Возможна ли идеальная система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации?

УДК  342.51

Страницы в журнале:  155-160

В.В. Рубашкин,

студент 5-го курса Юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта Россия, Калининград  v.rubashkin@gmail.com

Рассматривается соотношение понятий системы и структуры исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Выявлены противоречия в содержании данных понятий в региональном законодательстве.  Сформулированы предложения о внесении изменений в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Ключевые слова: орган исполнительной власти, система, структура, субъект Российской Федерации.

Одним из ключевых направлений внутренней политики Российской Федерации является проведение административной реформы, нацеленной на оптимизацию системы органов исполнительной власти. Реформированию системы и структуры органов исполнительной власти посвящены работы Л.А. Калининой, П.Н. Кононова, В.А. Лебедева, М.П. Петрова, Ю.Н. Старилова, В.Н. Хорькова и др. [3, с. 74—86; 4, с. 60—69; 6, с. 242—275; 26, с. 59; 27, с. 445—464; 28, с. 38—42; 29, с. 29—32].

Важная составляющая административной реформы — совершенствование организации государственного управления в субъектах Российской Федерации. Одним из теоретических аспектов решения этой задачи является установление соотношения терминов «система» и «структура» органов исполнительной власти субъекта федерации.

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[22] (далее — Закон об органах власти субъектов Российской Федерации) не содержит определения системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В региональном же законодательстве понятие системы исполнительных органов власти раскрывается, но в это понятие вкладывается разное содержание.

Так, в ст. 1 Закона Калининградской области от 24.05.1999 № 129 «О системе исполнительных органов государственной власти Калининградской области» (далее — Закон Калининградской области) система исполнительных органов государственной власти области определяется как установленный данным законом перечень видов исполнительных органов государственной власти Калининградской области [12].

В ст. 1 Закона Астраханской области от 02.02.2005 № 2/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Астраханской области» указано, что система исполнительных органов государственной власти Астраханской области — это совокупность исполнительных органов государственной власти Астраханской области, организационно объединенных и находящихся во взаимной связи [8]. Данное определение, на наш взгляд, удачно раскрывает такие сущностные свойства анализируемого понятия, как организованность и взаимосвязь составляющих элементов системы. Аналогичный подход к определению понятия системы органов был выбран законодателем Волгоградской области в ч. 1 ст. 1 Закона Волгоградской области от 15.03.2012 № 22-ОД «О системе органов исполнительной власти Волгоградской области» [17].

Более широкое определение исследуемого понятия дано в ст. 1 Закона Владимирской области от 27.10.2005 № 739 «О системе исполнительных органов государственной власти Владимирской области»: система исполнительных органов государственной власти области определяется в данном законе как совокупность взаимодействующих органов исполнительной власти, исполняющих функции по оказанию государственных услуг, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, управлению государственным имуществом, взаимодействию с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [9]. По нашему мнению, данное определение перегружено перечислением конкретных функций органов исполнительной власти, которые не характеризуют систему органов в целом.

Однако понятие системы органов исполнительной власти законодательно закреплено далеко не во всех субъектах Российской Федерации. Например, Закон Костромской области от 22.11.2005 № 339-ЗКО «О системе исполнительных органов государственной власти Костромской области» [13], Закон Московской области от 19.07.2005 № 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области» [14], Закон Новосибирской области от 03.03.2004 № 168-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Новосибирской области» [15], Закон Тульской области от 01.09.2011 № 1637-ЗТО «О системе органов исполнительной власти Тульской области» [18] и законы многих других субъектов федерации такого определения не содержат.

Региональный законодатель не всегда четко разграничивает понятия системы и структуры исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, Конституционный закон Чеченской Республики от 31.10.2006 № 7-ркз «О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики» [19] (далее — Закон Чеченской Республики) не дает понятия системы органов исполнительной власти Чеченской Республики, но в ч. 2 ст. 2 определяет структуру ее органов исполнительной власти как перечень органов исполнительной власти, включая их официальные наименования. Попутно отметим, что в законодательстве Астраханской и Владимирской областей под перечнем региональных органов исполнительной власти понимается не структура, а система исполнительных органов государственной власти этих субъектов федерации.

Противоречиво выглядит и ст. 8 Закона Чеченской Республики: согласно ч. 2 данной статьи в систему органов исполнительной власти Чеченской Республики входят Правительство Чеченской Республики, Администрация Главы и Правительства Чеченской Республики, министерства и ведомства, а также представительства Чеченской Республики в случае наделения их статусом органов исполнительной власти нормативными правовыми актами Главы Чеченской Республики. В свою очередь, согласно ч. 3 ст. 8 Закона Чеченской Республики, в структуру органов исполнительной власти Чеченской Республики входят министерства, представительства и другие органы исполнительной власти. В чем же состоит существенное отличие системы и структуры исполнительных органов государственной власти данного субъекта федерации, понять невозможно.

Аналогичный подход был избран и законодателем нового субъекта Российской Федерации — города Севастополя: в ч. 2 ст. 1 Закона города Севастополя от 30.04.2014 № 6-ЗС «О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя» структура исполнительных органов государственной власти этого субъекта федерации законодательно определена как перечень исполнительных органов государственной власти города Севастополя, а определение системы органов исполнительной власти в законе отсутствует [10].

В законодательстве других субъектов Российской Федерации также не содержится определений системы и структуры исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, которые позволили бы четко разграничить эти понятия.

Рассмотрим значение терминов «система» и «структура». В Толковом словаре русского языка С.И. Ожегова под системой понимается нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей [25]. В свою очередь структура — это строение, внутреннее устройство чего-либо [25]. С общефилософской точки зрения «структура — это совокупность устойчивых отношений и связей между элементами. Сюда включается общая организация элементов, их пространственное расположение, связи между этапами развития и т. п.» [1, с. 463].

Таким образом, система — более общее понятие. При этом система как единое целое имеет определенную структуру. Следовательно, в рамках исследуемой проблематики считать систему органов исполнительной власти субъектов федерации простым перечнем конкретных органов исполнительной власти не вполне корректно. Скорее, системой исполнительных органов государственной власти являются виды органов исполнительной власти субъектов федерации, как это указано в Законе Калининградской области «О системе исполнительных органов государственной власти Калининградской области».

Следовательно, под системой исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, на наш взгляд, следует понимать совокупность организационно объединенных видов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Структура же исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации — это перечень конкретных взаимосвязанных исполнительных органов государственной власти.

Несмотря на то, что субъекты Российской Федерации имеют право самостоятельно определять свою систему и структуру исполнительных органов государственной власти, понятия системы и структуры, будучи базовыми,  должны толковаться единообразно. В этой связи следует внести изменения в ч. 1 ст. 17 Закона об органах власти субъектов Российской Федерации, изложив текст в следующей редакции:

«1. Система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации есть совокупность организационно объединенных видов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации».

Часть 4 ст. 17 Закона об органах власти субъектов Российской Федерации также необходимо, на наш взгляд, дополнить следующим текстом:

«4. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации — перечень конкретных взаимосвязанных исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Фе-дерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации».

Обратимся вновь к законодательству Калининградской области: в нем региональная система исполнительных органов государственной власти практически полностью дублирует федеральную систему. Согласно ст. 1 Закона Калининградской области в систему органов исполнительной власти области входят правительство, министерства, службы и агентства Калининградской области. Как известно, на федеральном уровне в систему органов исполнительной власти входят Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Возникает резонный вопрос: стоит ли копировать федеральную систему органов исполнительной власти на региональном уровне?

Трехзвенную федеральную систему органов исполнительной власти дублируют законодательные органы Красноярского края (указ Губернатора Красноярского края от 10.07.2008 № 116-уг «О структуре органов исполнительной власти Красноярского края» [20]) и Иркутской области (Закон Иркутской области от 11.05.2010 № 30-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Иркутской области» (статьи 4—9) [11]).

В законах остальных субъектов Российской Федерации отличий от федеральной системы органов исполнительной власти намного больше. Так, из распоряжения Губернатора Белгородской области от 17.02.2010 № 77-Р «Об утверждении структуры органов исполнительной власти Белгородской области» следует, что в систему органов исполнительной власти области входят департаменты, комиссии, управления [24]. Закон Свердловской области от 24.12.1996 № 58-ОЗ «Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области» (ст. 6) в систему органов исполнительной власти Свердловской области включает департаменты, комиссии, комитеты, главные управления, управления, инспекции [21].

Такое многообразие форм органов исполнительной власти субъектов федерации может свидетельствовать о том, что региональные системы органов исполнительной власти создаются в соответствии со  спецификой каждого конкретного субъекта и потому могут весьма отличаться от федеральной системы. Федеральная система органов исполнительной власти, в свою очередь, более эффективна в масштабах всего федеративного государства.

С другой стороны, федеральная система органов исполнительной власти, как нам представляется, отличается достаточной простотой и четкостью в разделении функций между звеньями системы. Поэтому построение аналогичной системы органов исполнительной власти субъекта федерации имеет и свои плюсы. Часть 2 ст. 77 Конституции РФ [5] и ч. 3 ст. 17 Закона об органах власти субъектов Российской Федерации устанавливают, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Руководствуясь данной нормой, можно сделать вывод, что региональное дублирование федеральной системы органов исполнительной власти в определенной мере способствует единству, единообразию исполнительной власти в Российской Федерации.

В то же время едва ли стоит копировать сложившуюся на федеральном уровне систему управления во всех субъектах федерации: это вызвало бы резонный вопрос о степени самостоятельности субъектов федерации в вопросе организации и осуществления исполнительной власти. Нельзя не учитывать, что в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ четко указано: система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается данными субъектами самостоятельно. Эта конституционная норма гарантирует определенную степень независимости субъектов федерации.

О.Ю. Еремина считает, что высшее должностное лицо субъекта федерации входит в региональную систему органов исполнительной власти, так как  возглавляет в субъекте исполнительную власть [2, с. 40—45]. На наш взгляд, такой вывод не вполне обоснован. Так, согласно ст. 1 Закона Калининградской области, высшее должностное лицо Калининградской области (губернатор) в систему органов исполнительной власти Калининградской области не входит. Однако в законодательстве некоторых других субъектов федерации, в частности, Тульской области, предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта входит в систему органов исполнительной власти и возглавляет ее [18].

Следовательно, положение высшего должностного лица субъекта федерации в системе органов исполнительной власти субъектов неодинаково, что является проявлением их самостоятельности при установлении региональной системы исполнительных органов государственной власти.

Спорным представляется включение органами законодательной власти некоторых субъектов федерации в систему исполнительных органов государственной власти органов, обеспечивающих деятельность высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти субъекта федерации. Так, в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 1 Закона Чукотского автономного округа от 29.10.2012 № 95-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Чукотского автономного округа», в систему органов исполнительной власти округа входит Аппарат Губернатора и  Правительства Чукотского автономного округа [16]. Согласно п. 1.1 Положения об Аппарате Губернатора и Правительства Чукотского автономного округа (утв. постановлением Губернатора Чукотского автономного округа от 04.10.2013 № 80), Аппарат Губернатора и Правительства Чукотского автономного округа является органом исполнительной власти, который образуется для организационного, распорядительного, документационного, правового, кадрового, финансового, материально-технического и иного обеспечения деятельности, организации контроля за выполнением исполнительными органами государственной власти Чукотского автономного округа решений, принятых Губернатором и Правительством Чукотского автономного округа [23].

Следовательно, будучи органом исполнительной власти, Аппарат Губернатора и Правительства Чукотского автономного округа фактически не наделен государственно-властными полномочиями в сфере исполнительной власти и, по сути, является государственным органом, а не исполнительным органом государственной власти субъекта федерации. Аргументом в пользу такого вывода является то, что на федеральном уровне Аппарат Правительства РФ с аналогичными функциями имеет статус государственного органа, а не органа исполнительной власти [7].

Таким образом, в связи с самостоятельностью субъектов Российской Федерации в вопросе образования региональных систем исполнительных органов государственной власти, единой идеальной системы органов исполнительной власти субъектов федерации быть не может. Конституцией РФ предусмотрена возможность для каждого субъекта устанавливать свою собственную «идеальную» систему, которая будет соответствовать индивидуальным особенностям субъекта. Однако поскольку в федеральном и региональном законодательство в этой сфере существуют неточности и пробелы, следует дополнить ст. 17 Закона об органах власти субъектов Российской Федерации определениями понятий «система» и «структура» исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На уровне законодательства субъектов федерации необходимо четко разграничить указанные понятия, устранив несогласованность.

Список литературы

1. Алексеев П.В., Панин А.В. Философия: учеб. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Проспект, 2005.

2. Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 11. С. 40—45.

3. Калинина Л.А. Особенности правового положения федеральных органов исполнительной власти на современном этапе // Административное право: теория и современность: сб. науч. тр., посвященных 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 74—86.

4. Кононов П.И. Административное право России: науч.-практ. курс. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011. С. 60—69.

5. Конституция Российской Федерации. М., 2015.

6. Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства. М.: Проспект, 2015. С. 242—275.

7. О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260  // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

8. О системе исполнительных органов государственной власти Астраханской области: закон Астраханской области от 02.12.2005 № 2/2005-ОЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

9. О системе исполнительных органов государственной власти Владимирской области: закон Владимирской области от 27.10.2005 № 739 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя: закон города Севастополя от 30.04.2014 №6-ЗС // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11. О системе исполнительных органов государственной власти Иркутской области: закон Иркутской области от 11.05.2010 № 30-ОЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

12. О системе исполнительных органов государственной власти Калининградской области: закон Калининградской области от 24.05.1999 № 129 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13. О системе исполнительных органов государственной власти Костромской области: закон Костромской области от 22.11.2005 № 339-ЗКО // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

14. О системе исполнительных органов государственной власти Московской области: закон Московской области от 19.07.2005 № 185/2005-ОЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15. О системе исполнительных органов государственной власти Новосибирской области: закон Новосибирской области от 03.03.2004 № 168-ОЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

16. О системе исполнительных органов государственной власти Чукотского автономного округа: закон Чукотского автономного округа от 29.10.2012 № 95-ОЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

17. О системе органов исполнительной власти Волгоградской области: закон Волгоградской области от 15.03.2012 № 22-ОД // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

18. О системе органов исполнительной власти Тульской области: закон Тульской области от 01.09.2011 № 1637-ЗТО // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

19. О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики: конст. закон Чеченской Республики от 31.10.2006 № 7-ркз // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

20. О структуре органов исполнительной власти Красноярского края: указ Губернатора Красноярского края от 10.07.2008 № 116-уг // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

21. Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области: закон Свердловской области от 24.12.1996 № 58-ОЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

22. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

23. Об утверждении Положения об Аппарате Губернатора и Правительства Чукотского автономного округа: постановление Губернатора Чукотского автономного округа от 04.10.2013 № 80 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

24. Об утверждении структуры органов исполнительной власти Белгородской области: распоряжение Губернатора Белгородской области от 17.02.2010 № 77-Р // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

25. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М.: АСТ, 2013.

26. Петров М.П. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства: опыт правового исследования: моногр. / под ред. А.В. Малько. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 59.

27. Старилов Ю.Н. Административная реформа: к перспективе «нового государственного управления» и «эффективного государства» // Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения… : сб. избр. науч. тр.: Воронеж: Изд-во ВГУ, 2010. С. 445—464.

28. Хорьков В.Н. Правительство Российской Федерации в зеркале административной реформы // Современное право. 2012. № 3. С. 38—42.

29. Хорьков В.Н., Рубашкин В.В. К вопросу о реформе высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Калининградской области) // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 29—32.