Внутренние и внешние функции государства: необходимость уточнения классификации и диалектика взаимосвязи

УДК 342:340.114.3

Страницы в журнале: 38-44 

С.Н. ТУМАНОВ,

кандидат исторических наук, доцент, первый проректор, проректор по учебной работе Саратовской государственной юридической академии

В статье поднимается вопрос о необходимости пересмотра традиционных воззрений на классификацию функций государства. Отмечается потребность в уточнении деления функций современного российского государства на внутренние и внешние, подчеркивается диалектический характер их взаимодействия и переход одной функции в другую.

Ключевые слова: функция государства, классификация функций государства, внутренние и внешние функции государства

Internal and external functions of the state: the need to clarify the classification and the dialectic interaction

Tumanov S.

This article raises the question of the need to revise traditional views on the classification of state functions. There is a need to clarify the division of functions of the modern Russian state in the internal and external stresses the dialectical nature of their interaction and the transition into each other.

Keywords: state function, classification of functions of the state, internal and state external functions.

Коренные изменения, произошедшие в стране в последние десятилетия, а также продолжающиеся экономические, политические и правовые преобразования требуют от ученых-юристов нового подхода к ряду ключевых проблем теории государства и права. Нуждается в современном осмыслении и проблема функций государства, в частности, оснований их классификации и видовой характеристики.

Предпосылками для проведения нового исследования классификации функций государства являются, на наш взгляд, следующие обстоятельства: проблема функций государства занимает ключевое место в науке теории государства и права; большинство фундаментальных исследований функций государства проводилось еще в советский период[1], и в настоящее время остро ощущается нехватка новых работ по данной тематике с учетом кардинально изменившихся внутри- и внешнеполитических условий жизни российского общества; существенным недостатком основополагающих научных трудов советского периода, посвященных функциям государства, является классово-идеологическая составляющая исследований и научных выводов, сделанных учеными; наконец, значительно изменилась эмпирическая база изучения функций государства, поменялось и содержание самих этих функций, вследствие чего существующая их классификация представляется сегодня не вполне корректной. В связи с этим полагаем необходимым и оправданным пересмотреть ряд фундаментальных положений в научной классификации функций современного российского государства в целях приведения ее в соответствие с изменившимися условиями и действительным содержанием основных направлений деятельности государственного аппарата.

Одна из основных и традиционных классификаций функций государства разделяет их на две группы: внутренние и внешние. Критерий разграничения здесь весьма простой — в зависимости от того, в какой сфере общественной жизни — внутриполитической или внешнеполитической — осуществляется та или иная функция. По мнению А.И. Лепешкина, такая классификация функций позволяла наиболее правильно и глубоко познать не только содержание внешней политики государства, но и ее соотношение с внутренней политикой, а также уяснить формы и методы осуществления этой политики[2]. Однако в настоящее время значимость названной классификации утрачивает свою былую актуальность. Это обусловлено следующими причинами.

В большинстве случаев жесткое противостояние двух систем социалистических и буржуазных (империалистических, капиталистических и т. п.) государств в мире устранено. Такое противостояние применительно к функциям государств создавало основу для четкого разграничения функций на внутренние и внешние. Исходя из этого, исследователи имели возможность выделить такие внешние функции, как оборона страны от опасности внешнего нападения, борьба за мир и мирное сосуществование с капиталистическими странами, укрепление дружбы, братского сотрудничества и взаимопомощи стран мировой системы социализма[3].

Но характер международных отношений уже значительно изменился: резко повысилась интенсивность межгосударственного общения, что, естественно, отразилось на функциях государств. Эти изменения в основном сводятся к следующему: существенно увеличился перечень вопросов, разрешаемых на межгосударственном уровне; многие проблемы, традиционно считавшиеся внутренним делом каждой страны, за последние десятилетия переместились из разряда внутриполитических в разряд проблем, нуждающихся в коллективном разрешении двумя или более государствами; в мире неизбежно возрастает роль международных организаций, как тех, которые имеют относительно долгую историю существования (ООН), так и созданных недавно (АТЭС); устанавливаемые этими организациями требования, как правило, являются обязательными для государств-участников и для государств, претендующих на членство в этих организациях; большинство сфер внутренней политики государства представляют собой «открытые системы», находящиеся в постоянном взаимодействии с аналогичными системами других стран (это в основном касается сферы экономики, чему примером может служить финансово-экономический кризис 2008 года). С учетом названных обстоятельств необходимо проанализировать современные функции государства, определяемые учеными в качестве внутренних или внешних, с точки зрения справедливости такой стратификации.

К числу основных внутренних функций современного российского государства принято относить: функцию охраны прав и свобод человека и гражданина; экономическую функцию; функцию налогообложения; экологическую функцию; функцию социальной защиты; культурную функцию.

В некоторых источниках предлагается другое наименование государственных функций, хотя в содержательном плане различные системы функций, как правило, не сильно различаются[4].

Обращаясь к функции охраны прав и свобод человека и гражданина, следует отметить, что под ее реализацией понимают в первую очередь правоохранительную деятельность государства, направленную на обеспечение законности и правопорядка, осуществление закрепленной в ст. 2 Конституции РФ обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека. Эта внутригосударственная деятельность представляет собой лишь центральный элемент реализации функции охраны прав и свобод человека и гражданина, который существует во взаимодействии с совокупностью внешнеполитических элементов, не позволяющих на сегодняшний день относить названную функцию однозначно к внутренней.

Внешнеполитическими элементами реализации рассматриваемой функции являются:

1) нормативно-правовые источники охраняемых прав и свобод. Конституция РФ в ч. 4 ст. 15 признает приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и положений международных договоров над нормами внутреннего законодательства России. Это в первую очередь касается норм международного права, затрагивающих вопросы признания, защиты и гарантий прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 17 Конституции РФ). Поэтому значительное место среди нормативных правовых источников, закрепляющих основные права и свободы человека и гражданина, принадлежит международным правовым актам: Всеобщей декларации прав человека[5]; Конвенции о защите прав человека и основных свобод[6]; Декларации о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания[7]; Конвенции о правах ребенка[8] и др.;

2) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые, в соответствии с Конституцией РФ, являются составной частью ее правовой системы. Их имплементация в национальную правовую систему должна происходить в порядке, определенном соответствующим законом. Федеральный закон от 15.07.1995 № 10[9]-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» предусматривает ратификацию, утверждение, принятие и присоединение в качестве возможных форм выражения согласия России на обязательность для нее международных договоров (соглашений, конвенций, протоколов и иных наименований международных или межгосударственных соглашений). Следовательно, Российская Федерация может самостоятельно, исходя из обстановки внутри страны, определять, какие конкретно международные обязательства принимать на себя, к каким соглашениям присоединяться, в том числе и по вопросам прав и свобод человека и гражданина;

3) обязательность присоединения к отдельным международным договорам о правах и свободах человека и исполнения содержащихся в них условий при вступлении (членстве) государства в определенные международные организации (например, в Совет Европы). Стремление государства вступить в такую организацию будет влиять соответствующим образом на реализацию им функции охраны прав и свобод человека и гражданина;

4) возможность применения санкций к государству со стороны международных организаций или отдельных государств за неисполнение общепризнанных принципов и норм международного права в сфере прав и свобод человека. При этом угроза применения международных санкций существует даже в отношении государств, не являющихся участниками ключевых международных соглашений по правам человека, поскольку несоблюдение минимальных стандартов обеспечения прав человека приводит такое государство к отчуждению от большинства стран мира;

5) участие государства в лице компетентных органов в работе межгосударственных правоохранительных организаций (Интерпол, Координационный совет генеральных прокуроров государств—участников СНГ, Консультативный совет европейских прокуроров и др.);

6) предусмотренное ч. 3 ст. 46 Конституции РФ право на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Наиболее известным и авторитетным межгосударственным органом является Европейский суд по правам человека в г. Страсбурге. При этом обращения граждан в межгосударственные правозащитные органы нередко связаны с нарушением прав, допущенных органами государственной власти;

7) обязанность российского государства, предусмотренная ч. 2 ст. 61 Конституции РФ, защищать права и свободы своих граждан не только внутри страны, но и за ее пределами.

Названные аспекты указывают на то, что реализация функции охраны прав и свобод человека и гражданина осуществляется как внутригосударственными средствами, так и действиями, направленными за пределы страны, что подтверждает ошибочность отнесения данной функции однозначно к числу внутренних.

В условиях жесткой интеграции экономической системы практически любого государства (за исключением, например, КНДР) в мировую экономику, функционирования международных органов и организаций управления экономическими процессами (Европейский центральный банк, Международный валютный фонд, Европейский банк реконструкции и развития и др.), развития транснациональных корпораций, отказа центральных банков большинства государств от создания исключительно золотых резервов и перехода к использованию золотовалютных резервов, включающих различные резервные валюты, подверженные ценовым колебаниям, экономическая функция государства будет носить комплексный характер внутренней и внешней функции.

Функция налогообложения. По сути, налоговую политику государства можно рассматривать как составную часть экономической политики, следовательно, характеристики экономической функции во многом будут справедливы и для функции налогообложения. Кроме того, помимо непосредственных задач, решаемых при реализации функции налогообложения внутри страны, налоговая политика государства — одно из наиболее важных его качеств, оцениваемых другими державами. Как известно, обеспечение благоприятного налогового климата для предпринимателей способствует привлечению в страну инвесторов, создающих здесь свои предприятия, что, в свою очередь, оказывает воздействие на трудовую миграцию. Аналогично можно рассматривать и ситуацию с налогами на жителей государства: их снижение способно привлечь в страну лиц, желающих приобрести недвижимость или земельные участки.

Однако нельзя не отметить, что снижение налогов и привлекательность государства для инвесторов не находятся в безусловной взаимозависимости. Важное значение имеют рациональное использование собранных налогов, необходимый уровень развития инфраструктуры, независимость судебной системы и целый комплекс других факторов. Повышение налогов соответственно будет приводить к обратным результатам — вывозу капиталов и производств из данного государства в страны, предоставляющие более благоприятные условия для бизнеса. Кроме того, если государство является участником какой-либо международной экономической организации или союза, то требования по изменению налогового законодательства могут исходить от этой организации или других участников.

Экологическая функция — это относительно новое направление деятельности большинства государств, ориентированное на охрану окружающей среды, предупреждение техногенных аварий, способных нанести ущерб окружающей среде, и природных катастроф, а также на обеспечение эффективного природопользования. Обострение экологической ситуации в мире заставляет различные страны объединять свои усилия с целью предупредить и предотвратить негатиные последствия воздействия названных факторов на экологию, что обусловлено несколькими ричинами.

Во-первых, природные катастрофы могут быть настолько масштабными, что устранение их последствий одним государством ни с финансовой, ни с организационной точки зрения оказывается невозможным.

Во-вторых, последствия техногенных и природных экологических катастроф могут носить трансграничный характер, и государства, соседствующие с местом катастрофы, не смогут избежать их негативных проявлений. (Достаточно вспомнить аварии на атомных электростанциях, например, в Японии весной 2011 го-да на АЭС «Фукусима-1».)

В-третьих, реализация экологической функ-ции имеет специфичный характер: совокупность природных объектов находится во взаимосвязи друг с другом независимо от государственных границ, и незначительные изменения одного объекта сказываются на остальных. Кроме того, некоторые единые природные объекты могут располагаться на территории двух или более государств, например, пограничная река Амур — это природный объект, относящийся к территории Российской Федерации и Китая.

Функция социальной защиты представляет собой деятельность государства по созданию нормальных условий жизни всего общества и его отдельных представителей. Данная функция практически полностью реализуется посредством внутригосударственных мероприятий. Из внешних факторов, влияющих на ее осуществление, можно отметить принятие Российской Федерацией на себя обязательств по международным договорам, относящимся к отдельным проблемам социальной функции, например, установление минимальных стандартов социального обеспечения инвалидов, правовые акты ВОЗ или МОТ. Но в целом социальную политику можно отнести к внутренней функции государства.

Культурная функция, включающая в себя деятельность государства по развитию собственно культуры, науки и образования, в настоящее время также подвергалась воздействию процессов глобализации. С учетом масштаба новых научных проектов, направленных на изучение фундаментальных проблем в той или иной области научных знаний, высокой стоимости научных исследований и необходимости привлечения ученых из научных учреждений разных государств, в данной сфере также действует множество международных или межгосударственных организаций. Достаточно отметить Европейскую организацию ядерных исследований, которой реализован проект по созданию использованию Большого адронного коллайдера[10].

Необходимость объединения усилий ученых различных стран в решении научных проблем диктует овые требования и к организации образования. Несмотря на то что разнообразие систем образования в мире является отражением культурного, социального, политического, религиозного и экономического многообразия государств, современные условия требуют от государств предпринимать меры к определенной унификации своей системы образования. Это стремление находит отражение в выработке и заключении международных соглашений (внешнеполитические мероприятия) и в их реализации — реформировании системы образования (внутригосударственные еры). Российская Федерация является участником нескольких международных договоров по этому вопросу: Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе]11], Декларации о создании общеевропейского пространства высшего образования (Болонская декларация)[12] и др.

Таким образом, проанализировав внутренние функции государства, можно сделать вывод, что на сегодняшний день в пяти из шести случаев определение функций исключительно как внутренних представляется некорректным.

Аналогичную ситуацию можно наблюдать и при анализе основных внешних функций государства, в числе которых следует назвать функцию обороны страны, функцию содейст-вия обеспечению международного мира и безопасности, функцию международного сотрудничества. Названный перечень внешних функций нашего государства достаточно традиционен и встречается уже в работах советских ученых. Например, И.П. Блищенко выделял такие внеш-ние функции социалистического государства, как функцию защиты от нападения извне; функцию укрепления мира и развития отношений мирного сосуществования с государствами другой социально-экономической системы; функцию развития отношений братской взаимопомощи и сотрудничества с другими социалистическими государствами[13].

Сходных с ним точек зрения придерживались и другие ученые, занимавшиеся исследованием проблем функций государства[14]. На примере трех внешних функций, предложенных И.П. Блищенко, видна трансформация их наименования и содержания в три основных внешних функции, выделяемых на современном этапе.

В советской науке, наряду с названными функциями, присутствующими практически в любых классификациях, некоторыми учеными на отдельных этапах развития государства выделялись другие, достаточно специфичные, внешние функции социалистических государств: функция помощи государствам и народам, освободившимся от колониальной зависимости и ведущим борьбу против империализма[15]; функция международного социалистического разделения труда[16].

Таким образом, современный перечень внеш-них функций государства является несколько модифицированным продолжением группы внешних функций советского периода. Возникает вопрос: насколько правильно, исходя из современных реалий, подобраны внешние функции в оответствующей группе?

Функция обороны страны представляет собой деятельность государства по поддержанию остаточного уровня обороноспособности, предназначенной для защиты государственного суверенитета и территориальной целостности страны. При этом реализация данной функции включает в себя две неравнозначные группы элементов: превентивные и последующие (исключительные). Преобладающей группой являются превентивные элементы, которые представляют собой систему мероприятий, направленных на создание в государстве таких условий (как собственно военных, так и социально-политических, экономических), которые предупреждали бы возможные нападения извне либо вооруженные конфликты внутри государства.

Обороноспособность страны зависит от целого ряда характеристик состояния вооруженных сил: численности военнослужащих, их пригодности к несению военной службы по состоянию здоровья и профессиональной подготовленности; уровня обеспечения воинских подразделений вооружением, обмундированием и продовольствием; наличия в армии самых современных образцов оружия и др. В повышении качества названных характеристик огромную роль будет играть политика государства в следующих сферах: бюджетно-финансовой (определенный уровень финансирования армии и оборонно-промышленного комплекса), демографической (наличие достаточного числа лиц, пригодных по возрасту к военной службе), социальной (поддержка здравоохранения, обеспечение высокого уровня социальной защищенности военнослужащих), образовательной (создание и развитие военных учебных заведений, развитие образования по специальностям, необходимым в военно-промышленном комплексе).

Таким образом, превентивная составляющая функции обороны страны реализуется преимущественно внутри государства. Из превентивных мероприятий, относящихся к внешнеполитическим, можно отметить только международное сотрудничество по вопросам обороны и участие государства в военных блоках.

Последующие (исключительные) элементы функции обороны страны — это меры, которые принимает государство в ответ на уже реализованную угрозу национальной безопасности. Эти элементы функции осуществляются вне государства (за исключением случаев противодействия внутригосударственным угрозам безопасности: террористическим актам, насильственным захватам власти и др.), но удельный вес их в функции обороны страны невелик, поскольку они носят исключительный характер.

Таким образом, функцию обороны страны нельзя относить исключительно к внешним функциям государства.

Дополнительным подтверждением данного вывода является позиция, существовавшая в науке теории государства и права в советский период. В частности, А.И. Лепешкин писал, что внешняя функция государства является основной и самостоятельной функцией, и было бы ошибочно объединять ее с функцией обороны страны от нападения извне[16]. Другими словами, предполагалось наличие единой внешней функции, в состав которой оборона страны не входит.

Функция содействия обеспечению международного мира и безопасности обоснованно отнесена к числу внешних, поскольку представ-ляет собой систему внешнеполитической деятельности государства, направленной на решение вопросов о сокращении вооружения; предупреждение распространения ядерного оружия; предупреждение вооруженных конфликтов между другими государствами; развитие отношений взаимовыгодного сотрудничества с другими государствами.

Функция международного сотрудничества, на наш взгляд, самостоятельного значения не имеет, поскольку она реализуется либо в рамках деятельности внешнеполитического ве-домства государства (в этом случае работа дипломатического корпуса более подпадает под содержание предыдущей функции), либо в рамках сотрудничества между государствами при решении конкретных вопросов экономического, экологического, культурного, научного, военного и правового характера (а это — продолжение реализации соответствующих функций: экономической, правоохранительной, культурной). Межгосударственное взаимодействие вне решения вопросов, относящихся к какой-то из сфер социальной жизни, становится беспредметным. В связи с этим выделение функции международного сотрудничества как основной и самостоятельной представляется неверным.

Названные обстоятельства, на наш взгляд, подтверждают вывод о единстве и взаимопроникновении внутренней и внешней политики большинства современных государств. Разграничение внутренних и внешних функций справедливо в отношении конкретных действий государства. Основные же направления государственной деятельности носят комплексный характер и включают в себя как мероприятия, направленные на регулирование социальной жизни данной страны (внутригосударственные), так и мероприятия, адресованные иным участникам межгосударственного взаимодействия.

Следовательно, в настоящее время существующее деление функций государства на внутренние и внешние носит весьма условный характер и утрачивает свою практическую значимость. Возникает необходимость либо отказаться от использования данной классификации в отношении современных функций государства, либо ввести в нее третью группу — смешанные функции (к числу которых будет относиться большинство из существующих). Второй вариант будет более предпочтительным, поскольку общественная жизнь продолжает достаточно активно развиваться, изменяется характер взаимоотношений общества и государства, в результате чего возможно возникновение новых функций государства, которые будут являться носителями более «чистой природы» внутренних или внешних функций.

Библиография

1 См., например:  Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. — Саратов, 1979; Блищен-ко И.П. Внешние функции социалистического государства. — М., 1970;

Денисов А.И. Советское государство. — М., 1967; Каск Л.И. Функции и структура государства / отв. ред. проф. Д.А. Керимов. —  Л., 1969; Курашвили Б.П. О системе функций государства // Проблемы государства и права (ИГПАН). Вып. 9. — М., 1974; Пискотин М.И. К вопросу о функциях Советского государства в современный период // Советское государство и право. 1958. № 1; Его же. Функции социалистического государства и аппарат управления // Там же. 1973. № 10; Черноголовкин Н.В. Функции Советского государства в период развернутого строительства коммунизма. — М., 1960; Его же. Теория функций социалистического государства. — М., 1970.

2  См.: Лепешкин А.И. Фазы развития и функции Советского государства. — М., 1958. С. 17—19.

3 См., например: Байтин М.И. Указ. раб. С. 252—259; Блищенко И.П. Указ. раб. С. 71—85; Васильев Л. К вопросу о внешних функциях социалистического государства // Советское государство и право. 1958. № 6. С. 53—54; Черноголовкин Н.В. Указ. раб. С. 20; Щетинин Б.В. К вопросу об основных функциях народно-демократических государств в современных условиях // Советское государство и право. 1959. № 9.

4 См., например: Чиркин В.Е. Государствоведение: учеб. — М., 1999. С. 101—102.

5 Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1995. 5 апр.

6 Заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г. (с изм. от 13.05.2004) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.

7 Принята Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1975 г. // СПС «КонсультантПлюс».

8 Одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г. // Сб. международных договоров СССР. 1993. Вып. XLVI.

9 См., например: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Европейской организацией ядерных исследований (ЦЕРН) о дальнейшем развитии научно-технического сотрудничества в области физики высоких энергий. Заключено в г. Протвино 30 октября 1993 г.; Протокол об участии в проекте «Большой адронный коллайдер» (БАК) к Соглашению между Правительством Российской Федерации и Европейской организацией ядерных исследований (ЦЕРН) о дальнейшем развитии научно-технического сотрудничества в области физики высоких энергий от 30 октября 1993 г. Подписан 14 июня 1996 г.

10 Заключена в г. Лиссабоне 11 апреля 1997 г. // СЗ РФ. 2000. № 39. Ст. 3836.

11  Принята в г. Болонье 19 июня 1999 г.

12  См.: Блищенко И.П. К вопросу о внешних функциях общенародного государства // Советское государство и право. 1965. № 4; Его же. Внешние функции социалистического государства.

13 См., например: Байтин М.И. Указ. раб. С. 252—259; Васильев Л. Указ. ст. С. 53—54; Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. С. 117.

14 См.: Байтин М.И. Указ. раб. С. 295.

15 См.: Денисов А.И. Указ. раб. С. 342.

16  См.: Лепешкин А.И. К вопросу о главных фазах развития Советского государства и его основны