Взаимодействие государственного учреждения с органами исполнительной государственной власти

О.И. КОРОТКОВА,
начальник отдела правового и методического обеспечения Управления госимущества Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, ассистент кафедры гражданского права ОрГУ
 
Учреждение, как и любое юридическое лицо, является субъектом гражданского оборота, который вправе вступать в гражданские правоотношения. Деятельность государственных учреждений, направленная на выполнение управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, финансируется из бюджета соответствующего уровня на основе сметы доходов и расходов.
 
По цели осуществляемой деятельности учреждения относятся к некоммерческим юридическим лицам, не извлекающим прибыли из своей деятельности и, следовательно, не распределяющим ее между участниками. Однако некоммерческие организации могут заниматься предпринимательской деятельностью, если это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если их деятельность соответствует этим целям.
Отдельные виды деятельности могут осуществляться некоммерческими организациями только по специальным разрешениям (лицензиям). Перечень этих видов деятельности определяется законом.
ГК РФ выделяет два правовых режима, на основании которых объекты гражданских прав могут принадлежать юридическим лицам, созданным в организационно-правовой форме учреждений: 1) право оперативного управления   имуществом, закрепленным за  учреждением его собственником; 2) право самостоятельного распоряжения имуществом и доходами, полученными учреждением от предпринимательской деятельности, разрешенной учредительными документами.
Правомочие пользования реализуется государственным учреждением в отношении имущества, переданного ему государством и учитываемого по смете. Законодательством не установлена обязанность заключения договоров о передаче имущества учреждению, однако в некоторых субъектах Федерации такая практика распространена. Имущество учреждению должно передаваться на основании акта приемки-передачи имущества. С момента его подписания у учреждения фактически возникает право оперативного управления имуществом.
Правомочие пользования должно реализовываться строго в соответствии с целями деятельности учреждения и целевым назначением имущества. Использование имущества учреждением в соответствии с целями его создания и назначением имущества следует рассматривать как ограничение права пользования. Собственник государственного имущества обязан осуществлять контроль не только за его сохранностью, но и за использованием по назначению. Так, в случае нецелевого использования имущества у собственника в лице уполномоченного органа остается право изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по собственному усмотрению.
В соответствии со ст. 298 ГК РФ учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. Собственник не может передавать учреждению свое правомочие по распоряжению имуществом.
Некоторые исследователи считают сдачу имущества в аренду как реализацию правомочия распоряжения, составляющего содержание вещного права. Однако правомочие распоряжения — это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении вещи. В то же время учреждение, сдавая имущество в аренду, осуществляет правомочие не распоряжения, а пользования, так как извлекает полезные свойства из имущества, которое закреплено за ним на праве оперативного управления.
Оперативное управление имуществом государственного учреждения представляет собой весьма ограниченное по своим возможностям вещное право. Ограничение компенсируется обязанностью собственника финансировать деятельность учреждения, нести субсидиарную ответственность по его обязательствам при недостаточности денежных средств и другими предусмотренными законодательством условиями деятельности учреждения.
Взаимоотношения собственника-учредителя и учреждения определяются законом и уставом учреждения. Учредитель не вправе выходить за пределы собственных правомочий, установленных ГК РФ. Так, важнейшая роль в управлении государственной собственностью Орловской области принадлежит системе областных органов исполнительной власти, а именно коллегии администрации Орловской области и органам исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области.
Коллегия администрации Орловской области — высший исполнительный орган государственной власти области, которую возглавляет председатель. Коллегия организует управление объектами областной собственности, землей, природными и иными ресурсами, относящимися к государственной собственности области; разрабатывает структуру, функции, порядок организации и деятельности областных органов исполнительной государственной власти.
Коллегия администрации Орловской области наделена следующими полномочиями:
· управлением и распоряжением государственной собственностью области;
· принятием решений о создании государственных учреждений области;
· назначением на должность и освобождением от должности руководителей учреждений;
· закреплением государственного недвижимого имущества области на праве оперативного управления за учреждениями;
· согласованием создания филиалов учреждений;
· утверждением положения об аттестационной и балансовой комиссиях и их состава;
· принятием решения о реорганизации и ликвидации учреждений;
· распоряжением средствами областного бюджета в соответствии с законом о бюджете области.
Одним из звеньев областной исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области является управление государственного имущества администрации Орловской области. Это управление обеспечивает проведение государственной политики в сфере управления и распоряжения государственной собственностью Орловской области.
Областное управление государственного имущества действует в пределах своей компетенции, исполняя следующие полномочия:
· согласовывает мероприятия по созданию, реорганизации и ликвидации областных государственных учреждений;
· согласовывает уставы учреждений;
· согласовывает трудовые договоры с руководителями учреждений;
· осуществляет мероприятия по закреплению государственного недвижимого имущества на праве оперативного управления за учреждениями;
· согласовывает договоры о передаче в аренду государственного имущества области, за-
крепленного на праве оперативного управления;
· контролирует  использование государственного имущества по назначению, а также его  сохранность.
Органы исполнительной государственной власти, имеющие подведомственные учреждения, организуют учет объектов недвижимого имущества, закрепленных за учреждениями, проводят мероприятия по повышению эффективности деятельности учреждений, использования ими зданий и сооружений, а также закрепленного за ними имущества, оптимизации количества учреждений, созданию системы и ужесточению контроля за деятельностью учреждений. Государственные учреждения вступают в отношения с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.
Количественный состав объектов управления в Орловской области на протяжении последних лет резко не изменялся, за небольшим исключением. Так, рост числа областных государственных учреждений в 2004 году (со 129 до 190 организаций) вызван принятием в государственную собственность Орловской области в соответствии с постановлением Правительства РФ учреждений ветеринарии (станций, лабораторий и эпизоотических отрядов). В настоящее время в области насчитывается 190 областных государственных учреждений, за которыми областное государственное имущество закреплено на праве оперативного управления.
Уставная (профессиональная) деятельность учреждений, являющихся некоммерческими организациями, осуществляется соответствующими областными отраслевыми управлениями образования, здравоохранения, социальной защиты и др. И если контроль за использованием областными учреждениями выделяемых из бюджета денежных средств, также являющихся областной государственной собственностью, достаточно эффективно обеспечивается многочисленными финансовыми организациями, то хуже обстоит дело с упорядочиванием предпринимательской деятельности учреждений, в том числе учета доходов от оказания платных услуг, других доходов, получаемых от использования областной государственной собственности, закрепленной за учреждениями на праве оперативного управления.
Возникшая ситуация осложнена несогласованным, противоречивым федеральным законодательством. Это относится к нестыковкам Бюджетного и Налогового кодексов РФ, которые, в свою очередь, противоречат законам об образовании, культуре и др.
Учреждениям различных уровней собственности из-за нехватки бюджетного финансирования федеральным законодательством была предоставлена возможность ведения самостоятельной предпринимательской деятельности. Часть учреждений фактически превратились в коммерческие организации, использующие областное государственное имущество в своих целях, но по обязательствам этих учреждений субъект Федерации продолжает нести субсидиарную ответственность.
Регламентированная на законодательном уровне система контроля за осуществлением государственными учреждениями хозяйственных операций отсутствует. Учреждения могут финансировать свою деятельность за счет привлечения кредитных ресурсов без согласования с собственником, что может привести к нанесению прямого ущерба учредителю.
Кроме того, достаточно часто встречаются случаи нецелевого использования выделенного учреждениям имущества. Так, имущество, закрепленное за учреждениями, используется в коммерческих целях (в том числе путем скрытой передачи в аренду). Доходы от использования государственного имущества не перечисляются и не учитываются в бюджете соответствующих уровней.
В смете доходов и расходов учреждения должны отражаться все доходы, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности.
Серьезная работа должна быть проведена в отношении государственных учреждений, ведущих самостоятельную предпринимательскую деятельность и превратившихся в коммерческие организации. В отношении этих учреждений следует:
· выработать систему критериев и оценки деятельности, а также состав и объем необходимого для ее осуществления имущества;
· определить порядок изъятия и выбытия излишнего, неиспользуемого и используемого не по назначению имущества;
· определить основные требования к трудовому договору и порядку заключения с руководителями государственных учреждений трудовых договоров;
· разработать порядок приватизации государственных учреждений, деятельность которых утратила значение для решения государственных задач.
В целях совершенствования системы эффективного управления объектами недвижимости, находящимися в ведении государственных учреждений, необходим жесткий контроль за использованием таких объектов, условиями их сдачи в аренду и за поступлениями арендной платы в  бюджетную систему. Учитывая специфику статуса государственных учреждений, недостатки в их организации и деятельности, в целях устранения имеющихся коллизий целесообразно принять федеральный закон о государственных учреждениях, в котором следует установить единообразные правила создания государственных учреждений и управления ими.