Взаимодействие избирательных комиссий различного уровня: проблема возложения полномочий

УДК 342.846.4 

Страницы в журнале: 41-44

А.А. МАКАРЦЕВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права, заместитель декана юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации, член Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии

Рассматривается широко используемый в отечественной избирательной системе институт возложения полномочий одной избирательной комиссии на другую. Сделан вывод о необходимости более четкого законодательного регламентирования процесса применения данного института, закрепления исчерпывающего перечня оснований его использования.

Ключевые слова: избирательное право, избирательная комиссия, система избирательных комиссий, институт возложения полномочий, член избирательной комиссии, судебное решение, государственные органы, муниципальные органы.

Interaction of Election Committees of Different Levels: The Problem of Assigning Authority

Makarcev A.

The article explores the widely used in the national electoral institution of delegated functions of one electoral commission to another. According to the author it is necessary to regulate more accurately at legislative level the process of application of the institute of assigning authority from one election committee to another, to build an exhaustive list of bases the institution of the electoral law.

Keywords: electoral law, Electoral Committee, system of election committees, institute for the imposition of authority, a member of the Electoral Committee, a judicial decision, government agencies, municipal bodies.

В  соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон) избирательными комиссиями являются коллегиальные органы, формируемые в порядке и сроки, которые установлены законом, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов. В своих решениях и действиях избирательные комиссии независимы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений. Как и всякая сложная социальная структура, система избирательных комиссий является не просто суммой составляющих ее элементов, а слаженным организмом, части которого взаимодействуют друг с другом в формах, четко указанных в законах[1].

Система избирательных комиссий характеризуется строгой соподчиненностью и распределением полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Система взаимоотношений и полномочий избирательных комиссий при проведении выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления устанавливается региональным законодательством на основе федеральных законов. Взаимоотношения Центральной избирательной комиссии РФ с нижестоящими избирательными комиссиями при проведении иных выборов можно охарактеризовать как функциональное подчинение. Эту категорию можно использовать и при характеристике отношений  между избирательной комиссией субъекта Российской Федерации и нижестоящими избирательными комиссиями при проведении выборов в органы местного самоуправления. ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации в ходе выборов, которые ими не проводятся, обладают правом контроля за нижестоящими избирательными комиссиями только в части проверки эффективности осуществления ими своих функций в отношениях, связанных с проведением выборов соответствующего уровня.

Действующее избирательное законодательство направлено на формирование единой системы избирательных органов, характеризующейся возможностью выполнения одной избирательной комиссией функций другой. В связи с этим Законом предусматривается возможность возложения полномочий одной избирательной комиссии на другую. Так, в соответствии с п. 4 ст. 24 Закона полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию. Число членов территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса изменению в этом случае не подлежит.

Аналогичная процедура в отношении передачи полномочий территориальной избирательной комиссией избирательной комиссии муниципального образования предусмотрена п. 4 ст. 26 Закона. Полномочия территориальной комиссии по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому по согласованию с представительным органом муниципального образования, могут возлагаться на соответствующую избирательную комиссию муниципального образования.

С одной стороны, процедура возложения полномочий одной избирательной комиссии на другую имеет позитивное значение и направлена на формирование системы взаимозаменяемости избирательных органов, на увеличение качества их работы при выборах различного уровня. С другой стороны, это можно рассматривать как не предусмотренную законом форму взаимодействия государственных и муниципальных органов. Избирательная комиссия муниципального образования изначально создается для подготовки и проведения муниципальных выборов. Именно для реализации этой цели она формируется представительным органом местного самоуправления. Территориальная избирательная комиссия формируется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. При возложении на территориальную избирательную комиссию полномочий муниципальной избирательной комиссии возникает ситуация, когда муниципальные выборы проводятся избирательной комиссией, являющейся органом государства, формируемым другим органом государства — избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, и наделенной лишь полномочиями муниципального органа.

Вызывает критику и возможность возложения полномочий территориальной избирательной комиссии на муниципальную избирательную комиссию. Законом предусматривается определенный количественный состав избирательной комиссии каждого уровня: территориальной — от 5 до 14 членов с правом решающего голоса, муниципальной — от 6 до 12 членов с правом решающего голоса[2]. Число членов избирательной комиссии, наряду с другими параметрами, напрямую влияет на эффективность ее деятельности. Возложение на муниципальную избирательную комиссию, состоящую из 12 членов с правом решающего голоса, полномочий территориальной избирательной комиссии может повлиять на организационную составляющую проведения выборов.

Причиной частого использования института возложения полномочий одной избирательной комиссии на другую является недостаток людей, имеющих опыт работы на выборах и желающих быть членами избирательных комиссий с правом решающего голоса. Вследствие этого в последние годы получила широкое распространение негативная, по нашему мнению, практика возложения на территориальную избирательную комиссию одного из районов административных центров субъектов Российской Федерации полномочий трех — семи окружных избирательных комиссий, проводящих организацию выборов в пределах городского района. Можно предположить, что одной территориальной избирательной комиссии, на которую возложены полномочия трех — семи  окружных комиссий, довольно сложно организовать проведение выборов в пределах соответствующих избирательных округов на достаточно высоком профессиональном уровне. Например, в ходе выборов в Совет депутатов г. Новосибирска в пределах Ленинского района г. Новосибирска было образовано семь избирательных округов. В соответствии с п. 3 ст. 25 Закона число членов окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления с правом решающего голоса устанавливается законом субъекта Российской Федерации. В развитие этого положения Закон Новосибирской области от 17.07.2006 № 19-ОЗ «Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума в Новосибирской области»[3] определяет, что число членов окружной избирательной комиссии с правом решающего голоса по выборам в органы местного самоуправления не может быть менее пяти и более девяти. В случае формирования окружных избирательных комиссий организацией выборов в рамках района занимались бы от 35 до 63 членов комиссий с правом решающего голоса. Но в связи с тем, что полномочия окружных избирательных комиссий были возложены на территориальную избирательную комиссию Ленинского района[4], организацией выборов в пределах района занимались 14 членов территориальной избирательной комиссии.

Необходимо также отметить, что формулировка «возложение полномочий» не вполне корректна. В ходе применения данного института избирательная комиссия, не меняя своего статуса, фактически наделяется полномочиями другой избирательной комиссии, выполняет ее функции и задачи. Так, в случае возложения на территориальную избирательную комиссию полномочий окружной, первая комиссия не меняет своей природы, но правомочна действовать от имени окружной, реализуя ее права и обязанности. Это не умаляет избирательных прав российских граждан, но нарушает принцип самостоятельной компетенции избирательных комиссий каждого уровня.

Законность деятельности территориальных избирательных комиссий, на которые возложены полномочия окружных, стала предметом рассмотрения судебных органов. В ходе избирательной кампании по выборам в Совет депутатов города Новосибирска, прошедшей с декабря 2009 года по март 2010 года, несколько кандидатов обратились в районные суды по поводу признания незаконными действий окружных избирательных комиссий в связи с их формированием в порядке, не предусмотренном законом. Так, кандидат П., баллотирующийся по избирательному округу № 2, заявил, что законами Новосибирской области «предусмотрено формирование окружной избирательной комиссии, а не наделение полномочиями» и «незаконная деятельность избирательной комиссии нарушает его избирательные права»[5]. В заявлении о признании деятельности окружной избирательной комиссии № 19 незаконной кандидат в депутаты Ч. отмечал, что «окружная избирательная комиссия не формировалась и не существует» и что «наделение территориальной избирательной комиссии полномочиями окружной избирательной комиссии противоречит требованиям закона и основано на ненадлежащем толковании закона»[6].

В обоих случаях заявителям было отказано в удовлетворении требований по причине соответствия закону процедуры возложения полномочий окружной избирательной комиссии на территориальную избирательную комиссию. В решении суда отмечалось: «Совокупность указанных (заявителем. — А.М.) норм закона позволяет прийти к убеждению, что формирование окружных избирательных комиссий при проведении выборов по одномандатным округам не является обязательным. Законодатель, определяя систему избирательных комиссий, предусмотрел возможность не формирования окружных избирательных комиссий, а возложение их полномочий на иные избирательные комиссии»[7]. Также был сделан вывод о непредставлении суду доказательств того, что процедура возложения полномочий нарушила права заявителей.

Анализ обстоятельств этих дел свидетельствует, что заявители не смогли в полной мере обосновать свои требования и ограничились лишь констатацией факта нарушения их субъективных избирательных прав. Утверждение заявителей о том, что нарушен закон, предусматривающий формирование окружных избирательных комиссий, лишено оснований, так как процедура возложения полномочий упоминается как в федеральном, так и в региональном законодательстве. Заявителям необходимо было обратить внимание на организационно-правовые основы избирательного процесса, которые могут быть нарушены либо не полностью реализованы вследствие использования института возложения полномочий.

Недостаточно четкое законодательное регулирование института возложения полномочий одной избирательной комиссии на другую является следствием непродуманности функционального назначения избирательных комиссий отдельных уровней. Это приводит к проявлению в их системе внутренних противоречий при проведении конкретных выборов. Все постоянно действующие избирательные комиссии условно можно разделить на две группы: комиссии, являющиеся органами государства, и комиссии, являющиеся муниципальными органами. Система избирательных комиссий, организующих проведение выборов органов государственной власти, представлена только избирательными органами, являющимися органами государства. Например, выборы Президента РФ и депутатов Государственной думы организуются и проводятся ЦИК РФ, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, территориальными избирательными комиссиями.

Нарушение принципов соподчиненности избирательных комиссий и взаимной независимости органов государства и муниципальных органов происходит при проведении выборов органов местного самоуправления. Так, выборы глав муниципальных образований организуются и проводятся муниципальными избирательными комиссиями и территориальными избирательными комиссиями районов города. То есть на практике происходит нарушение принципа независимости местного самоуправления: территориальная избирательная комиссия, являющаяся органом государства, подчиняется муниципальной избирательной комиссии.

Проведенный анализ системы избирательных комиссий позволяет сделать вывод о необходимости ее дальнейшего совершенствования. Следует более четко на законодательном уровне регламентировать процесс применения института возложения на одну избирательную комиссию полномочий другой. В настоящее время законодатель ограничивается лишь упоминанием возможности использования этого института в определенных случаях. Желательно на уровне законодательства субъектов изначально закреплять исчерпывающий перечень избирательных комиссий, на которые могут быть возложены полномочия другой избирательной комиссии, и избирательных комиссий, полномочия которых могут возлагаться на иные комиссии. Более того, разумно предусмотреть использование института возложения полномочий только при создании нового муниципального образования. В этом случае полномочия избирательной комиссии такого муниципального образования по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации могут быть возложены на территориальную комиссию.

Как отмечалось выше, формулировка «возложение полномочий» не вполне корректна. Возможность работы одной избирательной комиссии в качестве другой может закрепляться при определении ее статуса. Например, в законах субъектов необходимо прописать, что территориальные комиссии районов административного центра субъекта Российской Федерации при проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления действуют в качестве окружных избирательных комиссий. Реализация данного предложения если и не ликвидирует внутреннюю противоречивость системы избирательных комиссий, то уменьшит ее влияние на правовой статус отдельных избирательных комиссий и на организационные основы их деятельности.

Библиография

1  См.: Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. — М., 1996. С. 7.

2 Федеральный закон от 27.12.2009 № 357-ФЗ «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”».

3  Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов. 2006. № 3(26). Ст. 261.

4 Решение Избирательной комиссии Новосибирской области от 22.10.2009 № 4/25 // http://www.izbirkom.novosibirsk.ru/Vibory_2010.

5  Решение Дзержинского районного суда г. Новосибирска от 13.03.2010.

6  Дело № 2-1387/10 // Архив Ленинского районного суда г. Новосибирска. Л. 2.

7  Решение Ленинского районного суда г. Новосибирска от 16.03.2010. Дело № 2-1387/10 // Архив Ленинского районного суда г. Новосибирска.