Взаимодействие Государственной думы и Совета Федерации в законодательном процессе

УДК 342.5 

Страницы в журнале: 32-38

Е.В. КОЛЕСНИКОВ,

доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной юридической академии

Д.В. ПАЖЕТНЫХ,

аспирант кафедры конституционного и международного права Саратовской государственной юридической академии e-mail: pazhetnyhd@yandex.ru

Рассматриваются вопросы участия Государственной думы и Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации в законодательном процессе. Акцентируется внимание на деятельности верхних палат парламентов. Уделяется внимание законодательным инициативам представительных органов субъектов Российской Федерации. Обосновывается необходимость повышения взаимодействия палат Федерального собрания. Анализируется парламентская практика некоторых зарубежных государств.

Ключевые слова: Государственная дума, Совет Федерации, законодательная инициатива, субъекты права законодательной инициативы, парламентские регламенты, федеральный закон, законопроект, экспертиза законопроектов, парламентские комиссии, парламентские комитеты.

Interaction of the State Duma and Council of Federation in legislative process

Kolesnikov E., Pazhetnyh D.

The issues of participation of the State Duma and Federation Council of Federal Assembly of Russian Federation in the legislative process. Attention is drawn to the upper chambers of parliament. Attention is paid to the legislative initiatives of the representative bodies of the Russian Federation. The necessity to improve the interaction between the chambers of the Federal Assembly. We analyze the parliamentary practice of some foreign countries.

Keywords: State Duma, Federation Council, the legislative initiative, the subjects of legislative initiative, parliamentary rules, federal law, the bill, the examination of bills, parliamentary committees, parliamentary committees.

Установленная Конституцией РФ система институтов государственной власти предполагает тесное взаимодействие палат Федерального собрания Российской Федерации (далее — Федеральное собрание) во многих сферах, в том числе в законотворчестве.

Федеральные законы принимаются палатами Федерального собрания в особом порядке на основе парламентского законодательного процесса.

Несмотря на широкое исследование ряда аспектов данной проблемы (например, в работах А.В. Авакьяна, А.И. Абрамовой, И.В. Гранкина, В.Б. Исакова, Д.Л. Ковачева, И.В. Котелевской, А.А. Котенкова, Ю.К. Краснова, В.А. Лебедева, Е.А. Лукьяновой, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, И.И. Шувалова), вопросы взаимодействия важнейших субъектов законотворчества — палат Федерального собрания — разработаны достаточно фрагментарно. Немногочисленные исключения — популярная работа известного политика и ученого-экономиста А.Н. Шохина и некоторые статьи А.И. Абрамовой[1].

Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую входят субъекты, право которых не связано какими-либо компетенционными рамками. Вторую группу образуют те субъекты, кто пользуется правом законодательной инициативы лишь по вопросам своего ведения (КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ). Ранее этим правом обладали Президиум и Председатель Верховного Совета, постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета, Генеральный прокурор России, некоторые общественные организации (ст. 110 Конституции РСФСР 1978 года).

Законопроекты вносятся в Государственную думу Российской Федерации (далее — Государственная дума, Госдума) конкретными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы. Причем законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и иные, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ (ст. 104 Конституции РФ).

Согласно основной норме законопроекты, исходящие от государственных органов и их должностных лиц, не обладающих правом законодательной инициативы, общественных объединений, граждан, не могут быть самостоятельно внесены в нижнюю палату Федерального собрания.

Ежегодно в Госдуму поступает большое количество проектов законов. Так, в 2006 году субъектами права законодательной инициативы внесено 1249 законопроектов, в 2007 — 1376, в 2008 — 1204, в 2009 — 1130, в 2010 году — 1054 законопроекта. За весеннюю сессию (январь — июль 2011 года) внесено 664 законопроекта, однако, по данным одного из депутатов, остались нерассмотренными около 200 законодательных инициатив[2].

С 1994 по 2010 год в Государственную думу внесено более 4,5 тыс. законопроектов, разработанных законодательными органами регионов, из которых стали федеральными законами только 5,5%. За период 2004—2010 гг. 265 законопроектов (8,4%), внесенных региональными законодателями, были приняты Федеральным собранием (в 2004 — 16 федеральных законов, в 2005 — 24, в 2006 — 32, в 2007 — 70, в 2008 — 37, в 2009 — 45, в 2010 году — 41 закон). Из них в указанный период Белгород-ская областная дума добилась принятия 5 федеральных законов[3].

Примечательно, что в 2004—2010 гг. отозваны, возвращены, сняты с рассмотрения или отклонены около 2 тыс. законопроектов регионов. Как видно, доля принятых законопроектов по отношению к внесенным по-прежнему остается невысокой. Одна из причин этого — отсутствие общей консолидированной позиции представительных органов российских субъектов в отношении внесенных ими законопроектов. К сожалению, ни одного законопроекта не было внесено от законодательных органов Алтая, Калмыкии, Мордовии[4].

Данные показатели свидетельствуют о высокой активности субъектов права законодательной инициативы, однако количество так называемых поправочных законов (о внесении тех или иных изменений и дополнений в уже принятые акты) достаточно велико и не снижается.

По утверждению председателя Законодательного собрания Санкт-Петербурга В.А. Тюльпанова, представительный орган государственной власти северной столицы внес за последние 10 лет 132 законопроекта, из них только 6 стали федеральными законами[5]. Это авторитетное суждение еще раз подтвердило существование проблем качества законопроектов, эффективности выражения и отстаивания региональных интересов в Совете Федерации.

Регламент Государственной думы (утв. постановлением от 22.01.1998 № 2134-II ГД; далее — Регламент Госдумы) устанавливает, что до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект (субъекты) права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект, имеет (имеют) право отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя председателя палаты или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы — коллегиального органа (п. 6 ст. 112). На практике возможны случаи отзыва законопроекта не только после принятия его в первом чтении, но и в дальнейшем вплоть до момента одобрения Советом Федерации. Однако подобные ситуации регламентными нормами не урегулированы.

Обращаясь к опыту Франции, отметим, что статьи 25 и 26 Регламента Сената 1958 года (далее — Регламент Сената) устанавливают, что законопроекты, внесенные правительством или другим субъектом, могут быть ими отозваны на всех стадиях процедуры (даже если уже началось обсуждение) до их окончательного одобрения. Регламент Сената определяет, что предложения, внесенные сенаторами и отклоненные палатой, не могут вновь представляться до истечения 3-месячного срока (ст. 28). Таким образом, установлен барьер в отношении злоупотребления правом законодательной инициативы[6]. В Российской Федерации данное ограничение отсутствует, что, на наш взгляд, не является правильным.

Анализ парламентской практики показывает необходимость совершенствования подобной деятельности не только официальными субъектами права законодательной инициативы, но и институтами общества.

В целях совершенствования различных аспектов правотворчества и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Президентом РФ принят Указ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» (далее — Указ № 167). Согласно его положениям законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации, могут быть вынесены на общественное обсуждение. По поручению главы государства тексты таких законопроектов размещаются в Интернете, тем самым обеспечивается возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту гражданам, принимающим участие в обсуждении.

Не умаляя достоинств Указа № 167, следует заметить, что современная практика позволяет более активно и эффективно использовать ресурсы и инструменты отечественного парламентаризма в законотворчестве. Это относится к членам Совета Федерации, которые должны участвовать (а в ряде случаев и организовывать) обсуждение федеральных законопроектов в представляемых ими регионах. Подобная общественная апробация весьма важна с точки зрения повышения качества и престижа проектов государственных решений и должна распространяться на многие важные общественно-политические и государственные вопросы, волнующие граждан и их объединения, а не только на законопроекты, как это отмечено в Указе № 167, в сфере социально-экономического развития России. Еще раз подчеркнем, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), и он имеет полное право выражать свою волю и отстаивать свои интересы.

Нижняя палата парламента самостоятельно и без всяких ограничений может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (п. 6 ст. 119 Регламента Госдумы). Однако в полном объеме такая инициатива ни разу не реализовывалась.

В целях усиления демократических начал правотворчества названные в Указе № 167 законопроекты в императивном порядке необходимо выносить на широкое общероссийское или межрегиональное обсуждение. Это требует более четкой правовой регламентации «дозаконодательных стадий» парламентского законотворческого процесса. Следует также учитывать опыт ряда стран (Австрии, Италии, Испании), в которых признан и действует институт народной правотворческой инициативы[7]. Его суть состоит в том, что проект закона может быть подготовлен и официально выдвинут в представительный орган государственной власти, если инициативная группа соберет в течение установленного периода времени определенное число подписей граждан-избирателей.

Статья 112 Регламента Госдумы устанавливает: по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Госдумы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. Если ответственный комитет принял решение о проведении Общественной палатой РФ экспертизы законопроекта, он вносит проект обращения Государственной думы к Общественной палате РФ о проведении экспертизы законопроекта и проект постановления Госдумы о принятии указанного обращения в порядке, установленном статьями 93 и 94 Регламента Госдумы.

Представляется, что усмотрение в данном вопросе ответственного комитета не позволяет в полной мере говорить об участии в законотворческом процессе широкого круга участников и об эффективности этого процесса. Повышению качества законодательства могла бы способствовать организация экспертизы законопроектов, проводимая научными организациями, ведущими вузами, Общественной палатой РФ по всем законопроектам. Эта задача — сложная, требующая соответствующего финансового и организационного обеспечения, но решаемая.

Несомненно, важная роль в законодательном процессе отводится верхней палате Федерального собрания. Предназначение Совета Федерации состоит в представительстве интересов российских субъектов, в предотвращении принятия недостаточно взвешенных решений, осуществлении контроля качества издаваемых законов. Совет Федерации обладает правом вето на решения Государственной думы, что позволяет  ему позиционировать себя в качестве самостоятельного властного института в рамках установленной конституционной модели 1993 года.

Все принятые федеральные законы подлежат в течение 5 дней передаче из нижней палаты в Совет Федерации. «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации» (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ). Если палата не успела рассмотреть федеральный закон в установленный период времени, то закон считается одобренным и направляется Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Отметим, что если в Государственной думе законопроекты могут находиться годами (для нее сроки рассмотрения законопроекта не установлены), то для рассмотрения законопроектов в верхней палате основной нормой установлен короткий срок. Как конституционное требование и политический императив это вполне оправданно. Однако на практике Совет Федерации порой превращается в регистратора поступивших законопроектов, так как он из-за нехватки времени или субъективных факторов не всегда способен выступать в виде барьера (своеобразного «фильтра») для непродуманных или конъюнктурных решений, поступивших из другой палаты.

Если федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению согласно ст. 106 Конституции РФ, то указанный 14-дневный срок может не соблюдаться. Это подтвердил КС РФ в своих постановлениях от 23.03.1995 № 1-П и от 22.04.1996 № 10-П[8].

Обратимся к зарубежному опыту. Так, французскому сенату (далее — Сенат) принадлежит существенная роль в законодательной сфере. По Конституции Французской Республики 1791 года (далее — Конституция Франции)  законодательными полномочиями в равной мере обладают обе палаты. Сенаторы обладают правом законодательной инициативы (ст. 39).

Напротив, российская конституционная система не предоставляет каких-либо преференций законодательным инициативам Совета Федерации и его членов. Если Совет Федерации внес законопроект, то после поддержки его Госдумой на следующем этапе — при прохождении закона в Совете Федерации — верхняя палата как бы лишена объективности в пользу своей инициативы. И наоборот, если законопроект Совета Федерации отклонен нижней палатой, а другой законопроект по тому же вопросу ею поддержан, Совет Федерации может субъективно и предвзято оценить данный закон. В этой связи С.В. Поленина отмечает, что верхняя палата не может одновременно входить в Государственную думу с проектом закона и сама же потом одобрять или отклонять принятый по ее инициативе закон[9]. Кроме того, Совет Федерации не имеет возможности самостоятельно вносить изменения в текст принятого Госдумой закона.

Осуществляя право законодательной инициативы, Совет Федерации может оказаться непонятым субъектами Российской Федерации. Справедливо суждение С.А. Авакьяна, полагающего, что Совет Федерации должен оставаться органом, беспристрастно ожидающим поступления в палату законов из Госдумы, принятие которых было результатом законодательной инициативы других субъектов права, а не собственной[10].

Зарубежный опыт свидетельствует об иных вариантах участия второй палаты в законодательном процессе (предварительное рассмотрение ею законопроектов по определенному кругу вопросов — только после этого они обсуждаются в другой палате (Бундесрат и Бундестаг ФРГ); равное право каждой палаты принять законопроект, рассмотреть его и после положительного решения передать в другой орган (палату) для обсуждения).

В отличие от России, французский сенат может рассматривать законопроект (законодательное предложение) в первом чтении до его рассмотрения Национальным собранием. Число проектов законов, внесенных для первого чтения в Сенат, весьма значительно: 26% — в 2001—2002 гг. и 40% — в 2003—2004 гг.[11] На практике правительство успешно пользуется такой возможностью. Примерно до четверти законопроектов правительства направляется в Сенат. Именно таким способом в 2010 году приняты правительственные инициативы по вопросам пенсионной реформы, вызвавшие большой всплеск политической активности в стране[12].

Согласно абзацу второму ст. 39 Конституции Франции независимо от положений абзаца первого ст. 44 проекты законов, имеющих в качестве своей основной цели организацию территориальных коллективов, и проекты законов о представительных органах французов, проживающих за пределами Франции, первоначально вносятся в Сенат[13]. По мнению французских правоведов, включение этой нормы в текст конституции самим Сенатом было расценено как возрождение политического веса палаты и ее места в конституционной сфере, возвращение к практике равновесного бикамерализма[14].

В Италии законопроект может быть внесен в любую палату парламента. Лишь проект закона о бюджете вносится попеременно: один год — в нижнюю палату, другой — в верхнюю. Если законопроект отклонен (это не относится к проекту закона о бюджете), он может быть внесен в парламент только после истечения 6 месяцев с момента отклонения. Закон может быть возвращен из комиссии в палату по требованию правительства, 1/10 членов какой-либо из палат или 1/5 членов самой комиссии[15].

Законодательный процесс во Франции достаточно демократичен и рационален. Это проявляется, в частности, в следующем. В соответствии со ст. 24 Регламента Сената председатель палаты объявляет на публичном заседании о внесении законопроектов, представленных правительством либо непосредственно, либо после их принятия Национальным собранием, о внесении законопредложений, принятых нижней палатой и переданных ее председателем, а также информирует о законопредложениях или предложениях резолюции, представленных сенаторами. Лишь после этого законопроекты и законопредложения направляются в компетентную комиссию или в специально назначенную комиссию для их рассмотрения.

Отечественная практика законотворчества позволяет прийти к выводу, что верхняя палата одобряет практически все федеральные законы, принятые Государственной думой. Вряд ли подобное положение является оптимальным и идет на пользу федерализму как одному из основ конституционного строя.

По различным аспектам собственной компетенции Российской Федерации верхняя палата парламента вправе не рассматривать принятые законы. Вместе с тем по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции РФ, а также по вопросам совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72) палата обязана плодотворно участвовать в обсуждении таких законов. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат все федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции РФ (статьи 108, 136).

Число законодательных инициатив членов Совета Федерации крайне невелико, что свидетельствует о недостаточном отстаивании интересов регионов. Так, по состоянию на 1 апреля 2011 г. в Государственную думу членами Совета Федерации в порядке законодательной инициативы в 2011 году внесено 19 законопроектов, находящихся на рассмотрении в Федеральном собрании, в 2010 году — 45 законопроектов[16]. Между тем около двух третей поправок, внесенных сенаторами Сената Франции, находят свое отражение в окончательных законодательных актах (63% — в 2001—2002 гг.и 92% — в 2003—2004 гг.)[17].

В Российской Федерации парламентская практика иная. Так, в 2008 году Советом Федерации отклонен только 1 принятый Госдумой федеральный закон, в 2009 — 7, в 2010 году — 4 закона[18]. Отклоненные законы касались как вопросов исключительной компетенции Российской Федерации, так и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Отстаивание позиций регионов находится на крайне низком уровне.

Логично суждение П.Н. Кириченко о придании законодательным инициативам Совета Федерации (по вопросам совместного ведения) специального статуса, предполагающего обязательное и первоочередное рассмотрение законопроектов в Государственной думе[19]. Заслуживает обсуждения предложение бывшего Председателя Совета Федерации С.М. Миронова о том, чтобы приравнивать инициативы этой палаты при внесении в Государственную думу к первоочередным законопроектам, как это сделано применительно к инициативам Президента РФ и Правительства РФ[20].

В большинстве государств Европы, в которых созданы бикамеральные парламенты, для преодоления разногласий палат в законотворчестве используются согласительные комиссии. В мировой практике довольно редко встречаются случаи, когда допускается принятие законов верхней палаты без участия нижней. К примеру, в Японии предусмотрено принятие законов верхней палатой в случае крайней необходимости, когда нижняя палата распущена[21].

В США особую разновидность объединенных комитетов конгресса составляют согласительные комиссии (комитеты), которые образуются из равного числа представителей обеих палат для разрешения разногласий между палатами по поводу конкретного законопроекта[22].

Преодоление разногласий, возникающих между палатами Федерального собрания, отдельные авторы обоснованно выделяют как особую стадию законодательного процесса[23]. Выбор конкретного способа преодоления разногласий зависит от объективных и субъективных факторов, принципиальности вопроса и иных обстоятельств[24]. Однако процедура разрешения споров должна быть детально урегулирована прежде всего регламентами палат, поскольку она является составной частью законодательного процесса.

Таким образом, функция Совета Федерации в законодательном процессе состоит в обеспечении контроля палаты за качеством законов, в достижении политического и общественного согласия, в предоставлении возможности субъектам Российской Федерации выразить свою волю, в согласовании региональных и общероссийских интересов. Во многих сферах (включая законотворчество) роль этой палаты еще не столь значима, как в отдельных европейских государствах. В условиях подлинного конституционализма, учитывая федеративную природу российской государственности, не может быть абсолютного доминирования в законотворчестве одной палаты — Государственной думы. Обозначенные нами отдельные актуальные вопросы взаимодействия палат Федерального собрания требуют законодательной регламентации, что позволит уравновесить политическое значение и влияние Совета Федерации, повысит его авторитет, а конституционную систему власти сделает более сбалансированной и демократической. Этого требуют коренные интересы общества и народовластия.

Библиография

1 См.: Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. — М., 1997. С. 39—57; Абрамова А.И. Взаимодействие палат российского парламента в современном законодательном процессе // Журнал российского права. 2008. № 7.

2 http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics/?type=year&; Шкель Т. Чтение на лето: Охотный ряд // Российская газета. 2011. 11 июля.

3 http://council.gov.ru/inf_ps/chronicle/2011/06/item16602.html. Отдельные вопросы этой проблемы уже освещались. См., например: Курманов М.М. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Государство и право. 2004. № 10; Лебедев В.А. Реализация права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5; Лебедев В.А., Ройзман Н.В. Законодательная инициатива — стадия законодательного процесса в Российской Федерации. — Челябинск, 2010. С. 121—156.

4 http://council.gov.ru/inf_ps/chronicle/2011/06/item16602.html

5 http://www.echomsk.spb.ru/news/topics/politika/rech-predsedatelya-zakonodatelnogo-sobraniya-vatyulpanova-maya-po-voprosu.html

6 http://www.senat.fr/reglement/reglement.html

7 См.: Комкова Г.Н., Колесников Е.В., Афанасьева О.В. Конституционное право зарубежных стран. 3-е изд., испр. и доп. — М., 2011. С. 138.

8 СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207; 1996. № 18. Ст. 2253.

9 См.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. — М., 1996. С. 54; Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс: В 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. — М., 2010. Т. 2. С. 614.

10 См.: Авакьян С.А. Указ. раб. С. 614.

11 См.: Маклаков В.В. Парламент Франции: Сенат: Перевод законодательных актов. Ч. 2. — М., 2009. С. 23.

12 http://www.russian.rfi.fr/obshchii/

13 См.: Избранные конституции зарубежных стран / Отв. ред. Б.А. Страшун. — М., 2011. С. 169—171.

14  Turpin D. Droit constitutional. P. 2007. P. 631—632.

15 См.: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. — М., 2005. С. 453.

16 http://council.gov.ru/lawmaking/bill/2/1/2011/index.html

17 См.: Маклаков В.В. Указ. раб. С. 23.

18 http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics/

19 См.: Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 14—15.

20 См.: Миронов С.М. Совет Федерации — палата стабильности и ответственности // Вестник Совета Федерации. 2008. № 12. С. 4.

21 См.: Автономов А.С. Указ. раб. С. 277. См. также по данной проблеме: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. и науч.-практ. пособие. — М., 2000. С. 117—118; Комбарова Е.В. Конституционно-правовые основы разрешения разногласий в системе органов публичной власти Российской Федерации. — Саратов, 2011. С. 105—110; Миносьянц Ю.В. Согласительные процедуры в законотворческом процессе // Журнал российского права. 2011. С. 6, 110—116.

22 См.: Шохин А.Н. Указ. соч. С. 51—52; Автономов А.С. Указ. раб. С. 307, 370.

23 См.: Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. — М., 1995. С. 446; Авакьян С.А. Указ. раб. С. 612.

24 См. подробнее: Колесников Е.В., Пажетных Д.В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11. С. 18—22.