Влияние деятельности прокуратуры Российской Федерации на реализацию права на жилище

УДК 342.7:347.254 

Страницы в журнале: 55-59 

Ш.Г. СЕИДОВ,

доктор политических наук, профессор Пензенского государственного университета  tabaris@mail.ru

В.В. СКОТНИКОВ,

студент Пензенского государственного университета

На примере Пензенской области оценивается значимость деятельности органов прокуратуры Российской Федерации для реализации конституционного права на жилище. Предлагается рассматривать систему органов прокуратуры как инструмент жилищной политики государства.

Ключевые слова: Конституция РФ, право на жилище, прокуратура, жилищное право, прокурорский надзор, жилищная политика, Пензенская область.

The Impact of the Russian Federation Prosecutor’s Office Activity on the Enforcement of the Right to Housing

Seidov S., Skotnikov V.

The significance of the activity of prosecutor’s office in the Russian Federation in implementing the constitutional right to housing  is evaluated by the example of the Penza region. It is proposed to consider the prosecutor’s office system as a tool of the housing policy.

Keywords: Russian Constitution, right to housing, prosecutor’s office, right to housing, public prosecutor’s supervision, housing policy, Penza region.

Впервые право на жилище было закреплено во Всеобщей декларации прав человека 1948 года. В ст. 25 говорилось, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи.

В отечественном законодательстве право на жилище было закреплено в ст. 44 Конституции СССР 1977 года, которая помимо его декларации также предусматривала обеспечение этого права «развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги». Далее право на жилище нашло свое отражение в Конституции РСФСР 1978 года и в кодифицированных жилищных законах советского периода: Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 года, Жилищном кодексе РСФСР 1983 года, а также в Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ), Жилищном кодексе Российской Федерации 2004 года (далее — ЖК РФ) и в иных российских нормативных правовых документах[1].

Нормы Конституции РФ 1993 года (далее — Конституция РФ), как и нормы Конституции СССР 1977 года, предусматривают право граждан на жилище в прямой постановке, как нечто отдельное, в отличие от международных правовых актов, которые закрепляют его в рамках права на достаточный уровень жизни каждого человека и его семьи. Учитывая сложившуюся практику в отечественной литературе, эти нормы традиционно принято расценивать как закрепляющие и подтверждающие признание международным сообществом права каждого гражданина на жилище как таковое[2].

По своей сложности и многоаспектности конституционное право на жилище реализуется в различных по юридической природе правоотношениях, а именно в конституционных (государственно-правовых), гражданских, административных, жилищных правоотношениях. С учетом этого оно регулируется правовыми нормами разных отраслей законодательства, и более правильным будет в объективном смысле определить право на жилище как комплексный правовой институт, ядро которого составляют нормы Конституции РФ[3].

Каждый гражданин Российской Федерации имеет право на жилище (ст. 40 Конституции РФ). Органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для осуществления гражданином своего права на жилище. Из этого можно сделать вывод, что право на жилище признано государством за всеми его гражданами и деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления должна быть направлена на реализацию этого права. Так как государство приняло на себя обязанность по созданию условий для осуществления гражданами права на жилище, то оно обязано выполнить целый комплекс мероприятий для удовлетворения притязаний граждан: развивать строительную индустрию, осуществлять программу строительства благоустроенного жилья; обеспечивать справедливое распределение жилой площади, оказание коммунальных и иных услуг, охрану жилищного фонда и т. п.

Вышесказанное нашло свое отражение в нормах ЖК РФ. Так, в ч. 1 ст. 1 сказано: «Жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище…». Статья 2 ЖК РФ конкретизирует обязанности государства по созданию условий для осуществления гражданами права на жилище: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:

1) содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;

2) используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;

3) в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;

4) стимулируют жилищное строительство;

5) обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;

6) обеспечивают контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда;

7) организуют обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах за счет взносов собственников помещений в таких домах на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников финансирования;

8) осуществляют в соответствии со своей компетенцией государственный контроль за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства;

9) осуществляют в соответствии со своей компетенцией государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль».

Таким образом, несмотря на то что в Конституции РФ уже не гарантируется «невысокая плата за квартиру и коммунальные услуги», отношениям в сфере коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда, государство отводит важное место в жилищной политике, подтверждая тем самым факт понимания того, что без оказания данных услуг на должном уровне реализация конституционного права на жилище является невозможной.

Отношения в сфере предоставления коммунальных услуг и оказания услуг по содержанию многоквартирных жилых домов носят комплексный характер, в связи с чем регулируются нормами ЖК РФ и Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года, а также административно-правовыми нормами, а нарушение данных норм может повлечь уголовную, гражданско-правовую и административную ответственность.

Как отмечает К.А. Михайлова, наиболее распространенными административными правонарушениями в сфере коммунальных услуг и оказания услуг по содержанию многоквартирных жилых домов являются правонарушения в области охраны собственности (статьи 7.22, 7.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года (далее — КоАП РФ), предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 14.4, ч. 2 ст. 14.6, 14.7, 14.8), охраны окружающей среды и природопользования (ст. 8.2), нарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность (статьи 6.4, 6.5), на общественный порядок и общественную безопасность (ст. 20.4). Как отмечает ученый, проблемным моментом является то, что одно и то же деяние в сфере коммунальных услуг и оказания услуг по содержанию многоквартирных жилых домов может быть квалифицировано по различным статьям КоАП РФ, находящимся в компетенции различных контролирующих органов1.

Полагаем, вышеуказанная проблема наглядно показывает, что данные отношения, как и иные жилищные правоотношения, носят сложный межотраслевой характер и требуют особого подхода. С подобными проблемами не сталкиваются органы, наделенные широкими межотраслевыми полномочиями, благодаря чему способные в должной мере осуществлять защиту прав граждан по средствам надзора и контроля в жилищной сфере. Помимо вышеуказанного, такие органы должны обладать проработанной нормативной базой и глубоким историческо-правовым пониманием проблематики жилищного вопроса.

 На протяжении десятилетий перед органами прокуратуры стоит задача осуществления надзора в жилищной сфере, наработан обширный опыт и глубокое понимание проблем, связанных с жилищным вопросом. Вопросам участия органов прокуратуры в деле защиты права на жилище просвещенно множество статей и работ[5].

Органы прокуратуры наделены законодателем широким кругом полномочий, позволяющих предупреждать и пресекать правонарушения и совершать действия, влекущие за собой привлечение к дисциплинарной, уголовной и гражданско-правовой ответственности. В соответствии со ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года (далее — ГПК РФ) прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Особо подчеркивается, что в случае обращения граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах заявление может быть подано прокурором независимо от того, могут ли данные граждане самостоятельно обратиться в суд.

Так, одной из районных прокуратур Пензенской области была проведена проверка по обращению вдовы участника Великой Отечественной войны Д. Установлено, что ранее Д. обращалась в Министерство здравоохранения и социального развития Пензенской области (Министерство) с заявлением о предоставлении ей в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» выплаты на строительство или приобретение жилого помещения. По результатам рассмотрения заявления Д. ей было отказано по тому основанию, что ее супруг Д. принимал участие в боевых действиях в Японии (август-сентябрь 1945 года). Вместе с тем, согласно нормам Федерального закона «О ветеранах», участники войны с Японией с 9 августа  по 3 сентября 1945 года приравнены к ветеранам Великой Отечественной войны. Соответственно, они имеют право на льготы и меры социальной поддержки, предусмотренные для этой категории лиц. Установлено, что Д. является вдовой участника Великой Отечественной войны, который принимал участие в войне с Японией в обозначенный выше период. Постановлением главы администрации она была признана нуждающейся в улучшении жилищных условий и поставлена на учет. Поскольку отказ Министерства в реализации указанного права Д. является неправомерным и нарушает ее права, по инициативе прокуратуры области районной прокуратурой в интересах Д. направлено в суд исковое заявление о признании незаконным отказа Министерства в предоставлении Д. единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилого помещения. Исковое заявление судом было удовлетворено[6].

На основании ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации 2001 года (далее — УПК РФ) прокурор уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.

Так, на основании материалов проверки, проведенной прокуратурой города N, было возбуждено уголовного дело в отношении директора общества с ограниченной ответственностью, который из денежных средств, поступивших от населения в качестве оплаты за коммунальные услуги, произвел оплату административного штрафа, наложенного Госжилстройинспекцией Пензенской области за совершение административного правонарушения по ст. 7.22 КоАП РФ[7].

На органы прокуратуры не только возложен надзор за соблюдением законности органами, осуществляющими контроль в жилищной сфере, но и в соответствии со ст. 28.4  КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации.

Так, в ходе проверки, осуществленной прокуратурой города N, было выявлено, что в нарушение ч. 10 ст. 161 ЖК РФ на официальном сайте органа местного самоуправления города N МУП «ЖСКХ» и ООО «ЖСКХ» раскрыли информацию не в полном объеме. В частности, не были размещены сведения об основных показателях финансово-хозяйственной деятельности управляющей организации, а именно годовая бухгалтерская отчетность, включая бухгалтерский баланс и приложения к нему. Должностными лицами — генеральными директорами МУП «ЖСКХ» и ООО «ЖСКХ» города — не была размещена на официальном сайте в полном объеме информация, подлежащая раскрытию организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами. По результатам проверки в городской суд направлено два исковых заявления к указанным организациям с требованием разместить на официальном сайте органа местного самоуправления города N информацию о деятельности управляющих организаций в соответствии со Стандартом раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами. Кроме того, в отношении должностных лиц МУП «ЖСКХ» и ООО «ЖСКХ» возбуждены дела об административном правонарушении по ст. 14.7 и ч. 1 ст. 14.8 КоАП РФ[8].

В целом только прокуратурой Пензенской области за 2012 год при осуществлении надзора в жилищно-коммунальной сфере было выявлено более 4 тыс. нарушений. Для их устранения принесено 177 протестов, внесено 670 представлений. В суды направлено 1 933 заявления и иска на сумму более 2 млн руб. По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования к дисциплинарной ответственности привлечено 515 должностных лиц. По постановлениям прокуроров о направлении материалов проверок в следственные органы за нарушения в сфере ЖКХ возбуждено 15 уголовных дел.

На примере Пензенской области наглядно видно, что в настоящее время значимость деятельности органов прокуратуры в деле защиты и реализации жилищных прав граждан не уменьшилась: органы прокуратуры осуществляют надзор за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, отстаивают права и законные интересы граждан в суде, координируют и направляют контрольные органы, с помощью мер прокурорского реагирования добиваются принятия законных решений и совершения действий, необходимых для реализации прав граждан. На основе вышесказанного можно сделать вывод о том,  что органы прокуратуры являются эффективным инструментом жилищной политики государства в сфере реализации и охраны конституционного права на жилище.

Библиография

1 См.: Карпухин Д.В. Выселение из жилых помещений нанимателей по договору социального найма и членов их семей // Жилищное право. 2010. № 3. С. 47.

2 См.: Иваненко В.И., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционно-правовые аспекты. — СПб., 2003; Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: вчера, сегодня, завтра // Жилищное право. 2010. № 6 и др.

3 См.: Баратова М. А. Формирование жилищного права в России // Семейное и жилищное право. 2011. № 4. С. 41.

4 См.: Михайлова К.А. Административная ответственность за нарушения, связанные с содержанием жилых домов и оказанием населению коммунальных услуг // Жилищное право. 2011. № 5. С. 77.

5 См.: Вечканова Т. Защита прокуратурой жилищных прав // Законность. 2007. № 11; Викторов И.С., Земеров Н.Н. Вопросы прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере градостроительной и жилищной деятельности // Жилищное право. 2008. № 8; Гадиятова М. Защита прокурором частных интересов в гражданском судопроизводстве // Законность. 2010. № 11; Афонина Е.О., Цепкова Т.М. Особенности предъявления прокурором иска в защиту социальных прав гражданина // Социальное и пенсионное право. 2012. № 1 и др.

6 См.: Официальный сайт Прокуратуры Пензенской области. URL: http://www.procpenza.ru/news/3556

7 См.: Официальный сайт Прокуратуры Пензенской области.

8 См. там же.