Верховный суд Индии и избирательное законодательство

УДК 341.492.1(5Инд) 

Страницы в журнале: 149-154

А.Б. КРАЮШКИН,

соискатель кафедры конституционного права МГИМО(у) МИД России

Анализируется роль Верховного суда Индии в развитии законодательства о выборах. На примере знаковых судебных прецедентов показан «судебный активизм» суда в этой сфере, его деятельность как органа конституционного контроля.

Ключевые слова: Верховный суд Индии, избирательная система, выборы.

Supreme Court of India and election legislation

Kraiushkin A.

The article deals with the role the Supreme Court of India in development of election legislation. Several key Court’s decisions show his “judicial activism” in this sphere and his activity as an agency of judicial control.

Keywords: Supreme Court of India, election system, elections.

В  демократической стране избирательная система обеспечивает народу возможность осуществлять управление государством посредством своих представителей. В Конституции Индии уделено значительное внимание проведению выборов, обеспечению их независимости и честности. Действует также большое количество других законов и правовых актов, которые более детально регулируют вопросы избирательной системы, полномочий избирательных комиссий, требований к кандидатам и избирателям, проведения избирательных кампаний и оглашения результатов выборов.

Безусловно, выборы, являясь одним из ключевых факторов индийской конституционной и политической систем, часто становились причиной многочисленных проблем и судебных процессов. Верховный суд Индии, как гарант соблюдения норм конституции, внес значительный вклад в укрепление демократической системы государства. Суд постоянно развивает конституционную доктрину в данной сфере, а также препятствует любым попыткам внести коррективы в избирательное законодательство в целях, несовместимых с основным законом страны.

Свою позицию по обеспечению честных, открытых и свободных выборов Верховный суд Индии выразил в решении по знаковому делу «Индира Ганди против Раджа Нарайна»[1]. В данном разбирательстве было опротестовано решение Высшего суда Уттар-Прадеша в Аллахабаде, который в 1975 году признал Индиру Ганди виновной в нарушениях избирательного законодательства на выборах 1971 года и приказал ей уйти в отставку с запретом политической деятельности на шесть лет. Пока шло рассмотрение дела, парламент страны внес 17-ю поправку в Конституцию Индии. Целью было аннулировать решение суда Аллахабада. Основной смысл конституционных изменений сводился к тому, что суды лишались права рассматривать исковые заявления на результаты либо ход выборов премьер-министра или спикера нижней палаты (Лок Сабхи — Народной палаты) парламента.  Поправка также не разрешала судам ставить под сомнение законность избрания премьер-министра и спикера в том случае, если парламент страны признавал выборы конституционными и состоявшимися. Используя конституционное большинство в федеральном законодательном органе, Индира Ганди путем внесения конституционной поправки предприняла попытку сохранить свой пост.

В конфликтную ситуацию вмешался Верховный суд Индии и вынес свое решение уже тогда, когда в стране было введено чрезвычайное положение, которое Индира Ганди объявила, воспользовавшись ст. 352 Конституции Индии. За время чрезвычайного положения был достигнут ряд успехов в экономике, практически прекратились межрелигиозные конфликты. Однако не все принятые меры были популярны (например, жестокие меры для сдерживания роста населения). К тому же были ограничены политические свободы, закрыт ряд оппозиционных газет. Во внутренней политике правительства стали преобладать авторитарные тенденции. По мнению суда, 17-я поправка неконституционна и противоречит основным положениям Конституции Индии. Верховный суд выступил с резким протестом против нарушения избирательного законодательства — «демократия может существовать только при вере в честные и непредвзятые выборы, которые являются подлинным инструментом народного волеизъявления, а не результатом чьих-либо манипуляций для достижения личных корыстных целей при сохранении демократических иллюзий».

Данное решение показало, что Верховный суд Индии — подлинный гарант соблюдения конституционных норм в сложной политической обстановке при сильном давлении со стороны исполнительных властей. Этот опыт весьма показателен для соседнего с Индией Пакистана, конституционно-правовая система которого близка к индийской. Причиной многочисленных конституционно-правовых кризисов (1953, 1958, 1971 годов и т. д.) стали прецедентные решения Верховного суда Пакистана, который зачастую в ущерб справедливости выносит заведомо предвзятое решение, руководствуясь не нормами закона, а политической и властной конъюнктурой. Наиболее ярким примером стало решение Федерального (тогда еще) суда Пакистана по делу «Моулви Тамизуддин Хан против Пакистана», в котором незаконный роспуск Учредительного собрания оправдывается (!) «доктриной необходимости». Председатель суда М. Мунир впоследствии, защищая свою позицию, объяснял данное решение тем, что Федеральный суд был вынужден найти в Конституции Пакистана положения, оправдывающие действия генерал-губернатора. В противном случае, если бы суд поддержал решение нижестоящей инстанции, то в стране необратимо воцарился бы конституционный хаос, а при самом пессимистичном сценарии — гражданская война. Более того, Федеральный суд был уверен в том, что противоречащие интересам генерал-губернатора постановления не будут исполнены. Правительство, обладающее инструментами принуждения, просто бы проигнорировало эти постановления[2].

Чрезвычайно важный вопрос, регулирующий проведение выборов, это финансирование избирательных кампаний партий и кандидатов. Верховный суд Индии своими решениями оказал значительное влияние на конституционное законодательство в этой сфере.

Согласно Закону о народном представительстве[3] в Индии каждый кандидат или его представитель должен вести строгий учет всех средств, потраченных на избирательную кампанию, начиная со дня выдвижения в кандидаты и вплоть до дня объявления результатов. Статья 77 (3) указанного закона гласит, что все вместе взятые расходы не должны превышать установленного законом максимального уровня.

Перед Верховным судом Индии встал вопрос о том, каковы границы расходов на избирательную кампанию, входят ли траты партии в избирательный бюджет кандидата. В одном из своих решений суд потребовал установить четкие суммы для каждой избирательной кампании — «случай, когда один кандидат пользуется значительно большей финансовой поддержкой, чем другие, наносит ощутимый урон демократическим принципам»[4].

В 1974 году была принята поправка в ст. 77 Закона о народном представительстве. Согласно новой редакции те финансовые средства, которые получил кандидат от поддерживающей его политической партии, не подпадали под действие положений об ограничении избирательного бюджета. Таким образом, расходы на избирательные кампании у кандидатов от мощных политических движений и партий (например, Индийский национальный конгресс) могли быть беспрецедентно высокими. Верховный суд Индии выступил против столь грубого нарушения принципа честности и соревновательности выборов. В деле «Гадакх против Балашех Патил»[5] он потребовал отмены поправки. В другом решении суд подчеркнул, что «необходимо не только установить четкие границы финансовых трат на избирательные кампании, но и обязать кандидатов открывать источники своей финансовой поддержки»[6]. Однако правительство и парламент не предприняли каких-либо действий для реализации этого решения. Крупные партии не хотели отказываться от такой правовой «лазейки», являющейся эффективным инструментом в политической борьбе.

В сфере контроля над политическими расходами знаковым стало решение Верховного суда Индии[7], в котором, согласно Закону о кампаниях[8], различным коммерческим организациям разрешается оказывать финансовую поддержку политическим партиям и кандидатам. В Законе о подоходном налоге[9] все жертвования в пользу политических партий и кандидатов освобождаются от налогов. При этом не существовало правовых положений, которые бы обязывали политические силы вести точный учет всей бухгалтерии и предоставлять в компетентные органы финансовую отчетность. Суд постановил, что необходимо сделать финансирование партий более транспарентным и обязал все партии представлять налоговые декларации, а также поручил правительству начать проверку тех партий, которые не представили деклараций.

Верховный суд Индии в данном решении постановил, что политические партии обязаны в соответствии с налоговым законодательством ежегодно представлять отчеты о своих финансах. Уполномоченные налоговые органы, по сути, не проводили мониторинг политических партий, и поэтому суд обязал Министерство финансов Индии создать специальный комитет, который отслеживал бы финансовую деятельность политических организаций. В случае если партия не предоставит необходимую отчетность, к ней будут применяться соответствующие меры. Суд признал все расходы кандидата на предвыборную кампанию вне зависимости от их источника как подлежащие регулированию законом как единое целое.

Еще одним приоритетом Верховного суда Индии в борьбе за честные и справедливые выборы стало противодействие коррупции в рассматриваемой сфере. В деле «Ом Прабха против Абнаш Чанд»[10]  суд отменил результаты выборов в одном из штатов, когда установил, что кандидат, занимавший министерскую должность, использовал на свою избирательную кампанию государственные средства. Верховный суд Индии обязался бдительно отслеживать подобные случаи и тщательно их рассматривать.

Верховный суд Индии провел границу между влиянием на электорат со стороны лидера религиозной организации и со стороны главы политической организации. При этом суд указал, что влияние, которое оказывает на избирателей религиозный лидер, может быть расценено как серьезное нарушение избирательного законодательства. В решении по делу «Рам Диал против Сант Лала» содержится следующее мнение суда: «Безусловно, религиозный лидер может иметь собственное мнение относительно различных политических сил. Он может публично высказываться о достоинствах того или иного политического кандидата. Однако если он использует свое положение и авторитет в религиозной группе для политической пропаганды, навязывает свою точку зрения и не оставляет возможности выбора для своих прихожан, то такая практика не может быть не расценена как преступная»[11].

В деле «Бабурао против доктора Закира Хусейна» Верховный суд Индии постановил: «Если премьер-министр обращается к избирателям с просьбой проголосовать за кандидата от своей партии и подчеркивает его достоинства как политического лидера, то это не является превышением служебных полномочий и противоправной попыткой повлиять на исход выборов»[12].

В целом ввиду исторических, культурных и социальных традиций индийского общества религиозные факторы играют существенную роль в политической системе Индии. Так как Конституция Индии провозглашает светский характер государства, Верховный суд страны активно работает в направлении детализации положений, изложенных в Основном законе. Суд в ряде дел попытался нивелировать влияние религиозных, кастовых и племенных традиций индийского общества на избирательный процесс. Так, суд запретил: убеждать членов какой-то одной религиозной группы голосовать за кандидата, который утверждает, что только он способен защитить интересы своей религии[13]; кандидату-мусульманину заявлять, что его оппонент не является мусульманином и несет в себе все самое недостойное ислама[14]; издание избирательных буклетов, в которых содержались бы призывы не голосовать за кандидата из касты брахманов, ввиду того что эта каста в прошлом подвергала эксплуатации низшие касты[15]; использование в избирательной кампании различных религиозных символов или племенных тотемов[16].

В своей практике Верховный суд Индии дал определение таких понятий, как «хиндутва»[17] и «индуизм», а также уточнил законность их использования в избирательном процессе. Согласно решению суда, «не может быть дано никакого точного определения терминам “индуист”, “хиндутва” и “индуизм”; и никакое абстрактное значение не может поместить эти понятия только в узкие религиозные рамки, не принимая во внимание индийскую культуру и наследие». Суд также постановил, что «в обычном контексте хиндутва должна пониматься как образ жизни или как состояние сознания и не должна приравниваться к индуистскому фундаментализму или рассматриваться как таковой. Индуист может принять неиндуистскую религию, не перестав при этом быть индуистом. Так как индуисты склонны рассматривать другие формы поклонения, чужих богов и доктрины как недостаточно совершенные, а не как неправильные или спорные, они склонны верить в то, что высочайшие божественные силы дополняют друг друга ради благополучия всего мира и человечества». Суд занимает весьма осторожную позицию в религиозных вопросах, при этом подчеркивая, что «у государства нет религии, а суд должен следить, чтобы государственная политика оставалась нейтральной»[18]. Весьма памятно решение Верховного суда Индии, который в начале 1990-х годов отказался рассматривать дело о передаче участка земли с заброшенной мечетью в распоряжение индуистов, что вызвало негодование индусского общества. Это привело к тому, что в конце 1992 года большая толпа индусов, приехавших в Айодхью со всех уголков Индии, разрушила мечеть, что вызвало общественные беспорядки во многих частях Индии и привело к смерти более 2000 человек. Ключевую роль в этом конфликте сыграли представлявшие хиндутву организации «Бхаратия джаната парти» и «Вишва хинду паришад».

Однако Верховный суд Индии разрешил использовать понятия «хиндутва» и «индуизм» в избирательных кампаниях, мотивируя это тем, что они общие для всей Индии и более характеризуют многонациональный индийский народ, а не практику конкретной религии. Впрочем, такого мнения придерживаются не все члены суда.

Другим примером вмешательства Верховного суда Индии в вопросы религии стало его решение, запрещающее мусульманкам фотографироваться на удостоверения избирателей в одеждах, закрывающих лицо[19]. Согласно индийским законам, каждый избиратель должен зарегистрироваться и получить соответствующее удостоверение с фотографией. Решение суда было вынесено после того, как группа исламских деятелей обратилась в суд с заявлением, что требование избирательной комиссии (далее — Комиссия) открывать лицо для фотографирования является кощунственным для женщин, носящих парду (платок, закрывающий лицо) или бурку (балахон, скрывающий лицо и фигуру). Традиционалисты полагали, что лица женщин на фото «смогут разглядывать посторонние мужчины — работники избирательных участков и сотрудники избиркомов». По мнению Верховного суда Индии, фотографии с закрытыми лицами не позволяют идентифицировать избирателей, что оставляет возможности для нарушений избирательного законодательства. Представители мусульманской общины при этом выразили надежду, что на выборах всех уровней избиркомы предоставят достаточно женщин-сотрудниц, чтобы помогать мусульманским избирательницам голосовать.

Отдельный блок решений Верховного суда Индии по ряду дел касается деятельности Комиссии. Ввиду того что этот орган играет одну из ключевых ролей в избирательной системе страны, обладает большими полномочиями в этой сфере, суд ведет постоянный мониторинг его работы. Наблюдение, руководство и контроль составления списков избирателей и проведения всех выборов в парламент и легислатуру каждого штата, а также выборов на должность президента и вице-президента страны возлагается на Комиссию. Комиссия состоит из главного комиссара по выборам и такого числа других комиссаров по выборам, которое президент может время от времени устанавливать. С момента учреждения в 1950 году и вплоть до 1989 года  Комиссия состояла из одного человека — председателя. Затем на полгода ему в помощь были назначены еще два члена Комиссии. Они были отправлены в отставку в начале 1990 года. В 1993 году парламент Индии принял закон, который окончательно определил состав Комиссии и ее конкретные полномочия[20]. Верховный суд Индии поддержал его, высказав в деле «С.С. Дахоа против Индийского союза» мнение, что «широкие полномочия Избирательной комиссии не могут концентрироваться в одних руках. Поэтому желательно, чтобы управление осуществлялось коллегией. Это не только пойдет на пользу более эффективной организации выборов, но и защитит индийскую демократию»[21]. В настоящее время Комиссия состоит из председателя и двух членов. Срок полномочий — 6 лет. Предельный возраст пребывания в должности — 65 лет. В деле «Т.Н. Сешан против Индийского союза» Верховный суд Индии поддержал президентское постановление, которое уравнивало в правах и полномочиях всех членов Комиссии, включая председателя[22].

В деле «Мохиндер Сингх против Председателя Избирательной комиссии» Верховный суд Индии обозначил пределы полномочий Комиссии: «Конституция гарантирует свободные и честные выборы. Основная обязанность Избирательной комиссии обеспечивать реализацию этого ключевого положения. Однако большая ответственность накладывает определенные ограничения на ее деятельность. Если Парламент или законодательное собрание штата в соответствии с Конституцией внесут поправки в законодательство о выборах, то Избирательная комиссия должна действовать согласно новому варианту, а не нарушать его»[23].

Члены Верховного суда Индии принимают также непосредственное участие в проведении выборов. В Индии избирательные округа одномандатные. Они формируются на основе Закона 1972 года об определении избирательных округов. Основную работу по делимитации (установлению границ) округов проводит назначаемая центральным правительством комиссия по определению избирательных округов, состоящая из трех членов: двух судей Верховного суда и председателя Комиссии. В обязанности комиссии по определению избирательных округов входит подготовка предложений по пересмотру числа мест в Народной палате на основании результатов переписи населения, общего числа мест в законодательных собраниях штатов, а также деление каждого штата на округа для выборов в Народную палату и в законодательное собрание штата.

Успешное развитие демократических институтов зависит от проведения честных и справедливых выборов. Рассматривая ряд случаев, связанных с избирательным законодательством, Верховный суд Индии достаточно четко определил рамки и характер нарушений, предотвратив их повторение в будущем. Деятельность суда в этой сфере ярко проявила его судебный активизм. Решение по делу «Индира Ганди против Раджа Нарайна» показало, что суд остается эффективным органом конституционного контроля. Стоит отметить, что позиция Верховного суда Индии оказывает значительное влияние на мнение избирателей. К примеру, в последнее время общественная репутация Индийского национального конгресса, крупнейшей политической партии Индии, значительно улучшилась, в частности, после решения Верховного суда Индии, снявшего с руководства ИНК все обвинения в коррупции и так называемом авторитаризме. Например, сняты обвинения за якобы полученные от шведской компании «Бофорс» значительные «комиссионные» при продаже в Индию гаубиц и другой военной техники, за давление на избирателей, использование запрещенных избирательных приемов.

Библиография

1 Indira Nehru Gandhi vs Raj Narain. 1975. Supp. SCC 1.

2 Подробнее см.: Попадюк О.А. Становление и развитие конституционно-правовой системы Исламской Республики Пакистан: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2011.

3 The Representation of the People Act, 1951. Sec. 77 (1).

4 Kanwer Lal vs Amarnath. AIR, 1975. SC 308.

5 Gadakh Y.K. vs Balaseh Vikhe Patil. AIR, 1994. SC 678.

6 Gajanan Krishnaji Bapat vs Dattaji Raghobaji Meghe. AIR, 1995. SC 2284.

7 Common Cause vs Union of India. AIR, 1996. SC 3081.

8 Companies Act, 1956. Sec. 293-a.

9 Income-tax Act, 1996. Sec. 13-a.

10 Om Prabha vs  Abnash Chand. AIR, 1968. SC 1083.

11 Ram Dial vs  Sant Lal. AIR, 1959. SC 855.

12 Baburao vs Dr Zakir Hussain. AIR, 1968. SC 904.

13 Kultarr Singh vs  Mukhtiar Singh. AIR, 1965. SC 141.

14 Z.B. Bukhari vs B.B. Mehra. AIR, 1975. SC 1788.

15 Ram Swarup Verma vs  Omkar Nath. AIR, 1970. SCC 783.

16 Shubnath vs Ram Narain. AIR, 1960. SC 148.

17Хиндутва (санскр. дословно «индусскость») — движение, проповедующее индуистский национализм. По некоторым данным, опирается на поддержку 35—40% населения Индии.

18 Shubnath vs Ram Narain. AIR, 1960. SC 148.

19 Официальный сайт Верховного суда Индии. [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.supremecourt of india.in.gov

20 The Chief Election Commissioner and other Election Commissioners (Conditions of Service) Amendment Act. 1993.

21 S.S. Dahoa vs Union of India. AIR, 1991. SC 1745.

22 T.N. Seshan vs Union of India. AIR, 1995. SC 611.

23 Mohinder Singh Gill vs Chief Election Comissioner. AIR, 1978. SC 405.