Внеконституционные политические институты: правовое и политологическое измерение

УДК 342.4:321 

Страницы в журнале: 7-12

С.Г. СЕРГЕЕВ,

кандидат политических наук, доцент кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина

Рассматривается проблема учреждения и функционирования в Российской Федерации политически значимых институтов, не предусмотренных Конституцией РФ. Показаны определяющие правовые и политические стороны данного явления.

Ключевые слова: внеконституционные политические институты, институциональный дизайн, публичное управление.

Extraconstitutional Political Institutions: Legal and Political Science Dimension

Sergeev S.

The problem of establishment and functioning of politically significant institutions in the Russian Federation that are not provided by the Constitution of Russia is raised. The defining legal and political aspects of the phenomenon are shown.

Keywords: extraconstitutional political institutions, institutional design, public management.

В  российской политологии преобладают подходы и оценки, в соответствии с которыми политические процессы рассматриваются преимущественно в заранее заданной системе институциональных координат. Несущая конструкция институционального дизайна политической системы Российской Федерации в значительной степени определяется тем набором властных и невластных образований, которые предусмотрены или допускаются Основным законом страны.

Действующая Конституция РФ четко предопределяет конфигурацию и номенклатуру прежде всего властных институтов, тем самым функционально и институционально ограничивая пределы государственной организации. В то же время так создаются формальные юридические препоны для появления иных политически значимых структур и, казалось бы, существенно снижается потенциал изменчивости политической системы общества.

Как следствие, реальная политика, с одной стороны, вынуждена строиться на основе норм, избыточность, достаточность или же адекватность которых представляется небезусловной и которые в основной своей массе сформулированы исходя из положений «высокой теории» либо «передового зарубежного опыта». С другой стороны, она являет немало примеров, когда конституционно установленные ограничения успешно обходятся, а законодательные положения без труда меняются в угоду сложившемуся политическому моменту. Несоответствие доктринальных по своей сути юридических положений, согласно которым должна осуществляться политика, действительно реализуемым политическим практикам столь очевидно, что не может не вызывать пристального исследовательского интереса. Особенно наглядно это проявляется в институциональной сфере.

В подтверждение данной точки зрения можно привести несколько наглядных примеров из новейшей российской истории.

Начиная с 2000 года в Российской Федерации были учреждены не предусмотренные Конституцией РФ значимые публичные институты, в той или иной форме включенные в систему политического управления как на федеральном, так и на региональном уровне. Как метко подметил А.А. Мишин, «президенты могут принимать самые неожиданные решения, нимало не согласующиеся с Основным законом»[1]. Для группового (обобщающего) обозначения таких структур предлагается использовать термин «внеконституционные политические институты».

Многие наши современные конституционные составляющие были перенесены на российскую почву извне, без учета актуальных российских особенностей и исторических традиций. В сложных и до сих пор неоднозначно оцениваемых условиях конца XX века не могли не появиться альтернативные элементы, компенсирующие такое заимствование.

Внеконституционные институты не составляли и не составляют систему. Их возникновение нельзя описывать как системное явление. Возникновение подобного рода образований инициировано властью — как некое дополнение к конституционно установленному набору политических институтов.

Формальные причины создания таких институтов различны. Однако, безусловно, они сочетают в своей природе как политическую, так и правовую составляющие, позволяя реальному носителю власти (в данном случае — главе государства) удерживать контроль над ситуацией. Внеконституционные образования формально нацелены на доказывание политической целесообразности существования соответствующих им конституционных институтов, но не наоборот. Их политическая судьба теснейшим образом «завязана» на будущее конституционных институтов, по инициативе которых учреждались и на которые функционально ориентированы внеконституционные политические структуры. Изменение объективных или даже субъективных потребностей публичного управления вполне способно оказать решающее воздействие на повышение или понижение значения внеконституционных образований в политической системе страны или же на их ликвидацию (замену иными институтами). 

Перспективная оценка внеконституционных институтов показывает: нет каких-либо серьезных аналитических оснований считать возможным их скорое преобразование в конституционные или же их упразднение. Уместно привести слова американского экономиста и политолога Э. Доунса: «Большинство государственных ведомств прекращают свое существование одновременно с тем правительством, которое инициировало их создание»[2]. Хотя, строго говоря, далеко не все внеконституционные политические структуры представляют собой государственные ведомства, анализируемый правовой феномен главным образом заключается в том, что они являются нормативными производными от конституционных институтов и не обладают собственной юридической легитимностью. В правовом отношении внеконституционные политические институты полностью зависят от конституционных властных структур, инициировавших их появление в политической системе Российской Федерации.

Как это ни парадоксально, но внеконституционные политические институты включены в конституционное пространство в качестве его функционально значимого элемента. Они придают этому пространству дополнительную емкость и динамичность. Не закрепленные в Конституции РФ, рассматриваемые институты тем не менее участвуют в публичном управлении, активно задействованы в процессах общественно-политической, социально-экономической и даже культурно-духовной трансформации общества и государства. Методологическое значение имеет констатация того, что внеконституционные институты, по крайней мере на сегодняшний день, формально-юридически не наделены никакими властными полномочиями, но тем не менее вписаны в систему публичного управления, а каждый из них в отдельности предназначен для исполнения собственной политической роли.

Словно в подтверждение справедливости слов выдающегося теоретика менеджмента Честера Барнарда о том, что, «когда формальные организации начинают действовать, они создают неформальные организации, так как в них нуждаются»[3], внеконституционные институты стали удобным средством решения тактических задач политического управления страной конституционными институтами. Различные комбинации конституционных и внеконституционных по своей юридической природе элементов возникают под влиянием актуальной политической целесообразности.

Однако не следует упускать из виду тот очевидный факт, что анализируемые политические образования формализованы — посредством законов или же подзаконных актов — и инкорпорированы в политическую систему. Эти структуры в значительной степени снимают политическую ответственность с конституционных властных политических институтов, действуя параллельно последним и, по сути, обслуживая их. Функционально им отведена роль «приводных ремней» властных органов государства, осуществляющих (в большей или меньшей степени) реальную власть в современной Российской Федерации и по той или иной причине (как правило, политической) не желающих в конкретно сложившейся ситуации действовать в рамках отведенных им официальных властных полномочий.

Одновременно внеконституционные институты выступают зримым свидетельством все более очевидно проявляющейся тенденции отказа государства от собственно властного политического управления в пользу манипулирования или управления посредством «мягкой силы», применения технологий «административного менеджмента», основанных преимущественно на психологических по своей природе приемах воздействия на общество.

Рассматриваемые структуры существенно усложняют институциональную конструкцию политической системы общества, делая ее многомерной и позволяя анализировать в категориях многофакторности и ситуативности. Присутствие внеконституционных образований в институциональном сегменте российской политической системы ломает привычную схему, обозначая наличие функциональных и ценностных альтернатив, вызванных потребностями политического управления и реализуемых в новых формах наиболее значимыми политическими акторами.

Вариативность перспектив развития внеконституционных институтов очевидна, вследствие чего становится возможным представить обусловленные вероятностными изменениями государственной власти Российской Федерации их будущие конструкции. В своей основе такие разработки исходят из предполагаемых стратегических направлений трансформации современного российского государства и его властных конституционных институтов: развития парламентаризма; усиления президентского начала; унитаризации государственного устройства; федерализации страны[4].

Наиболее принципиальные направления политической судьбы рассматриваемых внеконституционных образований нельзя анализировать вне перспектив эволюции политического режима в нашей стране. Исходя из существующего положения дел, представляется возможным определить три магистральных пути изменения российского политического режима и, вследствие этого, трансформации внеконституционных политических институтов.

Консервация существующего порядка властного управления и действующих политических практик — «авторитарный дрейф». Для нынешнего российского политического режима в целом характерно сочетание «фасадной демократии» и умеренного «внутреннего авторитаризма». Имеющиеся внеконституционные политические институты как сколько-нибудь заметное явление появились именно в этих условиях и стали продуктом, отвечающим проявившейся потребности придать больше демократичности в целом недемократичному политическому режиму. В случае пролонгирования режимного status quo (вариант стагнации политического режима) следует ожидать сохранения (в целом) внеконституционных политических образований как наблюдаемого сегмента институциональной подсистемы общества. При этом не исключено, что их количественный набор, статусные характеристики и функциональное предназначение могут изменяться, подстраиваясь под текущие нужды публичного управления. Некоторые внеконституционные политические институты, возможно, будут ликвидированы (например, федеральные округа), какие-то — преобразованы в конституционные (допустим, общественные палаты / общественные советы), вероятным кажется и появление новых внеконституционных образований, призванных удовлетворить управленческие потребности политического режима (такие, например, как контроль над свободой слова и выражением мнений).

Ужесточение политического режима, установление неприкрытого никакими псевдодемократическими вуалями авторитаризма — «авторитарная определенность». В данном случае, на наш взгляд, внеконституционные политические институты, как это ни кажется странным, будут, скорее всего, ликвидированы. Маловероятно, чтобы авторитарный режим стремился к излишней институциональной усложненности, тем более когда отсутствует потребность в видимости демократического характера управления через создание соответствующих институциональных средств. Ранее придающие внешнюю видимость демократического устройства общества и государства, внеконституционные образования в изменившихся режимных условиях могут быть сохранены сугубо в утилитарных управленческих целях (например, Государственный совет — как удобный формат регулярно действующего совещания главы государства с руководителями регионов).

Последовательная либерализация политического режима, устранение сущностного несоответствия практики властного управления букве и духу Основного закона — «демократическая определенность». Обозначенный вариант развития политического режима не позволяет говорить о сохранении и развитии феномена внеконституционных политических институтов. Как заметное явление политической жизни России и ее регионов, внеконституционные образования не вписываются в институциональную конструкцию правового государства, не соответствуют его ценностно-ориентированной идеологии. Причина, по которой внеконституционные политические структуры не нужны демократическому политическому режиму, очевидна. Конституционные институты, в полной мере реализующие заложенные в них Основным законом страны демократические потенциалы (народовластие, политический и идеологический плюрализм, социальное представительство, федерализм, местное самоуправление), не нуждаются в дополнительных «подпорках», имитирующих демократическое управление и/или демократическое участие. Внеконституционные структуры будут либо ликвидированы, либо конвертированы в конституционные путем внесения соответствующих поправок в действующую Конституцию РФ.

Внеконституционные политические институты, конечно, не являются чисто российским изобретением. Они всегда в той или иной форме присутствовали и/или присутствуют в различных исторических условиях различных государств. С позиций политологического анализа ключевой проблемой в данной тематике является определение роли внеконституционных образований в функционировании национальной политической системы, рассмотрение их в конкретном социально-политическом контексте.

Зачастую создание внеконституционных институтов не влечет каких-либо серьезных последствий и не требует именно конституционного регулирования. Внесение вновь образованных институтов в конституцию не обязательно, что подтверждается опытом стран с различными политическими режимами. Их можно рассматривать как рядовые структуры управления и вполне допустимо существование исследуемых нами институтов вне пределов непосредственно конституционного регулирования. Примером такого рода является Совет законодателей. Вместе с тем некоторые из внеконституционных политических институтов (например, Общественная палата) со временем могут быть зафиксированы в Основном законе страны, поскольку способны играть большую роль в общественно-политической жизни.

Необходимо учитывать, что многие внеконституционные политические институты являются консультативно-совещательными органами, экспертными структурами, которые не могут быть в исчерпывающей степени интерпретированы как элементы, включенные в политическое властное управление. Во многом они выполняют функцию общественного представительства. Именно поэтому здесь требуется раскрыть иную сторону внеконституционных институтов, анализируя их в контексте неполитического взаимодействия государства и социума.

Для исследователя важно выделить и основательно проработать условия, факторы, влияющие на процесс появления и развития внеконституционных образований, обозначить тенденции, степень и формы их включенности в систему публичного управления. В этой связи логичен вопрос об оценке результативности внеконституционных институтов, определении позитивных и негативных эффектов всей внеконституционной сферы в целом и ее элементов в отдельности.

Интересный ракурс исследования может открыться при сравнительной оценке эффективности внеконституционных и соответствующих конституционных органов (например, Общественной палаты и федерального парламента). Однако в любом случае необходимо учитывать те управленческие уровни, на которых созданы и работают внеконституционные структуры, поскольку на каждом из них могут быть весьма различные условия функционирования, влияющие на эффективность рассматриваемых институтов. Иначе говоря, неэффективная на одном уровне модель вполне способна оказаться результативной на другом уровне.

Это побуждает исследовать не только феномен внеконституционных политических институтов в целом — как особенное явление, заметное в политической системе России, но и отдельные группы внеконституционных структур (например, модель «Государственный совет» или модель «Уполномоченный по правам ребенка»). В непосредственной связи с формулированием такой задачи возникает потребность рассмотреть социально-политическую природу внеконституционных образований, показать как ее сходства, так и различия с каждой из намеченных групп институтов. Например, Общественная палата может быть проанализирована как институция гражданского общества, тогда как федеральные округа, понимаемые в неразрывной совокупности с полномочными представителями президента в них, — как механизм управления, непосредственно относящийся к области действия президентской власти.

Отдельного внимания заслуживает выяснение того, когда возникают и исчезают подобного рода структуры. С точки зрения оценки процессов государственного управления, внеконституционные и конституционные институты находятся в своеобразной взаимосвязи: когда свою эффективность проявляют конституционные институты, нет необходимости в функционировании внеконституционных, но как только снижается результативность конституционных — образуются и развиваются внеконституционные структуры. И если для юридической науки такое положение выступает признаком кризисности и в целом рассматривается как явление недопустимое, то политология оценивает это явление как достаточно рядовую и не единичную практику. В данном случае отчетливо проявляет себя методологически значимая проблема необходимости «состыковки» правового и политологического подходов. Представляется, что статические характеристики внеконституционных политических институтов должны анализироваться преимущественно методами юриспруденции, тогда как динамические — методами политической науки. Таким образом, перед исследователем стоит достаточно сложная задача — преломление юридического фактического материала в политологическом русле, использование его как исходной базы для политологического анализа. Комплексное раскрытие проблемы может привести к очень интересному научному результату.

Таким образом, исследование внеконституционных политических институтов представляет собой многомерный процесс, предполагающий использование комплексных методик и подходов, в том числе формально-нормативного, сравнительного, кроссдисциплинарного, классического институционального и неоинституционального. Это позволит проанализировать и описать сложный динамический комплекс формализованных управленческих структур, имеющих различную правовую и политическую природу и действующих в различных областях жизни общества и государства. Вполне возможно, что развитие внеконституционных институтов приведет к росту, улучшению, позитивной трансформации политической системы Российской Федерации. С другой стороны, если таковые структуры несут в себе опасность, дополнительные риски и угрозы, то необходимо научно обосновать и предложить определенные «прививки» от подобного рода образований.

Библиография

1 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. —  М., 1996. С. 308.

2 Доунс Э. Жизненный цикл бюрократических структур // Классики теории государственного управления: американская школа / Под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. — М., 2003. С. 360.

3 Барнард Ч. Неформальные организации и их отношения с формальными организациями // Там же.  С. 129.

4 См.: Сергеев С.Г. Внеконституционные политические институты: правовой феномен и политическая реальность // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 4(21). С. 61—63.