Бюджетный федерализм в Канаде и России: сравнительно-правовой анализ

УДК 340.5 

Современное право №9 2011 Страницы в журнале: 15-20

Е.А. ПИМЕНОВ,

соискатель ученой степени кандидата юридических наук отдела конституционного права Российской академии правосудия

Эффективность действия системы разграничения полномочий (равно как и всей системы публичной власти) определяется уровнем и качеством жизни граждан, проживающих на территории конкретного муниципального образования или региона, созданием надлежащих и равных на всей территории страны условий развития человека, а это зависит прежде всего от достаточности у муниципального образования или региона финансовых ресурсов для реализации их органами как собственных, так и делегированных им государственных полномочий. Основываясь на этом тезисе, автор провел сравнительный анализ состояния некоторых проблем и тенденций развития систем разграничения между уровнями публичной власти расходных полномочий и доходных источников, сложившихся в Канаде и Российской Федерации.

Ключевые слова: бюджетный федерализм, сбалансированность, децентрализация, расходные полномочия, налоговые доходы, трансферты, качество жизни.

Budgetary federalism in Canada and Russia: comparative legal study

Pimenov E.

Effectiveness of the system of delineation of powers (as well as effectiveness of the whole system of public administration) determines living standards of people residing in a separate municipal district or region. Federative model of delineation of powers is aimed at presenting proper and equal opportunities to all citizens of the country. It may be performed only if municipal districts and regions have enough funds to perform their own and delegated state functions. Taking this into account, the author of the article has attempted to make a comparative study of situation, some issues and tendencies of development of systems of delineation of functions (powers to collect and spend money) among different levels of government in the Canada and Russian Federation.

Keywords: budgetary federalism, balanced system, decentralization, spending functions, tax revenues, transfers, living standards.

Построение федерации немыслимо без формирования бюджетного федерализма как системы взаимоотношений, опосредующих всю многогранную совокупность финансово-экономических связей между федеральным центром, субъектами федерации и муниципальными образованиями. Поэтому изначально следует выделить несколько определяющих принципов бюджетного федерализма:

— экономическая самодостаточность территорий, позволяющая удовлетворять каждодневные потребности населения за счет ресурсов региональной экономики;

— сбалансированность бюджетов бюджетной системы федеративного государства как по вертикали, так и по горизонтали, гарантирующая соответствие доходных и расходных полномочий органов власти различных уровней;

— единая исполнительная власть, которая формируется только при соблюдении вышеперечисленных условий и позволяет осуществлять экономически оправданное распределение государственных функций[1].

На пути к достижению названных принципов (основ) бюджетного федерализма встречается достаточно много трудностей. Мировой опыт федеративных отношений показывает, что вопрос сбалансированного распределения доходных источников, обеспечивающего покрытие бюджетных расходов, во многом предопределяет все остальное во взаимоотношениях федерального центра и территорий[2].

В настоящее время ряд ученых определяют исследования влияния конституционных основ федерализма на межбюджетные отношения как научное направление, которое изучает принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем развития соответствующих норм права[3]. Одним из первых к этой проблеме обратился Джеймс Бьюкенен, который пришел к выводу о том, что экономический успех страны заложен в различных законодательных актах, и в первую очередь в конституции: конституционные правила, по его мнению, формируют экономические результаты или затрудняют их достижение[4].

Анализ зарубежных конституционных норм показывает, что федеративные государства решают проблемы распределения бюджетно-налоговых ресурсов и удовлетворения потребностей территорий разнообразными методами. В зависимости от уровня децентрализации выделяют три модели бюджетного федерализма: централизованную, децентрализованную и кооперативную[5]. Централизованная модель основывается на принципе «все налоги в один бюджет», децентрализованная — на принципе «один налог — один бюджет», кооперативная — на их сочетании с приоритетным использованием расщепляющихся налогов. При этом ключевой вопрос в кооперативной модели кроется не в пропорции первичного распределения налоговых доходов, а в механизмах, через которые происходит их последующее перераспределение: содержат ли эти механизмы стимулирующую функцию в отношении региональных и местных властей? Исходной точкой стимулирующей функции межбюджетных отношений является оптимальное и стабильное разграничение между бюджетами бюджетной системы расходных полномочий и в максимально возможной степени соответствующих им доходных источников.

Как и Россия, Канада — федеративное прибрежное государство, богатое природными ресурсами. Канада состоит из 10 провинций, имеющих статус субъекта федерации: Онтарио, Квебек, Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Манитоба, Британская Колумбия, Остров Принца Эдуарда, Саскачеван, Альберта, Ньюфаундленд и Лабрадор. В состав Канады также входят три территории: Юкон, Северо-Западные территории и Нунавут. Территории находятся под непосредственной юрисдикцией федерального парламента, который делегирует им права, схожие с правами провинций, но конституционного статуса субъекта у них нет.

Изначально предметы ведения провинций (далее для удобства мы будем называть их субъектами) канадской федерации носили ограничительный характер: органы государственной власти субъектов имели полномочия только по тем предметам ведения, которые закреплены Конституционным актом 1867 года (далее — КА). Однако в результате судебного применения положения о том, что субъекты решают в целом все вопросы местного значения или частной жизни, полномочия по регулированию многих сфер деятельности, появившихся после принятия КА (здравоохранение, рынок труда, страхование от безработицы), были переданы в ведение субъектов.

Сегодня субъекты канадской федерации имеют высокую степень самостоятельности, особенно в отношении социальной политики и коммерческой деятельности в пределах своей компетенции, распоряжаются собственностью и природными ресурсами, что создает базис для их экономического развития. К их собственным источникам доходов относятся налоги, собираемые с организации азартных игр, продажи алкоголя, налоги на имущество и на природные ресурсы.

Примечательно, что в Канаде субъекты обладают чрезвычайно широкими полномочиями в области природопользования. Государственные земли вместе с природными ресурсами в пределах территории того или иного субъекта являются его собственностью, что позволяет субъекту распоряжаться ими по своему усмотрению: продавать, сдавать в аренду, выдавать лицензии на разработку недр. КА определяет, что законодательный орган каждого субъекта имеет право издавать законы о взимании налогов в отношении естественных невозобновляемых ресурсов и лесов, первичной продукции, производимой из них, а также в отношении мест нахождения и установок, предназначенных для производства электрической энергии, и самого производства этой энергии. Причем данные полномочия могут осуществляться независимо от того, экспортируется продукция за пределы субъекта или нет, но законы не могут предусматривать налогообложение, которое устанавливало бы различия между продукцией для экспорта и продукцией не для экспорта в другие части Канады.

Исключительными федеральными источниками доходов являются таможенные сборы и импортные пошлины, налог на нерезидентов. При этом существует категория налогов, которые могут собирать оба уровня власти: и федеральный, и региональный. Это налог на доходы физических лиц, налог на прибыль юридических лиц, налог с продаж и налог с фонда заработной платы.

Для наглядности представим доходы канадской федерации и ее субъектов, распределенные по источникам в 2009 году, в виде таблицы[6].

Как видно из таблицы, собственная доходная база субъектов канадской федерации превышает собственную доходную базу самой канадской федерации. Это существенная отличительная черта бюджетного федерализма, сложившегося в Канаде.

Другая важная особенность канадского бюджетного федерализма проявляется в характере межбюджетных трансфертов. Федеральное правительство Канады безвозмездно переводит следующие средства из федерального бюджета: трансферты субъектам для финансирования программ, трансферты субъектам для выравнивания их бюджетной обеспеченности, трансферты конкретным людям. Основное финансирование идет через Канадский трансферт на здравоохранение (далее — КТЗ) и Канадский социальный трансферт (далее — КСТ). Они были созданы как отдельные программы в 2004 году вместо единого Трансферта Канады на здравоохранение и социальные услуги. Таким образом, в основе канадского федерального трансфертного финансирования лежит реализация конкретных социальных программ.

Средства в рамках КТЗ и КСТ направляются в субъекты в объеме, исчисляемом из расчета на душу населения, чтобы гарантировать единое качество услуг всем гражданам Канады независимо от места их проживания.

КТЗ помогает федеральному правительству выполнять свои обязательства по обеспечению единых критериев и условий предоставления медицинских услуг, закрепленных в Законе Канады о здравоохранении (полнота, универсальность, взаимозаменяемость, доступность и государственное регулирование), а КСТ — финансировать соглашения с правительствами субъектов по реализации программ и предоставлению услуг в области поддержки высшего образования, социальной помощи, развития дошкольного образования и охраны детства. Важно отметить, что КСТ позволил федеральному правительству наложить запрет на установление ценза оседлости для получения социальной помощи.

В среднем расходы федерального бюджета Канады на финансирование КТЗ и КСТ составляют ежегодно примерно 53% от всех федеральных расходов.

Вторым видом безвозмездной помощи, поступающей в субъекты из федерального бюджета, являются трансферты для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов канадской федерации.

Выравнивание — это тоже трансфертная программа федерального правительства, направленная на устранение неравномерного финансового положения субъектов. Выравнивающие выплаты позволяют правительствам менее успешных субъектов обеспечивать для своих граждан качество услуг, сопоставимое с качеством аналогичных услуг в других, более успешных субъектах, и при этом сохранять разумный уровень налогообложения. Цель трансфертной программы выравнивания была определена в КА следующим образом: «Парламент и правительство Канады обязаны соблюдать принцип выравнивающего финансирования, чтобы правительства провинций имели достаточно средств для обеспечения приемлемого уровня государственных услуг при разумном налогообложении».

Выравнивающие платежи в Канаде не ограничены никакими условиями: субъекты, получающие их, вольны тратить средства исходя из собственных приоритетов.

Необходимость в выравнивании определяется путем измерения возможностей субъектов получать доходы, т. е. фискальных возможностей. Такие измерения показывают, способен ли данный субъект получать за счет налогообложения доходы, необходимые для предоставления гражданам услуг, качество которых будет сравнимо со средним качеством таких услуг в Канаде.

Формула выравнивающего платежа равна разнице между фискальными возможностями данного субъекта и средними фискальными возможностями всех субъектов, иначе называемыми стандартом 10 провинций. Те субъекты канадской федерации, чьи фискальные возможности выше стандарта, не получают из федерального бюджета выравнивающих платежей, но и не отдают свои «излишки» в вышестоящий бюджет, т. е. в бюджетном федерализме Канады нет практики «отрицательных трансфертов».

Для расчета фискальных возможностей федеральное правительство измеряет доходы, поступающие от пяти основных налоговых источников: подоходного налога, налога на прибыль, налога с продаж (доходы с этих трех видов налогов могут поступать как в федеральный бюджет, так и в бюджеты субъектов), налога на имущество и налога на природные ресурсы (доходы с последних двух поступают исключительно в бюджеты субъектов). Из полученной суммы вычитается 50% доходов, образующихся от налога на природные ресурсы.

Объем средств, направляемых из федерального бюджета на выравнивающий трансферт, рассчитывается исходя из разницы между общими потребностями субъекта (валовая сумма расходов) и фискальными возможностями данного субъекта.

Валовая сумма расходов каждого субъекта измеряется ежегодно, отражая относительный рост населения субъектов к остальному населению Канады и соответствующий ему рост доходов.

В 1960-х годах федеральным правительством Канады была предложена новая схема федеральных выравнивающих трансфертов, направленная на стимулирование субъектов увеличивать собственную доходную базу за счет сокращения федерального финансирования. Предусматривалось сокращение ставки подоходного налога федерального правительства (путем установления льгот), в то время как субъекты ровно на столько же должны были увеличить ставку своего подоходного налога. В результате субъекты получили стоимость дополнительных налоговых пунктов через собственную систему сбора подоходного налога вместо денежных трансфертов из федерального бюджета.

Третьей и самой большой категорией трансфертов являются прямые платежи физическим лицам. Они реализуются через Программу социального обеспечения по старости, Программу гарантированных пособий малоимущим и Программу выплат для супругов. Так, пожилые граждане в Канаде получают около 13% отчислений от федеральных налогов и сборов, безработные — 6%, неимущие семьи с несовершеннолетними детьми — 5%.

С 1990-х годов в российском законодательстве неоднократно изменялись как виды, так и ставки налогов, закрепляемых за уровнями бюджетной системы. Вначале к федеральным налогам и сборам было отнесено 16 налогов и сборов, к региональным — 5. В настоящее время к федеральным налогам и сборам отнесены 8 налогов и сборов, к региональным —3 налога.

Перераспределение налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в пользу доходов, зачисляемых в федеральный бюджет, стало устойчивым, в результате чего удельный вес региональных и местных налогов в структуре налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составляет не более 12%. Ежегодно около 70 субъектов Российской Федерации получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, доля которых в 2010 году в объеме собственных доходов ряда субъектов Российской Федерации превысила 50% (например, Алтай, Дагестан, Тыва, Камчатский край)[7].

Межбюджетные трансферты уже своим фактом существования подтверждают несоответствие общего распределения собираемых бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы[8]. Дефицитный бюджет (в 2010 году с дефицитом исполнены консолидированные бюджеты 63 субъектов Российской Федерации) и «привычка» к финансовой помощи не могут гарантировать выполнение региональными органами власти закрепленных за ними расходных полномочий в полном объеме и надлежащим образом. Уровень выполнения определяется выбранными приоритетами в каждом отдельном субъекте Российской Федерации, а это, естественно, не способствует единообразию условий жизни граждан вне зависимости от места их проживания и соблюдению режима равных правовых возможностей на всей территории страны.

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года[9] (далее — Программа) содержалась идея о необходимости одновременной передачи всех трех видов полномочий в сфере бюджетных расходов (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами и конкретное финансирование) по принципу «одна общественная услуга (функция) — один уровень бюджетной системы». Предполагалось достижение баланса между расходными обязательствами и доходными источниками путем закрепления собственных доходных источников, достаточных для исполнения расходных обязательств, за соответствующими бюджетами. Реализация этого принципа должна была привести к минимизации межбюджетных трансфертов, направляемых для обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Однако на практике число налогов, закрепляемых за бюджетами субъектов Российской Федерации, сокращается, а доля межбюджетных трансфертов растет.

Начиная с 2004 года перечень вопросов местного значения и перечень собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации постоянно расширяются (на сегодняшний день последний увеличился с 41 до 86 пунктов). Анализ их содержания показывает, что за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления сохранилось право решать ряд важнейших вопросов (в том числе социальной защиты и социального обслуживания населения, общего образования, поддержки сельскохозяйственного производства, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и эпидемий), которые выступают критериями качества жизни, показателями демократического содержания федеративного устройства страны.

Кроме того, с 2010 года отменено софинансирование из федерального бюджета части обязательств субъектов Российской Федерации, в числе которых предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; меры социальной поддержки отдельным категориям граждан (за исключением реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий); выплата компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования; организация оздоровительных кампаний для детей.

Дисбаланс между доходной и расходной частью бюджета субъекта Российской Федерации свидетельствует, что реформа и утвержденная в ее ходе Программа остались незавершенными.

Разграничение расходных полномочий должно в итоге привести к закреплению за каждым уровнем власти тех полномочий, которые будут выполняться надлежащим образом. Для этого есть объективный критерий, отражающий политико-правовой статус России как федеративного государства, в соответствии с которым расходные полномочия бюджетов бюджетной системы должны быть прямым отражением конституционного разграничения предметов ведения и полномочий в данной сфере. Попытка решить проблему оптимального их распределения путем законодательного выделения двух типов полномочий субъектов Российской Федерации по такому критерию, как источник финансового обеспечения, требует прежде всего уточнения расходных обязательств бюджетов Российской Федерации и ее субъектов[10]. Из-за отсутствия четкого раз-

граничения полномочий между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов размывается ответственность за их выполнение. Пока Бюджетный кодекс РФ проблему разграничения расходных полномочий только обозначает, но не решает.

Идея сократить до минимума сферу «совместных расходов» в свое время вызывала заслуженный интерес[11], но, к сожалению, не была последовательно реализована. Во-первых, были введены так называемые участвующие полномочия (реализация которых не сопровождается финансированием из вышестоящих бюджетов, но происходит на основании акта вышестоящего органа власти); во-вторых, получила широкое распространение практика наделения государственными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Причем если в отношении последних такая возможность предусмотрена Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132), то в отношении региональных органов власти это вызывает обоснованную критику[12].

Проблема осложняется правовым регулированием межбюджетных отношений лишь по вертикали. Статьей 35 БК РФ установлен принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (принцип единой кассы), который означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета. В связи с этим невозможно конкретно определить, какие именно расходные полномочия, переданные субъектам Российской Федерации, не обеспечены финансированием.

Более того, одним из принципиальных недостатков БК РФ является отсутствие основополагающих критериев межбюджетного выравнивания. Наделение Правительства РФ полномочиями устанавливать методики межбюджетного выравнивания приводит к еще большей непрозрачности бюджетного процесса. Существующие методики распределения межбюджетных трансфертов не позволяют оценить действительные потребности бюджетов субъектов Российской Федерации для исполнения как собственных, так и государственных делегированных полномочий.

Безвозмездные финансовые поступления —это палка о двух концах. Субвенции, равно как и другие трансферты, объем которых из года в год наращивается, обеспечивают текущие расходы, но не стимулируют рост экономического и налогового потенциала субъектов Российской Федерации. Эксперты предлагают отказаться от финансирования социальных расходов на федеральном уровне и передать соответствующие полномочия на региональный уровень «за счет радикального перевода межбюджетных трансфертов в налоговые доходы региональных и местных бюджетов»[13].

Сегодня региональные и местные налоги сами по себе решить проблему сбалансированности не могут. Даже при совершенствовании администрирования их доля в доходах соответствующих бюджетов может быть увеличена с нынешних 12—13% максимум до 20%[14]. Кроме того, достичь сбалансированности бюджетов невозможно без постепенной децентрализации бюджетных средств через закрепление дополнительных налоговых источников.

Например, все чаще звучат предложения закрепить за местными бюджетами налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы, по нормативу 90% или даже 100%. Немалые перспективы и у налога на недвижимость, который в случае введения заменил бы местные налоги на имущество физических лиц и земельный налог. Ряд специалистов предлагают в долгосрочной перспективе перейти к практике взимания налога на доходы физических лиц не по месту работы гражданина, а по месту его регистрации. В отношении организаций предлагается, наоборот, взимать налог на прибыль по месту их физического нахождения, а не по месту регистрации.

Абсолютной территориальной равномерности распределения налоговой базы нет ни у одного налога. Влияние степени такой неравномерности следовало бы учитывать не посредством «отрицательных трансфертов»[15], а через дифференцированные нормативы отчислений. Система таких отчислений должна действовать по принципу прогрессивного налога с учетом интересов как дотационных территорий, так и финансово стабильных, которых нельзя лишать стимулов дальнейшего развития. В целом же необходимо внедрять модель межбюджетных отношений, действующую не только и не столько как спасательный круг для отстающих и нуждающихся субъектов Российской Федерации, а прежде всего как фактор их социально-экономического развития. Такая модель почти сложилась и успешно применяется в Канаде.

Библиография

1 См.: Валентей С.Д. Проблемы развития федеративных отношений // Федерализм. 2002. № 1. С. 20.

2 См.: Московская П.Г. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в экономической сфере (на примере Приволжского федерального округа): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 4.

3 См., например: Конституционное право: Учеб. / Отв. ред. В.В. Лазарев. — М., 1996; Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. — М., 1996; Топорнин Б.Н. Европейское право: Учеб. — М., 1998; Петрова Г.В. О конституционных основах налогово-бюджетного федерализма и межбюджетных отношений // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 29—38.

4 См.: Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики. Расчет согласия. Границы свободы: Пер. с англ. / Ред. кол.: Р.М. Нуриев. — М., 1997.

5 См.: Баргатуни К.Ю. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным устройством // Проблемы прогнозирования. 2003. № 1. С. 89.

6 Цифры округлены для удобства восприятия. Более точную информацию см.: Кабышев С.В., Лексин И.В., Элдер Д. Федерализм в России и Канаде: Курс лекций. — М., 2009. С. 267.

7 По информации Счетной палаты РФ о средствах федерального бюджета, полученных субъектами Российской Федерации и закрытыми административно-территориальными образованиями за январь—декабрь 2010 года (по данным отчетов субъектов Российской Федерации) от 10.03.2011 № ИСП-1/13-01// Интранет-сайт Совета Федерации.

8 См.: Леонов В.В. Актуальные вопросы совершенствования бюджетной системы Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации. 2010. № 13(399). С. 4.

9 Одобрена постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584.

10 См.: Собянин С.С. Проблемы и направления совершенствования разграничения полномочий в сфере совместного ведения // Право и политика. 2006. № 11.

11 См., например: Христенко В. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2000. № 8. С. 9.

12 См., например: Авдеева А.В. Передача осуществления полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые проблемы // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 2010. № 1. С. 151—160; Дементьев А.Н. Некоторые проблемы сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации. 2010. № 13(399). С. 55.

13 Дементьев А.Н. Указ. раб. С. 62.

14 См.: Бухвальд Е.М. Экономико-правовые вопросы сбалансированности местных бюджетов // Аналитический вестник Совета Федерации. 2010. № 13(399). С. 38.

15 Изымаемый объем средств, образуемых сверх бюджетной обеспеченности. Например, согласно п. 5 ст. 60 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения до выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Российской Федерации, то законом субъекта Российской Федерации о местном бюджете на очередной финансовый год могут быть предусмотрены перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений.