Виды и формы контроля за муниципальной деятельностью

УДК 347.191.45:352.075 

Страницы в журнале: 43-45

Ю.С. ЯИЧНИКОВА,

соискатель кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета, консультант правового управления Государственного cобрания Республики Марий Эл

Характеризуются основные виды контроля (государственного, муниципального и общественного) органов и должностных лиц местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные органы, государственный контроль, контрольный орган, общественный контроль.

 The main types of control over the municipal activity

Iaichnikova Ju.

The article gives the characteristics of the main types of review over the local governments and local officer — state, municipal and public control.

Keywords: local government, local bodies, state control,  control body,  public control.

Проблема контроля и надзора за органами местного самоуправления и их должностными лицами в настоящее время находится в центре внимания как ученых, так и практиков. О ее актуальности свидетельствует появление новых исследований известных авторов — Е.С. Шугриной, Е.А. Незнамовой, Н.Н. Черногора и др.

Одной из основных форм контроля по-прежнему является осуществление контрольных функций государственными органами. Наличие конституционной нормы о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не является «охранной грамотой» для муниципальных органов. Е.С. Шугрина справедливо подчеркивает, что муниципальные образования не могут существовать независимо от государства, находясь на его территории и руководствуясь издаваемыми им нормативными правовыми актами. Органы местного самоуправления и муниципальные должностные лица осуществляют свою деятельность в рамках единой государственной политики, в рамках законодательства[1].

Государственный контроль муниципальной деятельности призван обеспечить выполнение законов, соблюдение общегосударственных интересов. Однако такой контроль преследует и другую цель — является средством гарантии прав органов местного самоуправления.

Одно из направлений деятельности в данной сфере — административный контроль законности муниципальных правовых актов, осуществляемый органами юстиции, в частности,  при регистрации уставов муниципальных образований. В процессе данной деятельности органы юстиции нередко выявляют серьезные проблемы в муниципальном правотворчестве, что свидетельствует о многочисленных нарушениях федерального и регионального законодательства[2]. В подобных случаях следуют отказы в государственной регистрации уставов, что  побуждает представительные органы местного самоуправления вносить в них серьезные коррективы. В отношении других муниципальных правовых актов контрольные функции органами юстиции  осуществляются в ходе ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов, что ст. 43.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о МСУ) возложено на субъекты Российской Федерации.

Прокурорский надзор за законностью правовых актов местного самоуправления также способствует устранению нарушений законности, допущенных органами и должностными лицами местного самоуправления, а также предотвращению неблагоприятных последствий применения противоречащих законодательству муниципальных правовых актов. Количество оспоренных органами прокуратуры правовых актов муниципального уровня составляет внушительную цифру: в 2005 году — 1356, на 860 муниципальных правовых актов принесены протесты[3].

Не могут оставаться бесконтрольными и финансовые аспекты деятельности муниципальных образований. Самостоятельное управление в них местными финансами, в том числе формирование, утверждение, исполнение местных бюджетов, установление местных налогов, корреспондирует с закрепленным в ст. 31 БК РФ принципом самостоятельности бюджетов, обозначающим право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Вместе с тем представляется очевидной необходимость проверок для выявления и устранения нарушений в этой сфере деятельности муниципальных образований. К органам, осуществляющим финансовый контроль, отнесены Счетная палата РФ, Федеральное казначейство, Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов Российской Федерации и др. Государственному и муниципальному контролю посвящены нормы главы 26 БК РФ.

Основные формы финансового контроля — ревизии, проверки, надзор. Серьезные нарушения в бюджетно-финансовой сфере (возникновение просроченной задолженности по исполнению своих долговых обязательств, превышающих 30% собственных доходов муниципальных образований) могут привести к решительным мерам со стороны государства. Статья 75 Закона о МСУ предусматривает возможность введения в муниципальном образовании временной финансовой  администрации сроком на один год.

Перечисленные формы государственного контроля муниципальной деятельности не являются исчерпывающими, однако, по нашему мнению, контрольные функции не менее эффективно могут осуществлять (помимо государства) и другие субъекты. В этой связи следует выделить также муниципальный контроль и общественный контроль. Е.А. Незнамова определяет муниципальный контроль как контроль, осуществляемый  органами и должностными лицами муниципальной власти внутри системы местного самоуправления[4]. Таковым является представительный орган муниципального образования, к исключительной компетенции которого п. 9 ч. 10 ст. 35 Закона о МСУ отнес контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Приведенная норма свидетельствует о том, что усиление контрольных полномочий остается одним из приоритетов в деятельности представительного органа муниципального образования. Вместе с тем следует учитывать, что формальное наличие у данного органа контрольных полномочий далеко не всегда означает их реальное использование. Для того чтобы контрольный механизм действовал четко и отлаженно, следует не только закрепить процедуры осуществления контроля, хотя и это направление деятельности чрезвычайно важно. Необходим комплексный подход к данной проблеме; особое внимание надо уделять обучению и подготовке депутатов представительного органа, финансовому обеспечению.

В этой связи представляется более убедительной и реализуемой на практике ст. 38 Закона о МСУ, ставшая своего рода новацией. В статье предусмотрено наличие в системе органов местного самоуправления самостоятельного структурного элемента — контрольного органа (контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и т. п.). Цель создания названной структуры — контроль исполнения местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Предусматривается два варианта формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Все результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, должны быть обязательно опубликованы либо обнародованы иным способом.

Однако муниципальные образования не торопятся зафиксировать в своих уставах наличие контрольного органа, ссылаясь на отсутствие финансовых возможностей для содержания новой структуры либо на достаточность имеющихся контрольных рычагов.

Институт местного самоуправления в Российской Федерации призван обеспечить систему прав и свобод граждан на местном уровне, прав муниципальных образований. Степень гарантированности этих прав — важный показатель зрелости всей системы местного самоуправления[5]. Именно поэтому смысл внутреннего контроля, заложенный в перечисленных нормах Закона о МСУ, состоит в выявлении и восстановлении нарушенных прав, а в необходимых случаях — в возмещении нанесенного ущерба. С этих позиций создание контрольных органов в муниципальных образованиях представляется не только целесообразным, но и чрезвычайно необходимым.

Эффективность многих мероприятий, проводимых в муниципальных образованиях, напрямую зависит от заинтересованности и участия в них населения. Актуально вовлечение населения в осуществление общественного контроля. К этой деятельности могут привлекаться также различные общественные объединения, территориальные сообщества, отдельные граждане. Основными формами такого контроля Е.А. Незнамова называет: голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления; правотворческую инициативу граждан; публичные слушания; собрания, конференции граждан; опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и др.[6]

Не со всем из перечисленного можно согласиться. Например, голосование по отзыву депутата или другого выборного лица местного уровня, на наш взгляд, является механизмом ответственности за их противоправные решения, действия либо бездействие, которые стали известными населению в результате осуществления общественного контроля. Подобный вывод напрашивается и в отношении правотворческой инициативы граждан. Понимание представителями населения необходимости внесения проекта правового акта в порядке правотворческой инициативы в муниципальные органы становится следствием выявления каких-то правовых пробелов, препятствующих нормальному жизнеобеспечению муниципальных образований. Первичен, по нашему мнению, общественный контроль, способствующий дальнейшему обсуждению выявленных недостатков и нарушений на собраниях, конференциях граждан, их обращениям в органы местного самоуправления, инициированию отзыва и т. п.

Подводя итоги краткому исследованию особенностей контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, отметим, что в современных условиях эффективность местного самоуправления во многом зависит не только от его правовой самостоятельности, основы которой заложены в Конституции РФ, но и от возможности контроля данной деятельности государственной властью и гражданами.

Библиография

1 См.: Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. — М., 2007. С. 41.

2 См., например: Мунзук М.М. Анализ практики государственной регистрации уставов муниципальных образований Республики Тыва // Бюллетень Минюста России. 2006. № 11. С. 41—43;  Афанасьева О.Б., Гунова Ю.В. Обобщение практики государственной регистрации уставов муниципальных образований на территории Томской области // Там же. С. 43—46.

3 См.: Сизов В. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления// Законность. 2006. № 6. С. 16—19.

4 См.: Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее. —  М., 2009. С. 177.

5 См.: Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. — М., 2004. С. 337.

6 См.: Незнамова Е.А. Указ. соч. С. 178.