Возможно ли участие населения муниципального образования в управлении муниципальной собственностью

УДК 342.25
 
Н.А. МОДИН,
 кандидат юридических наук,  профессор кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин Военной академии войсковой ПВО Минобороны России им. А.М. Василевского, член Союза журналистов России
 
Статья посвящена вопросам управления муниципальной собственностью.  Автор рассматривает население в качестве субъекта гражданского права как особый вид муниципальной организации и обосновывает необходимость введения в ГК РФ специального раздела, касающегося муниципальных образований, а также разработки закона о муниципальной собственности.
 
Whether participation of the population of municipal formation in management of the municipal property is possible
N.A. Modin
Ключевые слова (keywords): муниципальная собственность (the municipal property), население как субъект муниципальной собственности (the population as the subject of the municipal property), объекты муниципальной собственности (objects of the municipal property), особенности правового регулирования управления муниципальной собственностью (feature of legal regulation of management of the municipal property), проблемы управления муниципальной собственностью (problems of management of the municipal property).
 
Местное самоуправление — это часть единой системы конституционного строя Российской Федерации. В то же время Конституция РФ наделяет местное самоуправление особым статусом самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Однако российское законодательство не определяет при этом форму владения, пользования и распоряжения населением муниципальной собственностью.
В главе 3 ГК РФ предусматривается способность граждан (физических лиц) иметь гражданские права и исполнять обязанности, но такое право относится прежде всего к личным имущественным и неимущественным правам гражданина. Такие выводы вытекают из положений ст. 8 ГК РФ, где делаются ссылки на основания возникновения гражданских прав и обязанностей. В соответствии с данной нормой закона гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Следовательно, население муниципального образования можно признать субъектом гражданского права в силу закона, придав ему статус муниципальной организации. Однако определить правоспособность такого вида субъекта довольно сложно. Если рассматривать правоспособность населения как гражданина (по ГК РФ), то такая правоспособность определяет способность физического лица иметь гражданские права и нести обязанности, т. е. речь идет только о личных правах гражданина. Если же правоспособность населения определять как правоспособность юридического лица, то она будет ограничиваться соответствующими целями деятельности, предусмотренными в учредительных документах. Ни первое ни второе не может полностью относиться к населению как к субъекту гражданского права. Безусловно, население муниципального образования должно стать субъектом гражданских правоотношений, но необходимо в законодательном порядке определить его статус, по которому население сможет участвовать в гражданских правоотношениях. По нашему мнению, население следует рассматривать в качестве субъекта гражданского права как особый вид муниципальной организации. Вместе с тем в ГК РФ должны быть прописаны понятие и возникновение правоспособности населения (организации), которая  отличалась бы от правоспособности юридического лица. Понятие правоспособности населения как муниципальной организации должно включать в себя возникновение правоспособности. В то же время согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о МСУ) определяются два органа местного самоуправления — представительный и исполнительный. Органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут выступать только от имени муниципального образования (но не от  имени населения). В п. 1 ст. 3 Закона о МСУ упоминается о гражданах Российской Федерации, которые осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Однако данная статья не может применяться к гражданским правоотношениям, поскольку, во-первых, речь идет о гражданине и его праве на осуществление местного самоуправления, во-вторых, понятия «граждане» и «население» имеют отличительные особенности в определении их правосубъектности.
В соответствии с п. 2 ст. 125 и п. 2 ст. 215 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В ГК РФ ничего не сказано о населении. Население может реализовывать свои права опосредованно, через представительный орган. Тогда в законодательном порядке следует, на наш взгляд, закрепить такое право населения, установить порядок волеизъявления граждан — населения муниципального образования. В то же время необходимо заметить, что в ст. 215 ГК РФ указывается на право муниципальной собственности. В ст. 50 Закона о МСУ речь идет о муниципальном имуществе, которое и перечисляется. Под имуществом в юридической литературе понимается совокупность ценностей, имеющих экономическую оценку[1].
Право муниципальной собственности, в отличие от вещного права, необходимо рассматривать более широко как в объективном, так и в субъективном смысле.
Право муниципальной собственности в субъективном смысле представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих отношения собственности, т. е. отношения по присвоению средств производства и предметов потребления, по владению, пользованию и распоряжению материальными благами уполномоченными на то муниципальными органами.
Право муниципальной собственности необходимо относить к комплексному институту, включающему в себя нормы не только гражданского права, но и других отраслей права.
Субъективное право муниципальной собственности — это реальная возможность конкретных субъектов права муниципальной собственности владеть, пользоваться и распоряжаться конкретным имуществом в пределах, установленных законом.
Однако есть и имущественные права — субъективные права, связанные с имуществом (владением, пользованием, распоряжением) и материальными требованиями, которые связаны с участниками оборота по поводу этого имущества. Имущественные права в большей степени можно отнести к гражданам, но в то же время и к населению (по поводу муниципального имущества).
Возвращаясь к конституционной норме, согласно которой право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью предоставлено населению (ст. 125 Конституции РФ), можно, на наш взгляд,  сделать вывод, что термин «население» и наделение населения правами собственника муниципального имущества — это абстрактное понятие.
Если следовать конституционной норме, то необходимо в законодательном порядке ответить на вопрос: каким образом население может реализовать свое конституционное право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом и принимать в этой связи участие в гражданском обороте?
В главе V Закона о МСУ определены формы волеизъявления граждан (необходимо заметить, что речь идет о гражданах, т. е. о каждом гражданине, а не о населении в целом). В этом же законе и в ряде законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в качестве субъекта гражданских правоотношений выступают органы местного самоуправления.
Именно поэтому, как нам видится, население все же не может выступать самостоятельно в качестве субъекта гражданских правоотношений ни как орган местного самоуправления, ни как муниципальная организация. Это возможно только опосредованно, через представительный орган местного самоуправления либо прямым волеизъявлением на референдуме, где решаются вопросы в отношении муниципального имущества, которое представляет особую ценность и значимость для муниципального образования и населения в целом.
Для предотвращения возможных негативных последствий отступлений от сути и смысла процессов муниципализации и перехода к конституционному местному самоуправлению, по нашему мнению, наиболее важно:
— раскрыть природу местного самоуправления;
— определить место и функции местного сообщества в гражданских правоотношениях;
— выявить стимулы превращения населения в субъект самоуправления и действенные механизмы участия его в имущественных отношениях.
Местное самоуправление — важный, порой довольно сложный социальный институт в демократическом обществе. Это относительно обособленная социальная система, система органов и организаций, призванных самостоятельно решать вопросы местного значения, повышая эффективность экономического развития своей территории через договорные отношения. В этих гражданских правоотношениях значительную роль должно играть местное население, и здесь должен быть задействован не только ГК РФ, в котором необходимо предусмотреть специальный раздел, касающийся муниципальных образований, но и специальный закон о муниципальной собственности. Общие положения, предусмотренные в ГК РФ для граждан и юридических лиц, не могут применяться к местному самоуправлению.
 
Литература
1 Большая юридическая энциклопедия. — М., 2007. С. 229.
 
Гражданское право: Учеб. — М., 2002.
Модин Н.А. Гражданско-правовое регулирование местного самоуправления // Закон. 2007. № 12.
Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. — М., 1997.
Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. — М., 1990.