Возможно ли в перспективе рассмотрение споров налоговой службой?

Д.В. СОКОЛОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры права Липецкого государственного технического университета

Наиболее важной областью юрисдикционной деятельности является рассмотрение жалоб. Необходимое нормативно-правовое регламентирование процедуры подачи жалобы, совершенствование процедуры рассмотрения жалоб на практике позволят определить правомочия юрисдикционного органа по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) должностных лиц налоговых органов или ненормативные акты, а также выяснить правовую природу споров (конфликтов), которые возникают между налогоплательщиком и налоговым органом. Для этого необходимо установить и нормативно закрепить признаки жалобы.

Жалоба должна содержать следующие элементы:

· предмет обжалования;

· указание на конкретное нарушение прав налогоплательщика (в результате принятия обжалуемого ненормативного акта) либо действия (бездействие) должностного лица;

· наличие «пострадавшего» субъекта;

· наличие основания;

· требование налогоплательщика об устранении допущенного нарушения, относящегося к предмету жалобы.

При отсутствии этих элементов жалобы необходимо закрепить возможность отказа налоговым органом в принятии такого обращения к производству и рассмотрения жалобы в порядке ст. 140 НК РФ.

Правоспособность иных должностных лиц налогоплательщика (бухгалтеров, финансистов, юристов), состоящих в трудовых отношениях с налогоплательщиком, лиц, привлеченных к участию в мероприятиях налогового контроля (специалистов, экспертов, переводчиков, свидетелей) как специальных субъектов, правомочных выступать с жалобами на действия (бездействие) должностных лиц или ненормативные акты, нарушающие права этих лиц, в НК РФ (гл. 7) нормативно не закреплена. Единственной возможностью для них остается поиск защиты нарушенных прав в судебных инстанциях или органах прокуратуры. Поэтому распространение порядка обжалования, установленного главой 7, на жалобы всех без исключения лиц, чьи права и свободы нарушены налоговым органом (его должностными лицами), является первостепенной задачей.

Закрепление в НК РФ права на подачу аналогичной жалобы в суд (п. 1 ст. 138) является довольно демократичным, однако не способствует развитию института рассмотрения жалоб в рамках административно-юрисдикционного процесса и большему доверию к налоговым органам. Это не разгружает судейский корпус от поступающих заявлений, рассмотрение которых путем обращения в структуру ФНС России снизило бы временные, физические и материальные издержки сторон спора.

При подаче жалобы в налоговый орган налогоплательщик после ее рассмотрения теряет срок для судебного обжалования, который ему приходится восстанавливать в судебном порядке. Необходимо нормативно закрепить в НК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ положение о том, что подача жалобы в налоговый орган и ее последующее рассмотрение приостанавливает течение процессуальных сроков на обжалование в судебном порядке. Законодательное устранение возможности одновременной подачи жалобы в налоговые и судебные органы повысит степень доверия к налоговой службе, уменьшит количество споров, рассмотренных в судебном порядке, снизит конфликтность в налоговой сфере. Возможность налогоплательщиком реализовать гарантированное ему Конституцией РФ право на судебную защиту своих нарушенных прав может заключаться в создании механизма права на отзыв поданной и принятой к рассмотрению ФНС России жалобы для последующего обращения в суд.

В законодательстве большинства стран установлено возникновение у налогоплательщика права на обращение в суд с жалобой на решение, принимаемое налоговой службой, или его предварительное решение в административном порядке. В некоторых странах (Австралия, Ирландия, Италия, Новая Зеландия и Турция) перед обращением в суд налогоплательщик должен полностью исполнить оспариваемое налоговое обязательство (с правом на безотлагательный возврат уплаченной суммы с процентами в случае вынесения судом решения в пользу налогоплательщика). Очевиден мотив такого законоположения — опасность того, что предпринимаемые налогоплательщиком меры, связанные с безусловным правом оспаривать решения налоговых органов в суде, повлечет за собой перенапряжение судебной системы, долговременное затягивание рассмотрения судебных актов и исполнения налоговых обязанностей.

Многие страны накопили опыт и иного механизма обжалования. Так, во Франции и Португалии исполнение требования об уплате налога на период его обжалования приостанавливается только при условии предоставления дополнительных гарантий со стороны налогоплательщика. Российское же законодательство предоставляет налогоплательщику выбор между административным и судебным порядком обжалования решений налогового органа. Причем в соответствии со ст. 138 НК РФ «подача жалобы в вышестоящий налоговый орган... не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд». Таким образом, не соблюдается даже принцип альтернативности административного и судебного обжалования, что крайне расточительно к ресурсам юрисдикционных органов[1].

По налоговому праву Канады установлена процедура внутренней апелляции, в соответствии с которой налоговый спор, прежде чем попасть в Налоговый суд Канады, обязательно рассматривается Агентством по таможенным и налоговым платежам Канады. Эта процедура позволила снизить число споров, поступающих в Налоговый суд Канады, с 80 тыс. в 1994 году до 4 тыс. в 1999 году. В России же на протяжении ряда лет сохраняется противоположная тенденция. Число споров, возникающих из административных правоотношений и разрешаемых судами, возросло к 2004 году на 3,2% по отношению к 2003 году, в то время как число налоговых дел — на 10,3%[2].

Механизм разрешения налоговых споров необходимо усовершенствовать посредством введения по образцу ведущих стран мира процедуры внутренней апелляции, переложения на налоговые органы, а не на суды рассмотрения документов, представляемых налогоплательщиками, и их доводов для урегулирования возникающих разногласий. Только спор, не разрешенный в рамках системы налоговой службы, должен стать основанием для обращения в суд, как это и предусмотрено нормами АПК РФ[3].

Образование в структуре ФНС России отдельных подразделений по рассмотрению жалоб налогоплательщиков в досудебном порядке позволит разгрузить юридические подразделения. Это устранит латентность жалоб, а также игнорирование некоторыми должностными лицами налоговых органов процедуры рассмотрения жалоб в нарушение ст. 140 НК РФ. Качество подготовленных решений по этим жалобам, их обязательная регистрация при соблюдении процедуры рассмотрения позволят минимизировать судебное рассмотрение дел о признании ненормативных актов налоговых органов недействительными.

Использование информационных баз судебно-арбитражной практики по спорам, вытекающим из налогово-правовых отношений, массивов правовых актов позволит создать ФНС России собственную «налоговую юстицию». Налогоплательщикам будет экономически выгодно обращаться за разрешением спора в ФНС России, так как не надо уплачивать государственную пошлину и нести судебные издержки. Минимизация прохождения налоговых споров через судебные органы позволит высвободить силы налоговой службы, которые идут на подготовку к судебному процессу, как и нагрузку судов, выражающуюся во временных, материальных, технических затратах на рассмотрение споров и изготовление процессуальных документов и их копий.

Недостаток нормативного регулирования вопросов административной юрисдикции налоговых органов ведет к необходимости переосмысления, реформирования и оптимизации области административной юрисдикции налоговых органов. Внимание к этой проблеме обусловлено степенью важности административно-деликтной юрисдикции в связи с реализацией в данной сфере основных полномочий налоговых органов по применению мер принуждения к исполнению налогоплательщиком своей налоговой обязанности, включая применение мер юридической ответственности.

В процессе реализации правоприменительного механизма обеспечения исполнения налогоплательщиками своих обязанностей первостепенной задачей является установление процессуальной формы реализации полномочий административно-деликтной юрисдикции налоговых органов. Это возможно осуществить с помощью:

· тщательной регламентации процедуры взыскания налогов, сборов и пеней;

· проведения мероприятий налогового контроля;

· производства по делу о налоговом правонарушении;

· порядка рассмотрения жалоб налогоплательщиков на ненормативные акты налоговых органов и действия (бездействие) их должностных лиц.

Реформа будет направлена на проведение действенной налоговой политики, способной изменить проблемные ситуации, связанные с разрешением налогово-правовых споров.

Библиография

1 См.: Борзунова О.А. Зарубежный опыт разрешения налоговых конфликтов // Налоговые споры: теория и практика. 2002. Окт. С. 55.

2 См.: О рассмотренных спорах с участием налоговых органов в 1998—2004 гг. // Вестник ВАС России. 2005. № 4. С. 30.

3 См.: Нагорная Э.Н. Налоговые споры: соотношение гражданского и налогового законодательства // Право и экономика. 2002. № 1. С. 64—83.