Бесправие Банка России как следствие неурегулированности его статуса

Р.Е. КАЧАНОВ,
юрист общественного объединения «Сутяжник»
 
Статус Банка России впервые в истории нашей страны закрепляется на конституционном уровне. В частности, Банк России осуществляет денежную эмиссию (это исключительно его прерогатива), защиту и обеспечение устойчивости рубля (ст. 75 Конституции РФ). Причем последняя функция основная, и ее Банк России исполняет независимо от других органов государственной власти.
 
В Конституции РФ закреплены основные функции Банка России, но не дано определение его статуса. Непонятно, является Банк России государственным органом или нет. Если является, то каково его место в системе других государственных органов, если нет — каков его юридический статус? Не дает ответы на эти вопросы и Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России). Так, в ст. 1 указывается только то, что Банк России является юридическим лицом. При этом даже не упоминается его организационно-правовая форма.
Некоторые элементы статуса Банка России можно имманентно вывести из других норм Закона о Банке России. Так, уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью (ст. 2). Это признак федерального органа государственной власти, федеральных государственного учреждения и государственного унитарного предприятия. Но далее в этой же статье упоминается, что в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Законом о Банке России, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами этого имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.
Правомочия Банка России в области как вещных, так и обязательственных правоотношений не похожи на правомочия федерального органа государственной власти, федеральных государственного учреждения и государственного унитарного предприятия, за которыми также закрепляется федеральное имущество.
Получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Закона о Банке России). Это признак некоммерческих организаций. Относительно статуса Банка России единственное, о чем можно говорить более или менее определенно, — это то, что он является некоммерческой организацией.
Между тем в Федеральном законе от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон о некоммерческих организациях) не упоминается о такой организационно-правовой форме некоммерческой организации, как Банк России. Вместе с тем, исходя из своих юридических характеристик, Банк России больше всего напоминает такую форму некоммерческих организаций, как государственная корпорация (ст. 7.1). Одно из главнейших отличий Банка России от государственной корпорации заключается в том, что если имущество Банка России является федеральной собственностью, то имущество, переданное государственной корпорации Россией, — собственность государственной корпорации (абзац второй п. 1 ст. 7.1), т. е. формально юридически это имущество находится в частной собственности.
Не определив Банк России в качестве органа государственной власти, а характеризуя его исключительно как юридическое лицо, законодатель фактически установил новую организационно-правовую форму юридического лица (некоммерческой организации). Между тем конституционные основания для определения Банка России в качестве государственного органа имеются. Так, основные его функции определяются непосредственно в Конституции РФ. Эти функции по своей юридической природе являются публично-правовыми. Статус Банка России как государственного органа выводится, в частности, из его функции, которая закреплена в ч. 2 ст. 75: «Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Слово «других» позволяет сделать вывод о том, что Банк России также является органом государственной власти.
Необходимо привести положения Закона о Банке России, регламентирующие статус Банка России исключительно как юридического лица, в соответствие с ч. 2 ст. 75 Конституции РФ. Однако, если Банк России на законодательном уровне будет признан органом государственной власти, как этот его статус можно будет совместить со статусом банка (слово «банк» имеется даже в названии этой организации)? Ведь не может орган государственной власти быть одновременно банком, а банк — органом государственной власти.
Неурегулированность на законодательном уровне статуса Банка России, который совмещает в себе признаки как частного юридического лица, так и государственного органа, часто приводит к серьезным проблемам в области обеспечения надлежащего правового режима владения, пользования и распоряжения имуществом Банка России, находящегося в федеральной собственности. Так, в практике взаимоотношений Банка России с региональными управлениями Росрегистрации возникает следующая проблемная ситуация.
Региональные подразделения Банка России (межрегиональные хранилища) пытаются зарегистрировать свои вещные права на принадлежащее им недвижимое имущество (здания, сооружения). Осуществляя государственную регистрацию права собственности России на эту недвижимость, управления Росрегистрации отказываются регистрировать вещные права Банка России на него (т. е. с указанием Банка России в качестве правообладателя). В Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) и свидетельствах о государственной регистрации права собственности России о Банке России как о «фактическом собственнике» этих объектов недвижимого имущества также не упоминается.
Такая ситуация возникла в связи с особенностями самой процедуры государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ним в ее сочетании с нормами гражданского права. Так, согласно приложению № 2 к Правилам ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним при осуществлении записи о праве собственности и об иных вещных правах следует указывать правообладателя.
В соответствии с пунктами 1 и 2 ст. 212 ГК РФ признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности; имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также России, субъектов Федерации, муниципальных образований. Согласно ст. 2 Закона о Банке России уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В отношении имущества Банка России субъектом права собственности (правообладателем) выступает Российская Федерация. Это означает, что при осуществлении государственной регистрации права собственности России (федеральной собственности) в качестве правообладателя указывается именно Российская Федерация.
Банк России, зарегистрировав право собственности России, не может зарегистрировать какие-либо свои права на это имущество, так как в ЕГРП и свидетельствах о государственной регистрации права собственности России следует указывать конкретный вид права, которым обладает правообладатель. Между тем в ГК РФ предусмотрено существование только таких вещных прав в отношении имущества, находящегося в федеральной государственной собственности, как права хозяйственного ведения (применительно к государственным унитарным предприятиям) и оперативного управления (применительно к федеральным казенным предприятиям и федеральным государственным учреждениям). Банк России не относится ни к государственным унитарным предприятиям, ни к федеральным казенным предприятиям, ни к федеральным государственным учреждениям.
Таким образом, гражданскому законодательству не известно то вещное право, на котором Банк России владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним федеральным имуществом, соответственно это право зарегистрировать невозможно. Явно то, что это право законно (ст. 2 Закона о Банке России), но названия для него нет. В этом и заключается как юридическое, так и фактическое бесправие Банка России, так как его права на закрепленное за ним федеральное имущество не могут быть юридически зарегистрированы и отражены в соответствующих правоустанавливающих документах (ЕГРП, свидетельствах о государственной регистрации права собственности России).
Единственный вариант, который предлагают региональные управления Росрегистрации Банку России, — это возможность его обозначения в ЕГРП и свидетельстве о государственной регистрации права собственности России в качестве лица, все-таки «причастного» к закрепленному за ним федеральному имуществу, но при описании не правообладателя, а объекта недвижимого имущества, т. е. в графе «наименование» (например, «отдельно стоящее здание Банка России»).
Этот вариант — не выход из сложившейся тупиковой ситуации, в основе которой лежит законодательный пробел относительно правового статуса такой важной для российской государственной и финансово-экономической системы организации, как Банк России.