Великобритания: специфика институтов избирательного права и парламентские выборы 2010 года

УДК 342(410):342.8 

Страницы в журнале: 123-126

С.Ю. ДАНИЛОВ,

доктор исторических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Государственного университета — Высшей школы экономики

Автор анализирует сложившуюся в Великобритании мажоритарную систему избирательного права, отмечая ее достоинства и недостатки, и останавливается на нетипичных для этой системы итогах парламентских выборов, в результате которых у власти оказалась двухпартийная коалиция меньшинства.

Ключевые слова: избирательное право Великобритании, парламентские выборы.

Выборы — наиболее древний способ наделения лиц властными полномочиями. В новейшее время выборы стали социально-политическим институтом, «фильтром», при помощи которого гражданское общество и государство осуществляют отбор большей или значительной части политико-управленческих кадров. Выборы помогают обеспечивать легитимность власти, выявлять соотношение разнообразных публичных интересов. Изучение институтов избирательного права в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии представляет интерес потому, что ее избирательное право сформировалось и стало играть политическую роль в жизни страны раньше, чем в любом другом государстве[1].

Порядок проведения выборов в Великобритании регулируется значительным числом правовых актов, среди которых 15 статутов. Это акты о народном представительстве 1867, 1884, 1918, 1928, 1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989, 1999 годов, Акт о парламентских избирательных округах 1986 года, Акт о политических партиях, выборах и референдуме 2000 года, Акт о местном управлении 2000 года, Акт о Палате общин 2001 года, Акт о выборах в Европарламент и в местные органы власти 2005 года. Подзаконные нормативные акты, с помощью которых осуществляется правовое регулирование выборов, включают указы-в-совете (Orders-in-Council). Они издаются короной на основании ее старинных прерогатив[2]. Известную роль играют конвенциональные нормы (конституционные соглашения, или обычаи).

Выборы в органы публичной власти в Великобритании подразделяются на выборы в парламентские органы (Палату общин и региональные органы законодательной власти), в Европарламент и в местные органы. Ни один из правовых актов, регулирующих избирательный процесс, не содержит прямых определений принципов выборов и избирательных прав граждан. Лишь толкование статутных норм и подзаконных нормативных актов позволяет заключить, что в Великобритании действует всеобщее, равное и прямое избирательное право с тайной подачей голосов и при свободном участии в выборах (в отличие, например, от бывшего британского доминиона — Австралии, где голосование на выборах является обязанностью избирателя).

Одна из особенностей избирательного права страны состоит в том, что правом голоса на выборах обладают и проживающие в стране граждане ряда других государств. Например, по статутам 1969 и 1999 годов активным избирательным правом наделены граждане государств Британского Содружества наций[3], а также Ирландской Республики. На выборах в Европарламент активным и пассивным избирательным правом пользуются граждане стран Европейского союза.

Чтобы стать избирателем, гражданин Великобритании должен достигнуть 18 лет и не быть ограниченным в правоспособности. Круг лиц, лишенных правоспособности, консолидирован статутом 1949 года: это лица, признанные судом виновными в совершении «бесчестных и незаконных приемов (unhonest and illegal practice) на выборах». Неправоспособны лица, осужденные ранее за тяжкие уголовные преступления (фелонию), условно-досрочно освобожденные из мест заключения, а также душевнобольные. До конца ХХ века не могли голосовать члены Палаты лордов, и только статутами 1998—2002 гг. данное право за ними признано.

Начиная с 2000 года статуты не обязывают избирателя проживать на территории избирательного округа (исключение составляет Северная Ирландия: по ее законодательству, чтобы стать избирателем, гражданин должен прожить в данном округе не менее 90 дней; при этом статут 1985 года оговаривает, что пребывание в лечебном центре или в тюрьме на территории избирательного округа проживанием в нем не считается). Статут 1983 года гарантирует избирательные права граждан, находящихся за пределами избирательного округа по служебным причинам (лиц, несущих военную службу за пределами Великобритании; дипломатических работников и их супругов, проживающих вместе с ними; моряков торгового флота; лиц, находящихся в заграничных служебных командировках и т. д.) или по болезни. Они вправе проголосовать по почте, по доверенности. По статуту 1985 года одно и то же лицо не может получить более двух доверенностей.

Статут 2000 года предусматривает гарантии реализации активного избирательного права избирателями, не способными заполнить бюллетень из-за неграмотности или физических недостатков. Им дано право на помощь сопровождающего их на избирательный участок лица, которое должно быть правоспособным или же быть близким родственником избирателя.

О намерении воспользоваться такой помощью избиратель должен известить главу избирательного участка.

Нормы пассивного избирательного права Соединенного Королевства, кроме ограничений, свойственных активному избирательному праву, отстраняют от выборов нереабилитированных банкротов и граждан других государств (кроме Ирландии). Действуют также служебно-профессиональные ограничения, которые не распространяются на выборы в местные органы власти и в Европарламент. Ограничения эти возникли в виде обычаев, закрепленных статутами.

Не вправе баллотироваться в палату профессиональные судьи; лица, находящиеся на действительной военной службе; гражданские служащие; члены любых органов, назначаемых короной в силу ее прерогативы; депутаты местных органов власти — при условии, что они ко дню регистрации в качестве кандидатов не вышли в отставку и отставка не принята в установленном порядке. В 2001 году отменены статуты о дисквалификации (недопущении) 1801 года, лишавшие священнослужителей англиканской, католической и пресвитерианской церквей баллотироваться на парламентских выборах. Однако под данный запрет по-прежнему подпадают 26 духовных лордов — членов верхней палаты.

Равное избирательное право с его принципом «один избиратель — один голос» установлено в Великобритании значительно позже, чем в большинстве других правовых демократических государств. По статуту 1949 года был упразднен множественный вотум, который давал избирателю право иметь несколько голосов по имущественному и образовательному признакам и голосовать более чем в одном округе по месту нахождения недвижимости. Статутом 2000 года дополнительно уточнено, что на каждых парламентских выборах каждый избиратель вправе голосовать только один раз и лишь в одном из избирательных округов.

Напротив, другой атрибут современного избирательного права — тайная подача голосов на выборах — установлен в Великобритании раньше, чем в большинстве других стран, а именно статутом 1867 года, относящимся к эпохе цензового избирательного права[4].

Институты организации выборов Великобритании также заметно отличают ее от подавляющего большинства государств. Руководство проведением выборов возложено на министерство внутренних дел, а на местном уровне — на шерифов и должностных лиц местного самоуправления — председателей советов графств. Последние, получив королевский указ о проведении выборов, делегируют необходимые полномочия чиновникам по выборам, которыми в силу обычая являются клерки советов графств.

Некоторые изменения в данную систему внесены статутом 2000 года, в соответствии с которым образована избирательная комиссия, подчиненная парламенту. Избирательная комиссия может насчитывать от 5 до 9 членов из числа лиц, назначаемых короной по согласованию с Палатой общин, — главным образом из членов зарегистрированных политических партий, которые имеют «очевидные доказательства партийной принадлежности» (партийные функционеры и лица, участвовавшие в любое время за последние 10 лет в финансировании партии). Комиссия не наделена организационными и контрольными функциями, основная часть которых оставлена в компетенции министерства. В сфере компетенции комиссии — регистрация партий, составление и публикация отчетов о выборах и референдумах, распространение знаний об избирательном процессе среди граждан. Правда, комиссия вправе выделять партиям гранты. При подготовке изменений избирательного законодательства органы исполнительной и законодательной власти обязаны консультироваться с избирательной комиссией, однако обязывающей силы ее мнение в этом случае не имеет.

Таким образом, круг полномочий избирательной комиссии Великобритании является значительно более узким по сравнению с компетенцией аналогичных комиссий в таких странах, как Австралия, Канада, Индия, государства Латинской Америки, где данные институты публичного права облечены административной властью (назначение и смещение чиновников по выборам, руководство пересчетом голосов, лишение партий права на допуск к бесплатному эфирному времени, на выплаты из казны и т. д.).

Единообразного деления территории страны на избирательные округа в Великобритании не сложилось. На местных (муниципальных и региональных) выборах практикуются как одномандатные, так и многомандатные (более архаические) округа. Вместе с тем кандидаты в депутаты Палаты общин баллотируются исключительно в одномандатных округах. Границы избирательных округов по статуту 1986 года пересматриваются не реже одного раза в 12 лет.

Количество округов на выборах в Палату общин одно время превышало 700. С уменьшением государственной территории, обусловленным суверенизацией Ирландской Республики, и с сокращением сельского населения число парламентских округов сокращено до 649. При этом 519 округов расположены на территории Англии, 72 — в Шотландии, 40 — в Уэльсе и 18 — в Северной Ирландии.

Избирательные списки составляются чиновниками по выборам осенью каждого года на основе данных, сообщаемых владельцами жилого фонда. К первому декабря каждого года списки вывешиваются в здании «общественного предназначения», чаще всего в местной публичной библиотеке. Возражения против неправильностей в списках принимаются чиновником по выборам в течение 15 дней. Отказ чиновника внести исправления в списки можно обжаловать в суде графства.

Парламентская избирательная кампания начинается с королевских указов о роспуске Палаты общин и о назначении даты выборов. Кандидат в депутаты подает чиновнику по выборам документы о выдвижении в течение 8 дней с момента издания указа о роспуске палаты. Пакет документов включает петицию с подписями десяти или более избирателей, два из которых имеют право голосовать в данном округе, и заявление кандидата о согласии баллотироваться (с указанием его партийной принадлежности или отсутствия таковой). Партийный кандидат подает также протокол собрания окружной партийной ассоциации о выдвижении, подписанный председателем ассоциации и секретарем собрания и завизированный национальным лидером партии.

Кандидат вносит избирательный залог в сумме 500 фунтов (порядка 24 тыс. руб.), который возвращается кандидатам, получившим не менее 5% голосов (до 2000 года порог составлял 12,5%). Залоги, внесенные прочими кандидатами, перечисляются в государственную казну. На время предвыборной кампании кандидат в депутаты вправе назначить избирательного агента, который собирает и расходует средства на кампанию, присутствует при подсчете голосов на избирательном участке. Однако агентом может быть и сам кандидат. Британское законодательство предъявляет к кандидату намного меньше требований, чем, например, канадское.

Кандидат (или его агент) после выборов направляет чиновнику по выборам отчет о расходах в период избирательной кампании. Кандидатам разрешается тратить 750 фунтов плюс 1 шиллинг на каждых трех избирателей в сельской местности и на каждые восемь избирателей в городах. Данный формально строгий лимит не имеет большого значения, так как многие расходы кандидатов фактически (но не юридически) оплачиваются выдвинувшими их партиями. Пожертвования в пользу партий не ограничиваются статутами, обычаями или судебными прецедентами.

Институт государственного возмещения расходов партий и кандидатов в праве Великобритании отсутствует. В целом правовое регулирование финансирования выборов в Великобритании специалисты считают слабо развитым. Однако малокоррумпированный (по сравнению со странами Азии, Африки, Восточной Европы или США) британский избирательный процесс не нуждается в доскональном регулировании.

Жалоба на нарушение избирательного законодательства именуется в Великобритании петицией о выборах. Кандидатам и избирателям надлежит подавать ее в течение 21 дня после даты голосования. Закон предусматривает назначение «суда по выборам» из двух судей, в распоряжении которых имеется широкий набор санкций. Суд вправе назначить повторный подсчет голосов, дисквалифицировать кандидата, признать выборы недействительными, назначить повторные выборы. Примечательно, что петиции на выборы в парламент не подавались с 1920-х годов.

Принятая в Великобритании мажоритарная избирательная система относительного большинства подвергается давней и справедливой критике, в том числе и со стороны британских юристов и политологов. При этой системе первенствующее значение имеет не уровень электоральной поддержки партии в общенациональном масштабе, а итоги голосования в каждом округе. Между тем в среднестатистическом избирательном округе баллотируется порядка пяти-шести кандидатов. При примерно равном числе голосов один из них может победить, получив поддержку 25—30% избирателей. Голоса, отданные прочим кандидатам, на распределение депутатских мандатов не влияют. При равном распределении голосов между кандидатами победителя по обычаю определяют жеребьевкой, которую проводит чиновник по выборам. Другой обычай диктует, что, если в округе баллотируется один кандидат, голосование не проводится и он считается избранным на основании единодушного одобрения.

К числу достоинств возникшей в Средние века британской избирательной системы относятся, в частности, ее дешевизна и простота. Система не требует второго тура голосования и не нуждается в процентном барьере. Кроме того, она фактически поддерживает преобладание двух ведущих парламентских партий и тем самым обычно способствует формированию устойчивых правительств большинства. Находившиеся у власти в последние 30 лет кабинеты консерваторов М. Тэтчер и Дж. Мейджора, лейбористов Э. Блера и Г. Брауна располагали в Палате общин прочным рабочим большинством.

Одним из немногих пока исключений из правила может считаться итог всеобщих парламентских выборов 6 мая 2010 года: Консервативная партия получила 36% голосов и 306 депутатских мест, Лейбористская — 29% и 258, Либерально-демократическая — 23% и 57, Шотландская национальная — 1,7% и 6, Демократическая юнионистская — 0,6% и 8, ирландские националисты — 0,6% и 5, уэльские националисты — 0,6% и 3, социал-демократы — 0,4% и 3, «зеленые» — 1% и 1, Партия альянса — 0,1% и 1, спикер1 — 0,1% и 1, прочие — 6,9% голосов и 1 депутатское место[6].

На итогах выборов 2010 года рельефно отразились последствия применения мажоритарной системы относительного большинства. Две ведущие старейшие общенациональные партии — Консервативная и Лейбористская — получили больше всего голосов избирателей и депутатских мест. Напротив, Либерально-демократическая партия не извлекает из данной системы аналогичных выгод: при 6,8 млн голосов (против 10,7 млн у консерваторов и 8,6 млн у лейбористов) она получила почти в 5 раз меньше депутатских мест, чем первые, и в 4,5 раза меньше, чем вторые. При пропорциональной системе она могла бы претендовать на гораздо большее количество мандатов (от 140 до 150).

Прочие политические партии, кандидаты которых избраны в Палату общин, при 12-процентной электоральной поддержке получили в совокупности менее 4,5% депутатских мест. Распределение депутатских мандатов между ними также не отражает подлинной электоральной поддержки каждой из партий. Например, Шотландской национальной партии, завоевавшей почти втрое больше голосов, чем Демократическая юнионистская, досталось на два места меньше. Из 150 независимых кандидатов, баллотировавшихся на выборах, как и ранее, не оказался избранным ни один.

Результаты выборов зафиксировали тенденцию эволюционирования многопартийности в Великобритании. И хотя темпы этой эволюции в целом не могут быть названы высокими, свыше трети британского избирательного корпуса голосует в наши дни против консерваторов и лейбористов: в Палату общин избраны кандидаты шести общенациональных и четырех региональных политических партий.

Исход парламентских выборов 2010 года всецело исключил возможность образования правительства большинства. Контроль над соотношением сил в Палате общин оказался у третьей по значению партии — Либерально-демократической, которой еще 25 лет назад не существовало. Отказавшись от сотрудничества со скомпрометированным лейбористским кабинетом премьер-министра Г. Брауна, эта партия заключила соглашение с партией официальной оппозиции — Консервативной. Лидер лейбористов был вынужден с санкции короны покинуть пост главы правительства, и лидер консерваторов Д. Камерон «по поручению королевы» сформировал кабинет меньшинства, которому затем Палата общин открытым голосованием выразила доверие. У власти оказалась двухпартийная коалиция. Такого в Великобритании не было на протяжении почти 40 лет.

Библиография

1 Подробнее об этом см.: Институты конституционного права иностранных государств / Отв. ред. Д.А. Ковачев. — М., 2002; Зарубежное избирательное право / Науч. ред. В.В. Маклаков. — М., 2003.

2 В русском переводе указы-в-совете могут также называться прокламациями. — Примеч. авт.

3 Содружество, юридически существующее с 1931 года (после упразднения Британской империи), объединяет на сегодняшний день 54 государства, ранее являвшихся колониями Великобритании. В их числе — Австралия, Индия, Канада, Нигерия, Новая Зеландия, Сингапур и др.

4 Это было сделано метрополией по примеру Австралии — тогдашнего британского доминиона.

5 Спикер Палаты общин является внепартийным депутатом и не баллотируется по партийному списку.

6 См.: The Observer. May, 7. 2010.