенциально опасные объекты уже давно вышли из сферы полного государственного контроля, изменили форму собственности и находятся в частных руках. В результате этих изменений в ряде случаев были снижены требования к охране объектов, их физической защите. При этом место и роль представителей деловых кругов в обеспечении безопасности высокорисковых объектов практически ни в одном нормативном правовом акте не определены.
Безусловно, этот закон не должен быть излишне детализированным ввиду того, что различные категории высокорисковых объектов как объекты управления имеют выраженную специфику, однако его нормы в первую очередь должны определять общие для всех субъектов, действующих в данной области, правовые рамки организации системы безопасности.
Проект данного закона должен разрабатываться с участием всех федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся рассматриваемые объекты, а также представителей бизнес-сообщества. Закон должен стать вершиной законодательной пирамиды в рассматриваемой сфере правоотношений. В последующем нормативные правовые акты (включая технические регламенты), действующие в этой сфере общественных отношений, должны быть приведены в соответствие этому Закону.
Как представляется, предлагаемые мероприятия организационного и нормотворческого характера должны придать системность решению столь важной государственной проблемы.
 
Библиография
1 Проблемам терроризма в условиях города были посвящены российско-американский симпозиум по городскому (урбанистическому) терроризму, прошедший в Российской академии наук 17—20 марта 2003 г., а также специализированная
научно-практическая конференция, организованная МЧС России осенью 2004 года. В ходе этих форумов были проанализированы факторы, предопределяющие особенности терроризма в городских условиях, а следовательно, позволяющие на этой основе говорить об относительно самостоятельной форме террористической деятельности.
2 Юридическое закрепление понятия «технологический терроризм» нашло в Договоре о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом (Минск, 4 июля 1999 г.). Внутригосударственные нормативные правовые акты Российской Федерации, в частности Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», этой дефиниции не содержит, хотя на доктринальном уровне в настоящее время она довольно широко и вполне обоснованно используется.
3 См.: Интернет-конференция главы Ростехнадзора К.Б. Пуликовского на сайте http://www.rian.ru/online/20070731/ 70033092.html
4  Как отмечал Г. Гегель, «нельзя усовершенствовать ни язык без совершенствования науки, ни науку без совершенствования языка; как бы ни были достоверны факты, как бы ни были правильны представления, вызванные последними, они будут выражать лишь ошибочные впечатления, если у вас не будет точных выражений для их передачи» (см.:  Гегель Г.В.Ф. Наука логики. Т. 1. — М., 1970. С. 5).
5 Livre vert sur un programme europeen de protection des infrastructures critiques. Comission des communautes euroepeennes, Bruxelles, le 17.11.2005.
6  См.: Топольский Н.Г., Блудчий Н.П. Основы обеспечения интегральной безопасности высокорисковых объектов. —М., 1998.
7 См., например, федеральные законы от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»,  от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транс-
портной безопасности», Воздушный кодекс РФ от 19.03.1997 № 60-ФЗ, а также многочисленные подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти и иные правовые источники.
8  См.: Решение коллегии МВД России от 01.07.2003 № 4 км/1 «О повышении уровня антитеррористической защищенности режимных и особо важных объектов» (приказ МВД России от 24.07.2003 № 575); Решение коллегии МВД России от 30.11.2005 № 4 км/2 «О принимаемых органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России мерах по обеспечению безопасности объектов особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения» (приказ МВД России от 24.12.2005 № 1047); Протокол № 9 совещания при первом заместителе министра внутренних дел Российской Федерации от 26.09.2005 (вопрос: «О ходе подготовки и сопровождения проекта Федерального закона “О транспортной безопасности”»); Протокол № 16 совещания при первом заместителе министра внутренних дел Российской Федерации от 21.11.2005 (вопрос: «О мерах по устранению недостатков, выявленных Контрольным управлением Президента Российской Федерации в области обеспечения  авиационной безопасности на воздушном транспорте»).
9  Так, А.И. Стахов на основе анализа правовых источников выделил около двадцати закрепленных в них видов безопасности (см.: Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации. — М., 2006. С. 18). При этом авторский список не носит исчерпывающего характера: к настоящему времени в связи с принятием в 2007 году Федерального закона «О транспортной безопасности» появилась категория «транспортная безопасность».
10  Классические социальные нормы, как известно, регулируют поведение людей в обществе. В правовой системе любого государства они составляют большинство.
11  Соответствует  английскому понятию safety.
12  Соответствует  английскому понятию security.
13  Вот почему после серии терактов, имевших большой общественный резонанс, в ускоренном порядке был принят Федеральный закон от 16.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности». Безопасность, таким образом, выделяется из транспортной сферы как важнейшая область деятельности, как состояние, от которого в конечном счете зависит устойчивое функционирование всей отрасли.
14 Концепция национальной безопасности Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 10.01.2000 № 24).
15 В странах Европейского союза аналогом такой концепции в настоящее время является «Зеленая книга» Европейской программы защиты критических инфраструктур, принятая Европейской комиссией в 2005 году.
16 На совместном заседании Совета безопасности РФ и президиума Государственного совета РФ с повесткой «О мерах по обеспечению защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения от
угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений» (протокол от 13.11.2003 № 4, утвержденный Президентом РФ 04.12.2003) было, в частности, принято решение в срок до июня 2004 года обеспечить разработку и утвердить концепцию федеральной системы мониторинга критически важных и (или) опасных объектов и грузов Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу. Признавая необходимость принятия подобного нормативного документа, следует обратить внимание на изначально обозначившуюся проблему понятийного аппарата в названии концепции. ВНИИ МВД России было предложено заменить термин «критически важные объекты и опасные грузы» на «высокорисковые объекты» (опасные грузы при этом автоматически войдут в объем данного понятия, поскольку любой опасный груз, транспортируемый различными видами транспорта в вагонах, контейнерах, цистернах и другой таре, прежде всего представляет собой объект). Соответственно, название документа в новой редакции должно звучать как «Концепция федеральной системы мониторинга высокорисковых объектов в Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу».