Взаимодействие субъектов антитеррористической деятельности как основное административно-правовое средство противодействия терроризму

УДК 342.922  

Страницы в журнале: 26-31

Т.В. КОРНАУХОВА,

аспирант кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии, заместитель начальника управления регионального мониторинга, прогнозирования и организации противодействия терроризму Правительства Саратовской области e-mail: jamiliavelieva@yandex.ru

Рассматривается взаимодействие субъектов антитеррористической деятельности как особый прием организации органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях противодействия терроризму. Анализируются не урегулированные на законодательном уровне проблемы, связанные с борьбой с терроризмом.

Ключевые слова: взаимодействие, противодействие терроризму, полномочия субъектов антитеррористической деятельности, антитеррористическая комиссия.

The interaction of the subjects of counter-terrorism as the main administrative and legal means of countering terrorism

Kornauhova T.

The interaction of the subjects of anti-terrorist activities as a special reception organization of state and local government to counter terrorism. Analyzes are not regulated at the legislative level, the problems associated with the fight against terrorism.

Keywords: interaction, counter-terrorism, counter-terrorism powers of the subjects, anti-terrorist commission.

Все направления антитеррористической деятельности в полной мере могут быть обеспечены только путем организационно-правового взаимодействия субъектов противодействия терроризму.

В энциклопедическом словаре понятие «взаимодействие» обозначает философскую категорию, отражающую процессы воздействия объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого. Взаимодействие — универсальная форма движения, развития, оно определяет существование и структурную организацию любой материальной системы[1]. В теории социального управления взаимодействие представляет собой совместное участие и связь сотрудников, подразделений, организаций, органов в процессе трудовой деятельности, возникающие на основе различных функций, полномочий, взаимных обязательств[2]. Под взаимодействием понимают также различного рода контакты, направленные на совместное проведение сторонами какого-либо дела, в осуществлении которого у них есть взаимный интерес. Это ситуация, когда стороны координируют усилия для решения общих задач[3].

Суть всех вышеперечисленных дефиниций сводится к тому, что категория «взаимодействие» — это определенный процесс согласованных действий между различными субъектами. Учитывая, что административно-правовые средства противодействия терроризму представляют собой приемы и инструменты, используемые специально уполномоченными органами, взаимодействие также можно рассматривать как особый прием организации органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях противодействия терроризму.

Если рассматривать взаимодействие субъектов антитеррористической деятельности как административно-правовое средство, основы взаимодействия субъектов антитеррористической деятельности должны:

— закрепляться в нормативных правовых актах;

— использоваться уполномоченными органами для реализации их полномочий;

— иметь целью реализацию основных направлений антитеррористической деятельности.

Все вышеперечисленные признаки в полной мере присущи взаимодействию субъектов антитеррористической деятельности. Во-первых, основы такого взаимодействия закреплены в нормативных актах, и прежде всего в Конституции РФ и Федеральном законе от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее — Закон № 35-ФЗ).

Во-вторых, взаимодействие субъектов антитеррористической деятельности обеспечивает эффективную реализацию их полномочий. Как справедливо отмечается в юридической литературе, эффективность системы государственного управления во многом зависит от того, насколько четко и слаженно в процессе осуществления органами власти своих полномочий они действуют, насколько четко организовано согласование интересов и конструктивное взаимодействие между ветвями и уровнями власти[4].

В-третьих, согласованные комплексные меры, предпринимаемые субъектами противодействия терроризму, направленные на профилактику, борьбу с терроризмом и ликвидацию последствий террористических актов — залог успеха антитеррористической деятельности. Антитеррористическая деятельность в современных условиях не может быть достаточно результативной, если она не опирается на определенную институциональную базу и не использует серьезные административные, материальные ресурсы. Деятельность по предотвращению терактов и по ликвидации их последствий требует координации действий различных органов государственной власти и управления[5].

Учитывая изложенное, представляется вполне обоснованным рассматривать взаимодействие субъектов антитеррористической деятельности в качестве основного административно-правового средства противодействия терроризму.

Отправной точкой при исследовании правовых основ взаимодействия субъектов антитеррористической деятельности следует считать части 3 и 4 ст. 5 Закона № 35-ФЗ, где в качестве субъектов антитеррористической деятельности названы федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, осуществляющие противодействие терроризму в пределах своих полномочий, а также в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму предусмотрена возможность формирования органов в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц. Однако указанная норма крайне узко регламентирует порядок взаимодействия органов, по сути, носит бланкетный характер, перенаправляя правоприменителя к положениям Конституции РФ и принятых в ее развитие федеральных законов.

Комплексный характер вопросов, связанных с противодействием терроризму и экстремизму со стороны государства, нашел отражение в федеральном законодательстве. В частности, предметам ведения и взаимодействию федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления посвящены глава IV.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[6], статьи 5, 6, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[7] (далее — законы № 184-ФЗ и № 131-ФЗ). Следует обратить внимание на то, что согласно позиции КС РФ полномочия в области противодействия терроризму и экстремизму, возложенные на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, не касаются предметов ведения Российской Федерации, по своей юридической природе они производны от конституционных функций субъектов Российской Федерации, закрепленных в качестве предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации[8].

Органы местного самоуправления, хотя и организационно отделенные от государственной власти, связаны с ней функционально. Будучи выведены из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений[9]. Как справедливо отмечает Л.П. Волкова, наличие общих сфер ведения и у государства, и у местного самоуправления свидетельствует о продолжении задач государственного управления на муниципальном уровне[10]. Сам механизм создания и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами федеральных органов государственной власти и актами субъектов Российской Федерации.

Однако законы № 184-ФЗ и № 131-ФЗ являются общими, рамочными нормативными правовыми актами, регулирующими правовой статус органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Ввиду этого они также не предполагают детального правового регулирования взаимодействия федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления по вопросам противодействия терроризму.

Комплексный анализ положений законов № 184-ФЗ и № 131-ФЗ позволяет сделать вывод, что вопросы взаимодействия субъектов антитеррористической деятельности практически не урегулированы на законодательном уровне. Ученые и практики не перестают подчеркивать прямую зависимость эффективности противодействия терроризму в условиях федеративного устройства России от качества организации системы антитеррористических мероприятий и выработки единообразных мер против терроризма в федеральном центре и в субъектах Российской Федерации[11]. Учитывая масштабность угрозы терроризма, направленность современной государственной политики на противодействие терроризму, научно обоснованные взгляды, представляется по крайней мере странным отсутствие в Законе № 35-ФЗ, несмотря на его рамочный характер, более конкретных норм о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам противодействия терроризму.

Данный законодательный пробел, хотя и на подзаконном уровне, восполняется нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств. Среди должностных лиц и федеральных органов исполнительной власти, обладающих правотворческими функциями в сфере регулирования вопросов противодействия терроризму, безусловный приоритет принадлежит Президенту РФ, который уполномочен законодателем определять основные направления государственной политики в области противодействия терроризму; устанавливать компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, по борьбе с терроризмом. Наряду с Концепцией противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 5 октября 2009 г.)[12] и Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537)[13] основополагающим в регулировании взаимодействия субъектов антитеррористической деятельности является Указ Президента РФ от 15.02.2006 № 116 «О мерах по противодействию терроризму», которым утверждено Положение о Национальном антитеррористическом комитете (далее — Положение о Национальном антитеррористическом комитете).

В рамках исполнительно-распорядительной деятельности Правительство РФ также осуществляет определенные правотворческие функции. При этом к полномочиям Правительства РФ, наряду с определением компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно проводит, в области противодействия терроризму, разработки мер по предупреждению терроризма и минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, отнесена организация обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 04.05.2008 № 333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму»[14] (далее — Постановление № 333), федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, участвуют в формировании и реализации основных направлений государственной политики в области противодействия терроризму в пределах своей компетенции; обеспечивают антитеррористическую защищенность объектов федеральной собственности, находящихся в их ведении, а также координируют деятельность по антитеррористической защищенности иных объектов в соответствии со своей компетенцией в установленной сфере деятельности; осуществляют взаимодействие в области противодействия терроризму, в том числе обмен информацией.

Несмотря на то что федеральные органы исполнительной власти наделены полномочиями по взаимодействию в области противодействия терроризму, в Постановлении № 333 применительно к большинству федеральных министерств не определено, с кем осуществляется такое взаимодействие, в каком порядке, по каким вопросам. Отдельные министерства и ведомства устранили данный пробел, приняв в рамках своей компетенции соответствующие нормативные акты. В частности, Министерством образования и науки РФ и Федеральным агентством по образованию изданы приказы от 04.06.2008 № 170 «О комплексе мер по противодействию терроризму в сфере образования и науки»[15] и от 01.09.2008 № 1126 «О комплексе мер по противодействию терроризму в сфере образования»[16] соответственно.

Таким образом, анализ федерального законодательства показал, что вопросы взаимодействия субъектов антитеррористической деятельности практически не урегулированы в нормативных правовых актах федерального уровня. Единственным нормативным актом этого уровня, который с уверенностью можно отнести к правовым основам взаимодействия субъектов антитеррористической деятельности, можно считать Положение о Национальном антитеррористическом комитете, в соответствии с которым Национальный антитеррористический комитет является органом, обеспечивающим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму. В соответствии с Положением о Национальном антитеррористическом комитете положение об антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации и ее регламент утверждаются председателем Национального антитеррористического комитета. Следовательно, нормативные правовые акты Национального антитеррористического комитета выступают непосредственными правовыми основами взаимодействия субъектов антитеррористической деятельности.

В соответствии с положениями об антитеррористических комиссиях в субъектах Российской Федерации региональные комиссии вправе рекомендовать руководителям органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации образование антитеррористических комиссий в муниципальных образованиях. Учитывая, что создание антитеррористических комиссий в муниципальных образованиях является их правом, а не обязанностью, можно констатировать, что законодателем не определена организационно-правовая форма реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере противодействия терроризму[17]. Таким образом, налицо ситуация, когда федеральным законодательством органы местного самоуправления обязываются взаимодействовать с государственными органами федерального и регионального уровня, а порядок такого взаимодействия не определен.

С одной стороны, такая ситуация обусловлена тем, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении местных вопросов, в том числе и при реализации мер по противодействию терроризму на территории муниципального образования. С другой стороны, если законодатель заявил о создании общегосударственной системы противодействия терроризму и основную роль в этом отвел антитеррористическим комиссиям, то логичным было бы обязательное создание таких комиссий и на территориях муниципальных образований.

Ввиду неопределенности организационно-правовой формы реализации органами местного самоуправления полномочий по противодействию терроризму в настоящее время вопрос организации противодействия терроризму в муниципальных образованиях различных регионов решается в основном по аналогии с региональным законодательством в сфере противодействия терроризму. Так, практически во всех муниципальных образованиях Саратовской области приняты положения об антитеррористических комиссиях муниципальных образований. Подобная ситуация сложилась и в ряде других регионов России: в Бурятии, Коми, Удмуртии, Ханты-Мансийском автономном округе, Красноярском, Приморском краях, Вологодской, Калужской, Кировской, Московской, Муромской, Пензенской областях.

В целом анализ региональных и муниципальных нормативных правовых актов показал, что в них в развитие норм Положения о Национальном антитеррористическом комитете сформулированы основные задачи по противодействию терроризму в регионах и на местном уровне, определены права антитеррористических комиссий. В то же время хотелось бы обратить внимание, что в нормативных актах об антитеррористических комиссиях независимо от их уровня в недостаточной мере разработаны положения о базовых направлениях, по которым должно вестись взаимодействие в сфере противодействия терроризму. Представляется, что такое взаимодействие должно осуществляться путем совместного участия органов власти федерального и регионального уровней и органов местного самоуправления в:

— реализации государственной политики в сфере профилактики терроризма;

— мониторинге политических, социально-экономических и иных процессов на соответствующих уровнях, оказывающих влияние на ситуацию в области противодействия терроризму;

— систематическом обмене информацией[18]. Информирование высших должностных лиц органов государственной власти по вопросам противодействия терроризму предусматривает оптимизацию информационных потоков и распределение полномочий между субъектами противодействия терроризму в области информационно-аналитической деятельности, централизацию информации об учете (в том числе статистическом) террористических проявлений и результатов антитеррористической деятельности всех субъектов общегосударственной системы противодействия терроризму;

— разработке конкретных мер по профилактике терроризма (усиление антитеррористической защищенности объектов с массовым пребыванием населения, повышение бдительности граждан и т. д.);

— развитии и совершенствовании нормативно-правовой базы, включая участие субъектов Российской Федерации в законодательном процессе, согласование подзаконных актов Президента РФ и Правительства РФ;

— формировании правовой культуры населения.

В целом проведенный анализ нормативных правовых актов позволил разделить точку зрения авторов, считающих, что сфера межуровневого взаимодействия органов власти в России урегулирована сотнями законодательных и подзаконных актов, что затрудняет инвентаризацию форм и методов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти. Вместе с тем собственно порядок и формы такого взаимодействия органов власти урегулированы крайне скудно и в общем виде[19].

Думается, что нормативные правовые акты, составляющие правовые основы взаимодействия субъектов антитеррористической деятельности, должны гибко и адекватно реагировать на постоянные изменения способов, форм, методов и тактики деятельности субъектов террористической деятельности; учитывать международный опыт, реальные социально-политические, национальные, этноконфессиональные и другие факторы; четко определять компетенцию субъектов противодействия терроризму, адекватную угрозам террористических актов; устанавливать адекватные угрозам террористических актов меры стимулирования и социальной защиты лиц, участвующих в мероприятиях по противодействию терроризму. Действующее законодательство регламентирует достаточно большой спектр организационно-правовых вопросов в сфере противодействия терроризму, но на сегодняшний день еще остались не до конца освещенными некоторые направления деятельности. Практика применения нормативных актов о противодействии терроризму свидетельствует о необходимости дальнейшей нормотворческой деятельности в этой сфере.

Библиография

1 См.: Большой энциклопедический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. — М.; СПб., 1999. С. 199.

2 См.: Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: словарь-справочник. — М., 1997. С. 31.

3 См.: Потапов Л.В. К вопросу о совершенствовании механизма взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Право и безопасность. 2005. № 3(16). С. 18.

4 См.: Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России: моногр. / под общ. ред. А.С. Малчинова. — М., 2011. С. 4; Потапов Л.В. Указ. ст. С. 4, 22.

5 См.: Бахтин С.И., Попков Ю.В., Тюгашев Е.А. Террор-антитеррор: сибирское измерение. — Новосибирск, 2006. С. 138.

6 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

7 Там же. 2003. № 40. Ст. 3822.

8 См.: Определение КС РФ от 17.06.2008 № 452-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности подпункта “а” пункта 2 статьи 21 и подпункта 51.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // Вестн. КС РФ. 2009. № 1.

9 См.: Можаров А.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности России в пределах приграничных территорий // Законодательство и экономика. 2008. № 3. С. 40.

10 См.: Волкова Л.П. Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Саратов, 2009. С. 6.

11 См.: Темираев А.В. Конституционно-правовые основы противодействия терроризму в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009. С. 126.

12 Российская газета. 2009. 20 окт.

13 СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

14 СЗ РФ. 2008. № 19. Ст. 2172; 2011. № 7. Ст. 979.

15 Вестник образования. 2008. № 14.

16 Администратор образования. 2008. № 23.

17 См. подробнее: Корнаухова Т.В. Организационно-правовые особенности противодействия терроризму на муниципальном уровне // Организационно-правовые проблемы модернизации публичной власти в России: сб. науч. тр. (по материалам Всероссийского круглого стола. Саратов. 2 марта 2010 г.) / отв. ред. М.П. Петров. — Саратов, 2010. С. 127—132.

18 См. подробнее: Патрушев Н.П. Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России // Журнал российского права. 2007. № 7. С. 7.

19 См.: Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России. С. 64.