Вклад Орхусской конвенции 1998 года в защиту прав человека

УДК 341.231.14:349.6

Страницы в журнале: 130-135

А.М. Солнцев,

кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой международного права Российского университета дружбы народов Россия, Москва a.solntsew@gmail.com

Анализируются международные договоры по правам человека и международные правозащитные органы, деятельность которых направлена на защиту и соблюдение экологических прав человека со стороны общественности. Автор приходит к выводу, что наиболее эффективной защитой экологических прав человека со стороны общественности сегодня занимаются не региональные правозащитные системы и не договорные органы по правам человека, а Комитет по соблюдению Орхусской конвенции 1998 года.

Ключевые слова: экологические права человека, международное экологическое право, Орхусская конвенция 1998 года, разрешение международных споров.

Концепция экологических прав человека развивается уже более 40 лет. За это время многие государства включили в свои конституции положения о защите экологических прав и в чем-то ситуация с их защитой действительно улучшилась. Однако единообразия в формулировках экологических прав не наблюдается. При тщательном рассмотрении национального законодательства этих стран обращает на себя внимание тот факт, что предусматриваемая ими техника обеспечения таких прав отличается большим разнообразием [11, c. 25].

В таких условиях международное право как действенный механизм должно эффективно сработать и предложить свою модель защиты и соблюдения экологических прав, ведь природа не знает границ и только международное (а не национальное!) право в состоянии адекватно защитить окружающую среду в долгосрочной перспективе. Международное право должно выработать единые подходы к экологическим правам, классифицировать их, дать четкое юридическое наполнение. Однако до сих пор не удалось создать единой универсальной международной конвенции по экологическим правам с действенным механизмом принуждения к исполнению, хотя различные предложения по созданию такого рода международных документов были. Например, некоторые специалисты предлагали разработать и принять Международный пакт по экологическим правам человека по аналогии с уже имеющимися двумя Международными пактами по правам человека 1966 года.

Конечно, многие международные договоры по правам человека содержат положения о создании специальных контрольных международно-правовых механизмов (комиссии, суды, комитеты) для косвенной защиты экологических прав. В системе ООН к таким механизмам относятся: Совет по правам человека, Комитет по правам человека, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по ликвидации дискриминации женщин и Комитет по правам ребенка [16, с. 144—177]. Действует региональный правозащитный орган — Европейский суд по правам человека. Однако ввиду того, что система экологических прав была закреплена в международном праве позднее, чем гражданские и политические, социальные и экономические права человека, возникла проблема — как человеку можно защищать свои экологические права в международных судах и международных органах? Вместо принятия соответствующих поправок в международные договоры по правам человека или принятия новых международных документов международное сообщество решило пойти другим путем. Ответом стало расширительное толкование указанными органами давно известных прав человека: на жизнь, здоровье, достойный жизненный уровень, частную жизнь, права собственности, прав меньшинств, свободы собраний и объединений, свободы выражения мнений. Конечно, это паллиатив, но и такой подход уже приносит свои плоды. Договорные органы по правам человека выработали свою практику, появились Специальные процедуры Совета по правам человека, которые вносят деятельный вклад в защиту экологических прав человека: Независимый эксперт по вопросу об обязательствах в области прав человека, связанных с пользованием безопасной, чистой, здоровой и устойчивой окружающей средой, Специальный докладчик по вопросу о праве на питание, Независимый эксперт по вопросу о правах человека и крайней нищете, Специальный докладчик по вопросу о положении в области прав человека и основных свобод коренных народов, Специальный докладчик по вопросу о неблагоприятных последствиях незаконных перевозок и захоронения токсичных и опасных продуктов и отходов для осуществления прав человека и Независимый эксперт по вопросу о правозащитных обязательствах, связанных с доступом к безопасной питьевой воде и санитарным услугам. Европейский суд по правам человека добился существенного прогресса в защите экологических прав также путем их косвенной защиты [2], но перспективы создания дополнительного протокола о защите экологических прав к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года пока туманны (хотя попытки принятия предпринимаются уже четыре года) [10, с. 162—172].

Есть два исключения, о которых часто упоминают в научной литературе. На региональном уровне приняты следующие инструменты по защите прав человека, закрепляющие разумные стандарты по защите окружающей среды: Африканская хартия прав человека и народов 1981 года, в ст. 24 которой говорится, что «Все народы имеют право на общий удовлетворительный уровень окружающей среды, благоприятствующий их развитию» [5, с. 165; 8, с. 22—25]; и Сан-Сальвадорский протокол к Американской конвенции об экономических, социальных и культурных правах 1988 года, ст. 11 которого закрепляет «право на благоприятную окружающую среду» («right to a healthy environment») [5, с. 162]. Однако можно отметить, что судебная практика Африканской комиссии по правам человека и народов и Африканского суда, а также Межамериканской комиссии по правам человека и Межамериканского суда по правам человека не является обширной. Также отметим, что если Африканскую хартию ратифицировали все 54 государства — члена Африканского Союза, то Сан-Сальвадорский протокол ратифицировали менее половины стран — участниц Организации американских государств (ОАГ) (14 из 35). В Азии вообще не существует регионального правозащитного органа, можно отметить лишь создание в 2009 году Межправительственной комиссии по правам человека в АСЕАН [7].

В целом, следует заключить, что созданные межгосударственные механизмы для защиты прав человека дополняют систему национальной судебной защиты и способствуют защите экологических прав человека на международном уровне. Эффективность же этой защиты оценить не просто ввиду того, что защита экологических прав происходит косвенным образом посредством расширительного толкования политических, экономических, социальных, культурных прав и прав коренных народов. На региональном уровне комиссии и суды по правам человека в своих решениях затрагивают вопросы нарушения экологических прав человека. Однако в трактовке экологических прав человека в различных регионах мира существуют значительные различия.

Большая надежда сегодня, на наш взгляд, возлагается на Орхусскую конвенцию 1998 года (далее — Конвенция). Она является единственным в мире международным договором, который устанавливает стандарты экологических прав и обязывает государства их соблюдать. Комитет по осуществлению Конвенции предоставляет физическим лицам и их объединениям возможность отстаивать свои интересы при нарушении их экологических прав. При этом, несмотря на то, что Конвенция носит региональный характер, согласно п. 4 ст. 19 Конвенции государства — члены ООН, не входящие в состав Европейской Экономической Комиссии ООН (далее — ЕЭК ООН)1, могут присоединиться к ней с согласия Совещания Сторон. То есть эта региональная конвенция может скоро стать универсальной. Все зависит от политической воли государств. Рассмотрим подробно историю создания Орхусской конвенции и имеющуюся практику защиты экологических прав.

Конвенция «О доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» [5, с. 33—61] была разработана в рамках ЕЭК ООН и подписана 38 странами 25 июня 1998 года в датском городке Орхус (по месту подписания Конвенцию принято называть Орхусской). В результате общих усилий Конвенция вступила в силу 30 октября 2001 года. На сегодняшний день она имеет 47 участников: 46 государств и Европейский Союз. С определенной долей сожаления можно отметить, что из государств — участников СНГ не участвуют в Конвенции только Россия и Узбекистан.

Конвенция требует у Сторон гарантировать право на доступ к информации, право на участие в принятии решений и право на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, для того чтобы защитить право каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в среде, благоприятной для его здоровья и достойной жизни. Генеральный Секретарь ООН Кофи Аннан описал Конвенцию как «самый что ни на есть амбициозный и смелый замысел в деле создания “экологической демократии”, который когда-либо воплощался в жизнь под эгидой Организации Объединенных Наций», а ее принятие — как «гигантский шаг на пути развития международного права в области охраны окружающей среды» [13]. Конвенция — первый международный договор в области охраны окружающей среды, уделяющий в первую очередь внимание обязательствам государств перед обществом и неправительственными организациями (далее — НПО).

Статья 15 Конвенции предусматривает принятие мер «неконфронтационного, несудебного и консультативного характера» для рассмотрения соблюдения положений Конвенции. Данные меры должны обеспечивать надлежащее участие общественности. С этой целью на первом Совещании Сторон в итальянском городе Лукка в 2002 году было принято Решение (I/7) [5, с. 70—80] о создании Комитета по соблюдению Конвенции (далее — Комитет) (далее — Решение) в качестве основного органа для рассмотрения жалоб, также была определена структура и функции Комитета и процедуры рассмотрения вопросов соблюдения требований Конвенции.

Согласно ст. 1 Решения в состав Комитета на четыре года избираются восемь членов, которые «выполняют свои функции в личном качестве». Этими членами должны быть лица, «являющиеся гражданами Сторон Конвенции и подписавших ее участников и обладающие высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в областях, к которым имеет отношение настоящая Конвенция, включая лиц, имеющих юридический опыт» (ст. 2 Решения). Следует отметить, что их кандидатуры могут выдвигаться не только государствами — участниками Конвенции, но и НПО (ст. 4 Решения).

Комитет уполномочен рассматривать представления государств-членов, обращения Секретариата и сообщения общественности. Согласно п. 4 ст. 2 Конвенции «общественность» означает одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и, в соответствии с национальным законодательством или практикой, их ассоциации, организации или группы.

Сообщения от представителей общественности в отношении Стороны, для которой Конвенция вступила в силу, подаются в Комитет в письменном или в электронном виде и должны сопровождаться «подтверждающей информацией» (ст. 19 Решения). Согласно ст. 20 Решения Комитет принимает сообщения, не являющиеся анонимными, необоснованными, несовместимыми с положениями Конвенции или не представляющие собой злоупотребление правом на представление такого сообщения. Комитет учитывает все имеющиеся внутренние средства правовой защиты, если только их применение неоправданно не затягивается или если они явно не обеспечивают эффективных и достаточных средств удовлетворения. Однако требования исчерпать все внутренние средства нет (ст. 21 Решения), что является весьма прогрессивным моментом для современного международного права. Более того, механизм соблюдения Конвенции придает большое значение открытости и прозрачности в своей работе. Все документы Комитета доступны для общественности (в основном посредством его вебсайта [14]), а его заседания проводятся в открытом режиме. Соблюдая ст. 26, 27, 29, 30 Решения о конфиденциальности информации, представители общественности могут участвовать в заседаниях Комитета в качестве наблюдателей. Комитет обычно предоставляет наблюдателям право представить свои комментарии и информацию, затем принимает их во внимание во время своих совещаний [1, р. 27]. Такие НПО, как Earthjustice и Центр международного экологического права, регулярно участвуют в заседаниях Комитета и дают свои комментарии по каждому делу. Обычно лица, подающие сообщения в Комитет, и государства-ответчики также приглашаются принять участие в заседаниях по рассмотрению этих сообщений. Однако они не присутствуют во время обсуждений выводов по делу и предлагаемых мер и рекомендаций.

Что касается мер, принимаемых Комитетом, они не являются традиционными для международных судебных органов. Эксперты Комитета исходят из того, что Стороны ратифицируют и подписывают договоры с намерением принять на себя и выполнять обязательства по ним. По их мнению, в большинстве случаев неспособность Стороны имплементировать и соблюдать положения Конвенции происходит от недостатка ресурсов, несовершенства внутренних средств правовой защиты или непредвиденных обстоятельств, а не от недостатка желания. Поэтому эксперты полагают, что такие методы, как многосторонние консультативные процессы, содействие в соблюдении и формировании возможностей, являются наиболее эффективными [1, р. 28].

Стандартная процедура вынесения решений в рамках механизма соблюдения Конвенции заключается в том, что Комитет после рассмотрения дела делает выводы и дает рекомендации, которые включаются в доклад, представляемый Совещанию Сторон, и принимает впоследствии окончательное решение. Таким образом, обычно Комитет делает рекомендации Совещанию Сторон по поводу мер, которые необходимо принять. Тем не менее, п. «а» ст. 36 и п. «а» ст. 37 Решения наделяют Комитет компетенцией в консультации с соответствующей Стороной давать разъяснения и оказывать помощь отдельным Сторонам по вопросам, касающимся осуществления Конвенции. Более того, по согласованию с соответствующей Стороной Комитет может принимать другие меры (хотя приоритет все равно имеет Совещание Сторон), например:

а) давать рекомендации соответствующей Стороне;

б) требовать от соответствующей Стороны представить Комитету информацию о стратегии действий по обеспечению соблюдения положений Конвенции, включая сроки реализации этой стратегии, и сообщать о ходе осуществления этой стратегии;

в) в случае получения сообщений от общественности — давать рекомендации соответствующей Стороне относительно конкретных мер по рассмотрению вопроса, поднятого представителями общественности.

Что касается Совещания Сторон, то оно может принимать меры, перечисленные выше, или меры, относящиеся исключительно к его компетенции (ст. 37 Решения). Так, только Совещание Сторон может сделать заявление о факте несоблюдения; делать предупреждения; временно лишить в соответствии с применяющимися нормами международного права соответствующую Сторону специальных прав и привилегий, предусмотренных в Конвенции; принять другие неконфронтационные, несудебные и консультативные меры, которые могут быть целесообразными.

Выбор мер зависит от степени, типа, причины и частоты несоблюдения, а также от политической воли и духа сотрудничества, которые Сторона демонстрирует в вопросах соблюдения Конвенции.

По сравнению с контрольными механизмами других международных экологических соглашений, принятых на данный момент, Комитет является более прогрессивным как по структуре, так и по процедуре рассмотрения жалоб [6]. Так, этот контрольный орган состоит только из независимых экспертов. Что касается процедуры, то граждане и НПО получили официальное право подавать жалобы и участвовать в подготовке национальных докладов.

Механизмы соблюдения в отношении сообщений от общественности вступили в силу 23 октября 2003 года, когда после принятия Решения были выбраны первые члены Комитета. С начала работы и по настоящий момент в Комитет поступило 89 сообщений (2004—2013). Основная масса сообщений поступает от НПО. Подано несколько жалоб против ЕС. Также среди жалоб, поступивших на рассмотрение в Комитет, была лишь одна межгосударственная жалоба (представление), поданная в 2004 году Румынией против Украины по поводу строительства глубоководного судоходного канала по рукаву Быстрый в дельте реки Дунай через международно признанную территорию водно-болотных угодий [15].

Реакции государств на решения Комитета различны: одни (их большинство) идет по линии сотрудничества, отвечает на запросы Секретариата и направляет своих представителей для участия в заседании Комитета, другие, напротив, неохотно выказывают желание исправить ситуацию с несоблюдением норм Конвенции, не отвечая на запросы Секретариата. В целом, национальные доклады об осуществлении Конвенции в сочетании с опытом, накопленным в рамках Комитета, свидетельствуют о том, что во многих странах, несмотря на достигнутый прогресс, все еще предстоит проделать большую работу, чтобы гарантировать эффективный доступ к правосудию, участие общественности и получение информации. Наиболее остро эта проблема стоит в странах с переходной экономикой.

Отметим, что РФ до сих пор не присоединилась к Конвенции, хотя экологическое законодательство нашей страны отвечает ее положениям. Кроме того, Россия c образованием Министерства природных ресурсов и экологии (далее — Минприроды) наконец вышла из списка стран, в которых отсутствуют самостоятельные национальные ведомства по охране окружающей среды. Более того, среди курируемых указанным Министерством вопросов прямо упоминается Конвенция [12]. В Государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году», подготовленном Минприроды в 2013 году, отмечено, что «Во исполнение поручения Президента Российской Федерации, данного по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 9 июня 2011 г., Минприроды России подготовило проекты документов для обеспечения присоединения Российской Федерации к Орхусской конвенции» [9]. Таким образом, можно надеяться на скорейшее присоединение России к Конвенции.

Сегодня почти четвертая часть всех государств мира (46 из 193 государств — членов ООН) является сторонами Конвенции, подтверждая, таким образом, приверженность защите и соблюдению экологических прав человека. Эти государства представляют Европу, Кавказ и Центральную Азию. Важно отметить, что на Совещании Сторон Конвенции в Женеве в 2010 году присутствовал Министр экологии Камеруна господин Pierre Hele с целью обсуждения перспектив присоединения этой африканской страны к Конвенции. Неслучайно в Стратегическом плане на 2009—2014 годы, принятом в честь 10-летия Конвенции, первоочередное внимание уделяется необходимости поощрения большего числа стран к присоединению к Конвенции, с тем чтобы связанные с ней выгоды могли быть реализованы на более широкой основе [3].

Важность и общепризнанность положений Конвенции подтверждает также следующий факт. В деле «Ташкин и др. против Турции» [4] судьи Европейского суда по правам человека выстроили свою аргументацию преимущественно на принципах Конвенции, при этом государство-ответчик даже не подписало ее.

Таким образом, можно констатировать, что Конвенция, созданный на ее основе Комитет по соблюдению и Совещание Сторон как контролирующий орган представляют собой систему, обладающую большим потенциалом стать действительно эффективным средством общественного контроля на международном уровне. Комитет по соблюдению имеет своей целью разрешение споров, возникающих в процессе имплементации норм Конвенции. Данная процедура в сравнении с региональными правозащитными судами позволяет с наименьшими затратами и наибольшей скоростью разрешать или предотвращать международные споры, а также эффективно контролировать исполнение соответствующих решений.

Список литературы

1. Kravchenko S. The Aarhus Convention and Innovations in Compliance with Multilateral Environmental Agreements //Colorado Journal of International Environmental Law and Policy. 2007. Vol. 18:1.

2. Ramnewash-Oemrawsingh Sangini T. The Human Right to a Viable Environment. — Сambridge: University Press, 2010.

3. Strategic plan 2009-2014. Decision III/8 // Док. ООН: ECE/MP.PP/2008/2/Add.16, 26 September 2008.

4. Judgment on Case of Taşkin and Others v. Turkey from 04.03.2004. Application no. 49517/99. §§ 99 and 119.

5. Абашидзе А.Х., Васильев Ю.Г., Солнцев А.М. Международное экологическое право: документы и комментарии.— М.: РУДН, 2010. — Вып. 3. Экологические права человека.

6. Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Вопросы контроля выполнения положений международных экологических соглашений // Актуальные проблемы международного права: LIBER AMICORUM в честь профессора Револя Миргалимовича Валеева. — Казань: Центр инновационных технологий, 2013. С. 6—18.

7. Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Институциализация защиты и поощрения прав и свобод человека в Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) // Московский журнал международного права. 2009. № 4.

8. Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Юбилей африканской системы прав человека и народов // Евразийский юридический журнал. 2012. № 2 (45). С. 22—25.

9. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2011 году». — Москва, 2013. URL: http://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/a76/gosdoklad2011.pdf (дата обращения 20.05.2014).

10. Дерендяева Э.Б., Солнцев А.М. Эволюция защиты экологических прав человека в Совете Европы // Правоведение. СПб.: Изд-во Санкт-Петербург. ун-та. 2010. № 3. С. 162—172.

11. Копылов М.Н., Солнцев А.М. Экологические права человека в системе международно-признанных прав человека // Государство и право. 2010. № 3. С. 23—32.

12. Международные договоры и соглашения с участием Минприроды России. URL: http://www. mnr.gov.ru/activities/list.php?part=146 (дата обращения 20.05.2014).

13. Орхусская Конвенция: руководство по осуществлению. ООН, 2000 // Док. ООН: ECE/CEP/72.

14. Официальный сайт Комитета по соблюдению Орхусской конвенции. URL: http://www.unece.org/env/pp/ccBackground.htm (дата обращения 20.05.2014).

15. Представление Румынии в Комитет по соблюдению норм Орхусской Конвенции // Док. ООН: ACCC/S/2004/01.

16. Солнцев А.М. Современное международное право об окружающей среде и экологических правах человека. — М.: УРСС, 2013. С. 144—177.