Взаимосвязь экономики и финансового права на примере макропруденциального регулирования в банковской сфере Чешской Республики и Российской Федерации

УДК 347.73:336.1(437.1/.2)(470)

Страницы в журнале: 128-134

М. Радван,

кандидат юридических наук, доцент факультета права Масарикова университета Чехия, Брно Michal.Radvan@law.muni.cz

Й. Швейгль,

доцент факультета права Масарикова университета Чехия, Брно

Ю.В. Леднева,

кандидат юридических наук, доцент кафедры правового регулирования экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Москва uvelik@yandex.ru

Цель данной работы — подтверждение или опровержение тезиса о том, что финансовое право находится под значительным влиянием экономической среды и ее развития. Вопрос о взаимосвязи экономики и финансового права авторы рассматривают на конкретном примере из банковской сферы — контрциклическом буфере капитала. Будучи ключевым макропруденциальным инструментом, введенным согласно новым нормативным положениям Европейского совета по системным рискам[1], этот капитал является типичным регулятивным инструментом, применение которого неразрывно связано с экономической реальностью. Первая и вторая части данной работы об объекте и методах финансово-правового регулирования основана на работе М. Радвана (2012 год)[2]; третья часть, рассматривающая контрциклический буфер капитала, — на работе Й. Швейгля (2016 год)[3].

Ключевые слова: финансовое право, финансовая стабильность, системные риски, макропруденциальная политика, контрциклический буфер.

Как экономика влияет на объект финансового права? Финансовое право регулирует обширную область общественных отношений, которые всегда связаны с фондами денежных средств, финансовыми ресурсами. В науке российского финансового права утвердилось также определение финансового права через фонды денежных средств, финансовую деятельность. Так, под финансовым правом понимается самостоятельная отрасль права, регулирующая общественные отношения в сфере образования, распределения и использования денежных фондов (т. е. финансовой деятельности) государства и муниципальных образований [4, с. 33; 5, с. 48; 14, с. 32—33].

М.В. Карасева определяет предмет финансового права через категорию «публичная финансовая деятельность», указывая, что такой подход к определению финансового права уже давно используется в ряде стран Центральной Европы [6, с. 15]. Однако все авторы едины во мнении, что финансовое право регулирует экономические, финансовые отношения.

Петр Мркывка отмечает, что необходимо различать динамическую и статическую формы фондов денежных средств: «Динамические средства — это средства, участвующие в процессе распределения или перераспределения финансовых ресурсов. Под статическими средствами имеются в виду финансовые ресурсы, обеспечивающие выполнение функций и стабильность финансовой системы, включая ценовую стабильность [19, p. 75]. Если денежные средства, задействованные в финансово-правовых отношениях, носят статическую форму, то они являются частью так называемой нефискальной области финансового права. Сюда же относятся денежное право, иностранная валюта, финансовые рынки (банковское право, регулирование деятельности страховых компаний и рынков капитала), тестирование золотых и серебряных монет и регулирование игорного бизнеса.

Как указывалось выше, отношения, регулируемые финансовым правом, всегда носят экономический характер. На создание, содержание, толкование и применение правовых норм влияет тип экономики в конкретной стране и экономическая модель, формирующаяся в результате принятых правительством того или иного государства политических решений.

Возьмем, к примеру, изменения, произошедшие в Чехословакии после 1919 года. После образования нового государства многое из системы правового регулирования Австро-Венгрии осталось в силе и было постепенно заменено впоследствии. Или другой пример: после окончания Второй мировой войны был предпринят ряд шагов по замене той части системы правового регулирования, которая сохранилась со времен оккупации. После «бархатной революции» в Чехословакии 1989 года необходимо было освободить правовое регулирование от влияния плановой экономики и создать условия для нормального развития рыночной экономики. Было важно заложить основы свободного предпринимательства и заново утвердить демократические аспекты всей правовой системы. Позже появилась необходимость гармонизировать национальные законы Чешской Республики с правовыми нормами ЕС.

В России — аналогичная ситуация: в период перехода от плановой экономики к рыночной в конце 80-х — начале 90-х годов прошлого века сменилось законодательство, регулирующее финансовые отношения. Именно в этот период Россия взяла курс на рыночную экономику, государство как один из субъектов хозяйственной деятельности стало вовлекаться в хозяйственный оборот, была отменена валютная монополия, изменилась структура банковской системы, появились коммерческие банки, усложнилась налоговая система государства и т. д. Изменения в политической и экономической жизни российского общества дали новый сильный импульс для развития институтов финансового права, в том числе бюджетного права.

Финансовые правоотношения — это властные денежные отношения особого рода (sui generis), объектом которых являются публичные, т. е. государственные и муниципальные, финансы. В рамках частных финансов эти отношения не являются денежными, хотя согласно закону некоторые отношения из категории частных финансов могут представлять собой финансовые факты, устанавливающие создание, изменение или истечение денежных отношений, подпадающих под категорию отношений, регулируемых финансовым правом, т. е. могут являться объектом финансового и, соответственно, налогового права.

Отношения в рамках финансового права должны считаться отношениями, не имеющими эквивалента или прямого ответного, встречного действия со стороны государственного денежного фонда или администратора денежного фонда по отношению к лицу, выполняющему свои обязательства (например, по уплате налогов). Мы также можем утверждать, что действия, осуществляемые в рамках этих отношений, не только не имеют эквивалентов, но и являются невозвратными. Например, налог не является займом государству или платежом на каких-либо условиях, который  возмещается в случае неисполнения обязательств со стороны государства (например, неисполнения государственной программы) [19, p. 75].

Метод правового регулирования финансового права и его экономический смысл. Дисбаланс власти, свойственный природе социальных, общественных отношений, которые регулируются  финансовым правом, делает очевидным, что как финансовое, так и налоговое право используют метод регулирования, основные черты которого характерны для отраслей права, относящихся к государственному праву (в рамках традиционной континентальной европейской концепции правовой системы (правовой культуры), основанной на римском праве).

Финансовое право связано с административным правом как исторически, так и общим методом регулирования. Для административного права характерно использование метода государственного права, а именно императивного метода, метода властных предписаний. В основе этого метода лежит воздействие органа государственной (муниципальной) власти на получателей, а также объекты управления, в частности, посредством реализации правовых норм, содержащихся в том числе в подзаконных актах, издаваемых уполномоченными государственными органами для исполнения закона, и в рамках, установленных законом (подзаконными правовыми актами), а также посредством отдельных административных актов — решений органов государственной (муниципальной) власти, уполномоченных принимать такие решения по ряду административных и финансово-правовых вопросов.

В то же время, говоря об экономическом смысле метода финансового права, хотелось бы отметить появление и использование при регулировании финансово-правовых отношений диспозитивного метода правового регулирования, не характерного для финансового права. Проявление диспозитивного метода правового регулирования в финансовом праве можно наблюдать, например, при использовании принципа государственно-частного партнерства.

В научной литературе под термином «частно-государственное партнерство» понимается использование государством механизмов, стимулирующих участие частного бизнеса в инновационной и инвестиционной деятельности, чаще всего по развитию инфраструктуры [3; 13; 15]. Таким образом, данный институт можно рассматривать как совместное финансирование бизнесом и государством определенных сфер развития экономики на основе разделения прибыли и рисков между государством и другим инвестором. Практика применения частно-государственных партнерств в ряде западноевропейских стран показывает, что данный механизм используется там, где государство и бизнес имеют взаимодополняющие интересы, но при этом не в состоянии действовать полностью самостоятельно и независимо друг от друга (например, безопасность транспортной отрасли, проблемы экологии и т. п.).

Российское финансовое законодательство также не остается в стороне от происходящих процессов в экономике и использует понятие государственно-частного партнерства (статьи 78, 179.2 Бюджетного кодекса РФ, Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») [2; 8].

Возвращаясь к основному методу финансового права — императивному, следует отметить, что государственные органы власти используют экономические инструменты в основном для воздействия на объекты и получателей (процентные ставки центрального банка, обязательный депозит на случай чрезвычайных обстоятельств и т. п.). Некоторые элементы частного права также влияют на метод административного права, например соглашение об условиях использования субсидий, применение принципа конкуренции в сфере государственных закупок и т. п.

Некоторые виды административной деятельности делегируются частным хозяйствующим субъектам [19, p. 75]. Например, в Чешской Республике контроль выполнения обязательств, установленных Законом об операциях с иностранной валютой № 219/19951, делегируется клиенту, осуществляющему операции по обмену валюты, в ходе которых  административная деятельность делегируется пункту обмена валюты (банку или хозяйствующему субъекту с лицензией на осуществление этого вида деятельности).

Таким образом, основным методом финансово-правового регулирования на сегодняшний день как в Российской Федерации, так и в Чешской Республике остается императивный метод, но все чаще при регулировании финансовых правоотношений стал применяться и частноправовой метод — диспозитивный, что объясняется усилением рыночных начал в экономике государств и вовлечением государства в лице его органов в экономическую, хозяйственную деятельность.

Контрциклический буфер капитала. Взаимосвязь финансового права и экономики может быть продемонстрирована на примере из нефискальной области финансового права — банковской деятельности. Мы остановимся главным образом на макропруденциальной политике, в частности на таком ее инструменте, как контрциклический буфер капитала.

Цель макропруденциальной политики — избежать возникновения и распространения системных рисков в рамках финансовой системы и таким образом предотвратить вероятность возникновения кризисных финансовых ситуаций, которые могут привести к значительным потерям для всего общества [18, p. 97].  Макропруденциальные инструменты — это инструменты, способные снизить уязвимость и повысить стабильность финансовой системы за счет создания резервов капитала и ликвидности, сгладить процикличность в работе финансовой системы и предвидеть системные риски, источником которых может стать отдельная  финансовая (кредитная) организация [18, p. 98].

Несмотря на то, что в определении макропруденциальных инструментов до сих пор имеются неясности [24], в последние несколько лет идея использования буферов капитала в макропруденциальных целях становится все более популярной. Макропруденциальные задачи не должны обещать и предлагать больше, чем то, с чем в реальности способны справиться политическая власть, правительства. Банк международных расчетов (BIS) поясняет, что эти задачи не следует обозначать как контролирующие или способные «вести» экономический цикл. Задача избавиться от цикличности в кредитовании или добиться определенных цен на активы нереалистичны, поэтому целью является, скорее, укрепление устойчивости финансовой системы по отношению к напряженным финансовым отношениям [24, p. 90].

Перед Чешским национальным банком (далее — ЧНБ) как единым денежно-кредитным и надзорным органом Чешской Республики стоят как денежно-кредитные, так и макропруденциальные задачи[4]. Задача денежно-кредитной политики, заключающаяся в поддержании стабильности цен, и макропруденциальная задача сохранения финансовой стабильности требуют соответствующей координации. «Мы сознательно координируем обе эти задачи, так как они не могут существовать независимо друг от друга. Они обе меняют доступность и стоимость кредитования, влияющего на динамику займов и, таким образом, на результаты применения денежно-кредитных и макропруденциальных инструментов» [20].

Считается, что центральному банку не сложно определить «идеальную» пропорцию этих двух задач в явно «хорошие» и «плохие» времена (с точки зрения экономического цикла); если экономика находится в стадии сильной рецессии, то ослабление, смягчение реализации обеих этих задач будет являться правильным шагом. Когда  же экономика достигает фазы снижения разрыва объема производства, а уровень кредитования растет, центральный банк может оказаться перед дилеммой, так как следование нечетким политическим задачам будет, с одной стороны, способствовать росту показателей финансовых рисков, а с другой — может привести к усилению источников скрытых рисков, которые могут возникнуть в будущем. В. Томшик поясняет, что обе задачи должны быть довольно «нейтральны» в подобных ситуациях [20].

Что до соответствующего регулирования, то ряд макропруденциальных инструментов был введен Базельским комитетом по банковскому надзору (далее — Базельский комитет) в соглашении «Базель III» [1]. Из буферов капитала именно контрциклический буфер призван помочь справиться с цикличными макропруденциальными рисками. Контрциклический буфер капитала должен гарантировать наличие у банков дополнительного объема базового капитала  первого уровня (CET 1) в «хорошие» времена (при устойчивом росте кредитования), чтобы «этим буфером можно было воспользоваться для обеспечения бесперебойной выдачи средств реальной экономике в момент смены экономического цикла и снижения и даже сокращения экономической активности» [12]. В более широком понимании контрциклический буфер капитала — это часть соглашения «Базель III», направленная на усиление возможностей банковского сектора поглощать потрясения, возникающие во время финансового и экономического кризисов, независимо от их причин, «снижая, таким образом, риск переноса данной ситуации из финансового сектора на реальный сектор экономики» [1, с. 1].

Чтобы продемонстрировать разницу между микро- и макропруденциальными аспектами, следует упомянуть, что микропруденциальное регулирование (также включенное в «Базель III» и соответствующие правовые нормы на уровне ЕС и на национальных уровнях) призваны помогать укреплению устойчивости отдельных банков в период кризисов (как, например, общие требования к капиталу), тогда как макропруденциальные аспекты сконцентрированы на «работе с системными рисками, которые могут распространяться по банковскому сектору, а также проциклической динамике этих рисков со временем» [1, с. 2]. На уровне Евросоюза требования соглашения «Базель III» закреплены в директиве 2013/36/EU [9].

Контрциклический буфер капитала является продолжением консервационного буфера капитала и должен состоять полностью из средств базового капитала первого уровня (CET 1). Если минимальные требования к этому буферу не выполняются, на данный банк должны быть наложены ограничения в распределении финансовых средств. 

В чешском законодательстве требование к контрциклическому буферу было перенесено в Закон о банках от 20.12.1991 № 21/1992  (пункты 12o—12q), согласно которому ЧНБ должен готовить указания по расчету контрциклического буфера капитала на ежеквартальной основе как ориентир для определения его размера. Этот показатель должен основываться на долгосрочном тренде соотношения уровня кредитования к ВВП. При расчете контрциклического буфера капитала ЧНБ должен главным образом учитывать  кредитный цикл и рост уровня займов, предоставляемых  в Чешской Республике; изменения в соотношениях кредитов к ВВП; специфические черты чешской экономики и указания, издаваемые Европейским советом по системным рискам (ESRB) [10]. Согласно правилам ESRB одной из его задач также является поддержка идеи взаимосвязанности права и экономики. Его работа должна предотвращать «системные риски финансовой стабильности в ЕС, возникающие в ходе развития финансовой системы и учитывающие макроэкономические процессы, чтобы избежать распространения критических финансовых положений. Совет должен способствовать стабильной работе внутренних рынков и, таким образом, обеспечивать бесперебойный вклад финансового сектора в экономический рост» (ст. 3) [10].

В основе макропруденциальной политики лежит концепция предупреждения и преодоления финансовой нестабильности и предотвращения ее негативных последствий. На этапе смены экономического цикла поздно пытаться скорректировать размер контрциклического буфера. Другой важный момент — частота пересмотра размера буфера. В соответствии с указаниями Базельского комитета он должен пересматриваться на ежеквартальной (или более частой) основе [17]. Более того, в связи с тем, что новые требования к размеру буфера должны объявляться заранее (в период до 12 месяцев), требуемая частота критична для поддержки идеи превентивного подхода, так как принятие решений с такой периодичностью помогает снизить риск отсутствия буфера необходимого объема на момент смены экономического цикла [16].

Чешское законодательство соблюдает принципы, изложенные в соглашении «Базель III» и директиве 2013/36/EU. С 2014 года контрциклический буфер был установлен на нулевом уровне. Однако в сентябре 2015 года, когда было принято решение сохранить ставку на нулевом уровне, ЧНБ сделал заявление о том, что вероятность сохранения нулевой ставки в ближайшие два года снизилась [22]. Это предупреждение сбылось: 3 сентября 2015 г. ЧНБ издал постановление общего характера № IV/2015 [23], в соответствии с которым контрциклический буфер был установлен на уровне 0,5% общего риска согласно ст. 92 (3) правил ЕС № 575/2013 [21]. Хотя новая ставка была установлена с 1 января 2016 г., банки должны начать применять ее при расчетах комбинированного буфера с 1 января 2017 г.

Позже ЧНБ пояснил, что согласно его оценке экономических показателей, используемых для оценки рисков в чешской экономике, в финансовом цикле произошел переход к фазе кредитного роста, вызванного облегчением условий кредитования и усилением источников системных рисков. «Данная оценка подразумевает необходимость создания контрциклического буфера для локальных рисков в Чешской Республике» [11]. Уровень кредитования будет расти, но не чрезмерно. В результате уровень контрциклического буфера в Чешской Республике был определен в 0,5%. «В случае если рост кредитования, облегчение кредитных стандартов и оптимизм инвесторов продолжат расти, Чешский национальный банк будет готов еще раз повысить размер контрциклического буфера» [11].

Таким образом, очевидно, что если рост кредитования будет носить длительный характер, а инфляция останется на очень низком уровне (как и процентные ставки), что связано с ростом спроса на более рисковые активы (а следовательно, и их цены), ЧНБ продолжит вводить ограничения в макропруденциальной политике.  С другой стороны, ЧНБ пока не планирует вводить какие-либо ограничения в рамках денежно-кредитной политики, так как согласно его макроэкономическим прогнозам допустимый порог инфляции вряд ли может быть достигнут в краткосрочной перспективе, тогда как наступление системного риска носит далеко не непредвиденный характер (и речь идет о долгосрочной перспективе).

Заключение. Изложив общую правовую позицию в контексте среды, в которой право регулирует отношения между индивидами и государством (его органами), мы показали прочную связь финансового права и экономики. Целью данной работы было поддержать или опровергнуть тезис о том, что на финансовое право значительно влияет экономическая среда, в которой оно существует и развивается. Однако было бы сложно проанализировать данный тезис, не ссылаясь на конкретный пример регулирования. Под средой, упоминаемой выше, нужно понимать экономику, регулируемую посредством соответствующих финансово-правовых норм. Мы выбрали пример из банковской деятельности, а именно из области макропруденциальной политики и регулирования. В качестве частного примера при анализе этого тезиса наше внимание было сфокусировано на ключевом макропруденциальном инструменте — контрциклическом буфере капитала. Нами обозначены важные аспекты, влияющие на определение размера контрциклического буфера. Коэффициент кредитования, ВВП, лежащий в основе принятия решений  о размере  буфера, является ярким примером взаимосвязанности экономики и финансового права.

Таким образом, можно сделать вывод, что финансовое право является отраслью права, несомненно связанной с экономикой.

Список литературы

1. Базельский комитет по банковскому надзору. Базель III: Общая нормативно-правовая база для обеспечения большей устойчивости банков и банковских систем, 2010 (пересмотренная в июне 2011 года). Банк международных расчетов. С. 1, 2. URL: http://www.bis.org/bcbs/basel3.htm?m=3%7C14%7C5722

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

3. Войнатоновская М.А. Институт частно-государственного партнерства на транспорте // Транспортное право. 2006. № 1.

4. Горбунова О.Н. Понятие предмета финансового права и его место в системе российского права // Финансовое право: учеб. / под ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 33.

5. Грачева Е.Ю. Понятие предмета и метода финансового права // Финансовое право: учеб. / отв. ред. Е.М. Ашмарина, С.О. Шохин. М.: Элит, 2009. С. 48.

6.  Карасева М.В. Предмет и метод финансового права // Финансовое право Российской Федерации: учеб. / под ред. М.В. Карасевой. М.: Кнорус, 2016. С. 15.

7. О банках: закон Чешской Республики от 20.12.1991 № 21/1992. URL: http://www.zakonyprolidi.cz/cs/1992-21

8. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29. Ст. 4350.

9. О предоставлении доступа к деятельности кредитных организаций и пруденциальном контроле кредитных организаций и инвестиционных фирм: директива Европейского парламента и Совета от 26.06.2013 2013/36/EU (с учетом поправок к директиве 2002/87/EC и аннулированием директив 2006/48/EC и 2006/49/EC). URL: http://www.worldbiz.ru/base/23894.php

10. О макропруденциальном контроле за финансовой системой в Европейском Союзе и основании Европейского Совета по системным рискам: постановление Европейского парламента и Совета от 24.11.2010 (ЕС) № 1092/2010. URL: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:331:0001:0011:EN:PDF

11. Об установлении размера контрциклического буфера капитала в Чешской Республике: постановление общего характера Чешского национального банка от 03.12.2015 № IV/2015.

12. Основные требования Совета Европы к банковскому сектору, 2015. URL: http://www.consilium.europa.eu/en/policies/banking-union/single-rulebook/capital-requirements/

13. Саидов З.А. Государственно-частное партнерство в механизме административно-правового регулирования экономики // Российская юстиция. 2015. № 9. С. 46—51.

14. Химичева Н.И. Финансовое право как отрасль права Российской Федерации // Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2005. С. 32—33.

15. Шабанов А. ГЧП: Новые возможности государства // ЭЖ-Юрист. 2015. № 48. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

16. Basel Committee on Banking Supervision. Frequently asked questions on the Basel III Countercyclical Capital Buffer. Bank for international Settlements, 2015. P. 8.

17. Behn M. et al. Setting countercyclical capital buffers based on early warning models: would it work? // Working Paper Series. ECB. Nov 2013. № 1604.

18. Frait J., Komarkova Z. Finančni stabilita, systemove riziko a makroobezřetnostni politika // ČNB. Zprava o finančnistabilitě 2010/2011. P. 96–110.

19. Mrkyvka P. Determinace a diverzifikace finančniho prava. Brno: Masarykova univerzita, 2012. P. 75.

20. Tomšik V. Frait J. Jak sladit měnovou a makroobezřetnostni politiku ČNB? URL: https://www.cnb.cz/cs/o_cnb/blog_cnb/prispevky/tomsik_20151123.html

21. On prudential requirements for credit institutions and investment firms and amending Regulation (EU) No 648/2012: regulation (EU) No 575/2013 of the European parliament and of the Council, of June 26, 2013.

22. On setting the countercyclical capital buffer rate for the Czech Republic: provision of a general nature by CNB, № III/2015, of September 3, 2015 (in Czech: opatření obecné povahy).

23. On setting the countercyclical capital buffer rate for the Czech Republic: provision of a general nature by CNB, № IV/2015, of December 3, 2015.

24. 80th BIS Annual Report 2009/10. 28 June 2010. URL: http://www.bis.org/publ/arpdf/ar2010e.htm__