Взаимодействие органов внутренних дел с институтами гражданского общества в борьбе с коррупцией

УДК 343.32:328.185

Страницы в журнале: 120-126

А.Г. Залужный,

доктор юридических наук, профессор факультета национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Россия, Москва zaluzhniy@mail.ru

С.М. Тохтарбаева,

соискатель Российского университета дружбы народов, подполковник полиции Россия, Москва svetlanat@autorambler.ru

Определены подходы к противодействию коррупции с участием институтов гражданского общества. Выявлена сущность взаимодействия органов внутренних дел с гражданским обществом с целью борьбы с коррупционными правонарушениями. Анализируется эффективный механизм такого взаимодействия, нацеленный на достижение конкретных результатов.

Ключевые слова: коррупция, борьба с коррупцией, гражданское общество, Национальная стратегия противодействия коррупции.

Развивая открытую, общедоступную, публичную коммуникационную систему в рамках политико-информационного пространства, российское государство стремится построить эффективную модель взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, способную обеспечивать устойчивое развитие российского общества, находить пути решения актуальных проблем.

Одной из таких проблем является высокий уровень коррупции в России. Масштабы коррупции, ее системный характер на всех уровнях — федеральном, субъектов федерации, местном — стали основанием для принятия Национальной стратегии противодействия коррупции, в которой проблема коррупции признана в качестве «одной из системных угроз безопасности Российской Федерации» [9; 10]. В качестве одного из направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции рассматривается обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции. Одновременно федеральным законодательством в качестве основополагающего принципа реализации государственной антикоррупционной политики закреплено сотрудничество государства с институтами гражданского общества и физическими лицами, а создание механизма взаимодействия с гражданами и институтами гражданского общества отнесено к одному из основных направлений деятельности правоохранительных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (см. ст. 3, п. 2 ст. 7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», далее — Закон о противодействии коррупции).

Для эффективного взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества в деле противодействия коррупции необходимо четко представлять, что понимается под таким чрезвычайно сложным и многогранным социальным явлением, как коррупция, не только в узком — политико-правовом смысле, но и в широком — на уровне общественного сознания. Кроме того, коррупция как объект взаимодействия ОВД и представителей гражданского общества является исходным элементом формирования механизма взаимодействия упомянутых субъектов в целях трансформации данного объекта в желаемое состояние. В связи с этим требуется ответить на ряд вопросов: каково это желаемое состояние? какие меры необходимо предпринять для его достижения? какие условия, предпосылки, противоречия следует учитывать, использовать и устранять?

Общее представление о коррупции, которое характерно для общественного сознания, наиболее четко отражено в соответствующих словарных статьях, где коррупция определяется как «подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей» [3]; «общественно опасное явление в сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц» [1]; «предосудительное и обычно незаконное поведение, цель которого состоит в обеспечении выгоды для себя или другого лица» [17]. В последнем источнике отмечается, что формы коррупции включают в себя взяточничество, вымогательство и злоупотребление внутренней информацией, а коррупция имеет место в ситуациях безразличного отношения общества или отсутствия стратегий правоприменения. Там же отмечается, что в обществах, культурные традиции которых предполагают ритуал подношения подарков, зачастую бывает сложно провести грань между приемлемыми и неприемлемыми подарками [17].

В ст. 1 Закона о противодействии коррупции политико-правовой смысл коррупции представлен как:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

Таким образом, российское законодательство определяет коррупцию как не предусмотренное законом принятие (лично или через посредников) имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.

Источники международного права дают более широкое определение коррупции и соответственно описывают расширенный круг субъектов правонарушений, связанных с коррупцией. Например, в справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Это понятие включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или «своими людьми») и незаконное присвоение публичных средств для частного использования [8].

Таким образом, коррупция — понятие не только уголовно-правовое, но и собирательное, охватывающее правонарушения самого различного вида. В первую очередь, это должностные преступления — взяточничество, злоупотребление служебным положением, превышение должностных полномочий, незаконный протекционизм, служебный подлог и др. Коррупция, в самом общем виде, выражает отношения, складывающиеся между отдельными членами общества и должностными лицами по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб интересам третьей стороны (физических и юридических лиц, общества, государства).

Объектом коррупции могут являться практически все установленные и охраняемые законом общественные отношения, в первую очередь в области государственного управления и финансово-хозяйственной деятельности. В связи с этим выделяют два аспекта коррупции: политический и экономический [14, с. 56; 15]. Первый может привести к неконтролируемой политической ситуации в стране и представляет угрозу демократическим институтам и балансу различных ветвей власти. Второй снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства.

Данные об уровне коррупции в российском обществе, в частности, полученные Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в ходе социологического исследования в ноябре 2012 года, показывают, что степень коррумпированности общества остается высокой. Такого мнения придерживаются на протяжении последних шести лет около 75% россиян. При этом наиболее коррумпированной сферой в современной России признаются местные власти (36% против 31% в 2006 году), полиция в целом (26% против 22% в 2006 году) и федеральная власть, причем ее упоминают значительно чаще, чем прежде (с 12% в 2007 году до 26% в 2012 году) [7].

Следует отметить, что сотрудники правоохранительных органов уровень коррупции считают еще более высоким. Так, в ходе проведенного авторами в 2013—2014 годах анкетирования сотрудников оперативных и кадровых подразделений органов внутренних дел 91% опрошенных оценили уровень коррупции в стране как высокий, 7% — как средний, 2% — как низкий.

Общество настроено очень решительно в борьбе с коррупцией. Идею конфисковать имущество коррупционеров одобряют 84% опрошенных, 80% считают необходимым привлекать к уголовной ответственности за посредничество при даче взятки. В поддержку крупных штрафов высказались 77% опрошенных. Больше половины респондентов (56%) согласны с необходимостью проведения узаконенных провокаций для выявления коррупционеров [11]. В общественном сознании имеется потребность в разоблачении и арестах высокопоставленных коррупционеров. Общественность явно ждет от власти большей решительности. То, что идея узаконенных провокаций пользуется популярностью, говорит о многом. Люди готовы поддержать нетривиальные меры, считая, что обычными способами коррупционера не запугать.

Таким образом, очевиден дуализм в отношении к этому явлению: граждане поддерживают публичные обвинения в коррупции и требуют жестких мер государственного реагирования на нее, но при этом при решении личных проблем не задумываясь дают взятки. Приходится констатировать, что действительно массового неприятия бытовой коррупции в настоящее время не наблюдается.

В числе наиболее важных условий, определяющих развитие коррупции, в устранении или минимизации которых существенное значение имеет сотрудничество ОВД и представителей гражданского общества, следует отметить, во-первых, неразвитость правового и антикоррупционного сознания населения. Помимо слабого исполнения законов и иных норм, помимо отсутствия культуры и традиции использования права гражданами проявляются и другие эффекты: в частности, пониженный правовой иммунитет приводит к тому, что практически отсутствует массовое сопротивление «низовой» коррупции [16], а «уровень правового развития российских респондентов, как полагают многие исследователи, имеет культурную специфику: предпочтение моральных норм закону происходит на фоне принципиального отторжения последнего» [5, с. 37—38].

Во-вторых, отсутствует механизм взаимодействия и система надежных каналов обратной связи граждан и институтов гражданского общества с органами государственной власти всех уровней, в том числе с ОВД, в сфере противодействия коррупции. Создание специализированных органов (например, Общественной палаты РФ, аппарата Уполномоченного по правам человека, Совета при Президенте РФ, по противодействию коррупции, общественных советов и советов по противодействию коррупции при органах государственной власти и управления и др.) не решает данной проблемы. Институты гражданского общества, призванные способствовать созданию такого механизма и установлению обратной связи, большей частью плохо консолидированы и не имеют опыта отстаивания своих интересов.

В-третьих, наблюдается низкая эффективность правоохранительной системы в борьбе с коррупцией, обусловленная рядом причин, и прежде всего несовершенством организационно-правового обеспечения, отсутствием партнерства в рассматриваемой сфере. Практически отсутствуют специалисты, на современном уровне понимающие природу коррупции, а следовательно, и методы борьбы с ней [2; 12]. В деятельности ОВД преобладают меры, связанные с выявлением, предупреждением, пресечением, раскрытием и расследованием коррупционных правонарушений и преступлений, а не с выявлением и устранением причин коррупции. Имеет место высокая степень недоверия сотрудникам ОВД на базе устойчивого стереотипа о коррумпированности правоохранительной системы и ОВД как ее составной части [4; 6; 13].

Проведенный анализ позволяет нам сделать вывод о том, что правоохранительная система, и ОВД в частности, не в состоянии решить в полной мере задачу противодействия коррупции по ряду причин. Во-первых, в сфере противодействия коррупции только мер уголовного преследования и административно-правового воздействия явно недостаточно; борьба с  криминальными проявлениями коррупции — лишь один из элементов в системе мер противодействия. На первое место по степени актуальности выходит деятельность по профилактике коррупции. Во-вторых, профессиональный уровень сотрудников правоохранительных органов в общей массе не соответствует уровню сложности проблемы борьбы с коррупцией.

В-третьих, правоохранительная система в целом, и ОВД в частности, не может справиться с данной задачей без активного и согласованного участия в противодействии коррупции представителей гражданского общества и отдельных граждан.

При раскрытии сущности взаимодействия ОВД с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции необходимо учесть характерные признаки такого взаимодействия, к которым относятся:

— объективная обусловленность, выражающаяся через предметность взаимодействия (наличие внешнего по отношению к взаимодействующим субъектам объекта (предмета), требующего совместных объединенных усилий);

— общая целевая направленность, согласованность функционирования взаимодействующих систем, когда достижение субъектами общей цели способствует (не препятствует) реализации других целей взаимодействующих сторон;

— многосубъектностъ (участие двух и более сторон, каждую из которых могут представлять несколько участников);

— деловое сотрудничество, взаимопомощь, кооперация субъектов взаимодействия;

— ситуативность и регламентированность, характеризующие зависимость взаимодействия от совокупности конкретных обстоятельств и условий (длительность, интенсивность, субординированность и т. д.), степень формализации и урегулированности нормами, правилами, ограничениями.

В рамках данной статьи  применительно к участникам взаимодействия в сфере противодействия коррупции в лице ОВД и институтов гражданского общества можно предложить следующее определение: взаимодействием является основанное на законе сотрудничество не подчиненных друг другу субъектов, при котором они действуют согласованно, своеобразно, сочетая применяемые ими силы и средства, меры и способы в целях профилактики коррупции, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования, а также минимизации (ликвидации) последствий коррупционных преступлений и правонарушений.

Механизм взаимодействия в самом общем виде может быть представлен как система, устройство, способ организации и функционирования взаимодействующих сторон (субъектов, акторов), выражающийся в формировании субъектами целей взаимодействия и критериев оценки их достижения и в последующей совместной деятельности по достижению поставленных целей.

В настоящее время механизм взаимодействия органов внутренних дел и институтов гражданского общества в рассматриваемой сфере детально не проработан и не регламентирован. Как следствие, немногочислен состав представителей гражданского общества, участвующих в таком взаимодействии и проявляющих готовность к нему; результативность сотрудничества ОВД, представителей общественности и отдельных граждан по противодействию коррупции невысока; отсутствует система обратной связи, позволяющая ОВД корректировать свою деятельность по реализации государственной антикоррупционной политики на основе информации о ее результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества.

Тщательного изучения, разработки и последующего нормативного закрепления требуют основные структурные элементы, входящие в состав механизма взаимодействия ОВД и институтов гражданского общества по противодействию коррупции, к которым относятся:

1) цель взаимодействия — создание условий, обеспечивающих минимизацию коррупциогенных факторов в системе общественных отношений;

2) субъекты взаимодействия — представители институтов гражданского общества (общественные объединения и организации, политические партии, СМИ, представители бизнес-сообщества, саморегулируемые организации, в том числе организации и институты, осуществляющие общественный контроль), отдельные граждане, органы внутренних дел;

3) объект взаимодействия — коррупция как социальное явление;

4) предмет взаимодействия — общественные отношения, направленные на выявление и устранение причин коррупции, предупреждение и пресечение коррупционных проявлений в законодательной, управленческой и правоприменительной сфере;

5) принципы, формы, методы, процедуры взаимодействия;

6) системная организация взаимодействия — федеральный, региональный, муниципальный, локальный уровни;

7) ресурсы взаимодействия — социальный, организационный, интеллектуальный потенциалы взаимодействующих сторон, их информационные, кадровые и материально-технические ресурсы, которые могут быть мобилизованы для достижения поставленной цели;

8) этапы взаимодействия – мотивировочный, информационный, аналитический, оценочный, результативный;

9) критерии оценки результативности взаимодействия — обеспечение, охрана и защита прав и свобод человека и гражданина; неподкупность должностных лиц; действенность общественного контроля; транспарентность деятельности органов государственной власти и управления, их должностных лиц; динамика снижения показателей уровня коррупции; динамика повышения уровня антикоррупционной гражданской активности;

10) итоговый результат – формирование антикоррупционного сознания и правовой культуры, минимизация уровня коррупции.

Механизм взаимодействия ОВД и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции представляет собой совокупность взаимосвязанных объектов и субъектов взаимодействия, целенаправленно используемых принципов, форм и методов, а также ресурсов взаимодействия на различных уровнях и этапах достижения итогового результата, измеряемого по конкретным критериям. Он должен обеспечивать эффективную реализацию основных функций противодействия коррупции, в число которых входят, прежде всего, профилактика коррупции, борьба с коррупцией и минимизация последствий коррупционных преступлений и правонарушений.

В настоящее время сотрудничество органов внутренних дел с общественными организациями в целом осуществляется в форме компромиссного взаимодействия, с сохранением достаточной степени автономности, независимости и самостоятельности сторон в своей деятельности. Результативность такого взаимодействия во многом зависит от его конкретных участников, что предопределяет наличие разнонаправленных тенденций в выстраивании отношений между ОВД и представителями гражданского общества.

Именно на формирование партнерских отношений должны быть направлены усилия представителей взаимодействующих сторон, реально заинтересованных в достижении положительных для общества изменений в сфере деятельности ОВД.

Список литературы

1. Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2006.

2. Доклад Общественной палаты об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики. М., 2011.

3. Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-образовательный: в 2 т. М., 2000. Т. 1.

4. Итоговый доклад Президенту РФ рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство». М., 2012.

5. Калягин Ю.С., Тверитинова Е.Н., Есипов А.Г. Правосознание в контексте психологии содействия граждан субъектам оперативно-розыскной деятельности // Юридическая психология. 2014. № 1.

6. Коррупция в России: независимый годовой отчет всероссийской антикоррупционной общественной приемной «Чистые руки». URL: http://www.s-pravdoy.ru/library2/sit-korrupcia/6012-2010-08-17-14-35-52.html (дата обращения: 25.03.2015).

7. Коррупция: где она живет и процветает? Пресс-выпуск ВЦИОМ. 2012. № 2177. 29 ноября. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid= 113417 (дата обращения: 25.03.2015).

8. Куликов А.Д. Коррупция: экономические и организационно-правовые проблемы // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы: сб. материалов междунар. конф. (Москва, 9—10 сентября 1999 г.). М., 2001.

9. О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы: указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.03.2015).

10. О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы: указ Президента РФ от 11.04.2014 № 226 // СЗ РФ. 14.04.2014. № 15. Ст. 1729.

11. Проблема коррупции в России // Доминанты. 2011. № 4. 27 янв. URL: http://bd.fom.ru/pdf/d04pkvr11.pdf (дата обращения: 25.03.2015).

12. Россия и коррупция: кто кого / Доклад подготовлен регион. обществ. фондом «Информатика для демократии» (Фондом ИНДЕМ). М., 1999.

13. Состояние бытовой коррупции в РФ: доклад Министерства экономического развития РФ.  М., 2011.

14. Суховарова Е.Л., Нестеров А.В. Трансформация коррупции в условиях перехода к рынку. М., 2003.

15. Хайн Д. Политическая коррупция в Италии // Политическая коррупция в Европе и Латинской Америке. Нью-Йорк, 1996.

16. Шамхалов Ф.И., Котилко В.В., Орлова Д.В. Рост криминализации экономики России // Безопасность. 1996. № 3.

17. ENCYCLOPEDIA BRITANNICA. URL: http://www.concise.britannica.com/ebc/article-9361666/corruption (дата обращения: 25.03.2015).