Возможность внесения изменений в государственный (муниципальный) контракт: анализ соотношения норм Гражданского кодекса РФ  и Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ

УДК 347.4

Страницы в журнале: 55-60 

О.С. ГРИНЧУК,

аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ grinchukOS@interpochta.ru

Анализируется возможность внесения изменений в государственные (муниципальные) контракты с точки зрения действующего законодательства. Представлена позиция автора о необходимости модификации норм, регулирующих внесение изменений в контракты, в сторону уменьшения их императивности.

Ключевые слова: контракт, закон, процедура, статья, заказчик, заказ.

Possibility of modification of the state (municipal) contract: analysis of a ratio of standards of the Civil code of the Russian Federation and Federal law from 21.07.2005 No. 94-FZ

Grinchuk O.

The possibility of changes in the state (municipal) contracts with terms of the law. Represented the author’s position on the need to modify the rules governing changes to the contract, to decrease their imperative.

Keywords: contract, law, procedure, article, customer, order.

Со времени введения в действие Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон) прошло уже более 5 лет. За это время в Закон было внесено немало поправок, призванных усовершенствовать процедуры осуществления государственных закупок[1]. Но, несмотря на многочисленные изменения, в Законе по-прежнему основное место занимают нормы, определяющие процедуры проведения торгов, и лишь небольшое количество статей посвящено непосредственно государственному (муниципальному) контракту как основному документу, регулирующему взаимоотношения сторон при исполнении заказа. Тем временем именно путем перераспределения в контракте всевозможных рисков достигается наибольший положительный эффект от размещения заказа на приобретение товаров (работ, услуг).

Для того, чтобы быть действенным инструментом в руках государственного заказчика, контракту необходимо обладать рядом признаков, присущих только этому виду гражданско-правовой сделки: он должен быть четко структурирован в соответствии с требованиями закона, содержать все существенные условия, соответствовать конкурсной документации. Последнее, к сожалению, достигается чаще всего запретом на внесение в государственный (муниципальный) контракт каких-либо изменений и дополнений. Предполагается, что баланс интересов заказчика будет нарушен вследствие отступления от первоначальных условий размещения заказа. Запрет на внесение изменений призван такой баланс поддерживать, однако это лишает контракт столь необходимой ему в рыночных условиях гибкости, возможности приспособиться к динамично модифицирующейся конкурентной среде и иным экономическим факторам (падение/рост цен в соответствующей отрасли, изменение инфраструктуры рынка, появление новых технических характеристик товаров, работ, услуг, наличие специфических свойств тех или иных услуг/работ и др.).

Цель настоящей статьи — выявить основания для внесения изменений в контракты с точки зрения действующих правовых норм. В основу исследования легло предположение о том, как и насколько наличие возможности внесения таких изменений повысило бы эффективность исполнения контрактов сторонами.

Статья построена на анализе соотношения норм ГК РФ и Закона, определяющих порядок заключения контрактов и их обязательные положения.

ГК РФ относит государственный контракт к числу гражданско-правовых сделок, регулируемых нормами гражданского права. Государственный контракт, таким образом, представляет собой соглашение двух или более сторон, направленное на возникновение, прекращение или изменение гражданских правоотношений.

Статья 526 ГК РФ, раскрывая понятие государственного  или муниципального контракта, определяет, что в соответствии с таким контрактом поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

В соответствии со ст. 9 Закона государственным (муниципальным) контрактом признается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Спецификой участия в контракте государства (муниципального) образования вызваны ограничения прав и обязанностей сторон государственного (муниципального) контракта, включая ряд изъятий из общего положения о свободе договора. Так, норма п. 1 ст. 450 ГК РФ в соотношении с ч. 5 ст. 9 Закона устанавливает в большинстве случаев запрет на внесение изменений в положения государственного контракта, в том числе и по соглашению сторон. Такое изъятие установлено в целях соблюдения интересов всех участников размещения заказа и приводит к жесткости норм государственного контракта и невозможности отступления от них в процессе его исполнения. Исходя из анализа всего массива законодательства, можно сделать вывод, что государственный контракт — едва ли не единственный вид сделок, к которым законодатель применил изъятие, предусмотренное п. 1 ст. 450 ГК РФ. Представляется довольно ясной мысль законодателя в отношении такого ограничения — здесь важны принцип максимальной защиты интересов заказчика, необходимость гарантированного предоставления качественных товаров (работ, услуг) для обеспечения функций государственных органов (имеется в виду социальная значимость деятельности заказчиков в публично-правовом секторе). 

С точки зрения анализа необходимости применения запрета на внесение изменений в заключенные между сторонами договоры представляется важным узнать, в каких отраслях (кроме сферы размещения госзаказа) законодательно реализован такой запрет. В теории и практике современного договорного права, на наш взгляд, существует не менее двух видов договоров, возможность внесения изменений в которые (как и в случае внесения изменений в государственный контракт) связана с негативными последствиями как минимум для одной из сторон и поэтому законодательно ограничена: договор страхования и договор банковского вклада.

В соответствии с п. 3 ст. 838 ГК РФ внесение банком в одностороннем порядке изменений в договор банковского вклада невозможно в части снижения процента по вкладу, внесенному гражданином на условиях его выдачи по истечении определенного срока или по наступлении предусмотренных договором обстоятельств, если иное не предусмотрено законом. В отношении аналогичных договоров, заключенных с юридическими лицами, размер процента не может быть односторонне изменен банком, если иное не предусмотрено законом или договором.

В отношении договора страхования ГК РФ предусматривает возможность применения страховщиками при заключении договора разработанных ими форм. Как правило, на практике это приводит к тому, что изменения в эти формы вносятся крайне редко. Нежелание таких изменений объясняется в первую очередь большим количеством договоров и невозможностью индивидуального подхода к клиентам. Однако непосредственного запрета на изменение таких форм закон не устанавливает, т. е. не приравнивает их к публичной оферте или договору присоединения.

В приведенных примерах с договорами страхования и банковского вклада законодательная конструкция предусматривает возможность участия обеих сторон в установлении начальных условий сделки, а в дальнейшем такие условия могут быть изменены как минимум по соглашению между сторонами. В случае же с государственным контрактом предусмотрено, что заказчики имеют всегда больше возможности на установление условий заключения контракта (определение их происходит еще на стадии составления документации заказчиком, а исполнителю впоследствии приходится лишь соглашаться либо не соглашаться с такими условиями), а внесение изменений в контракт по общему правилу невозможно даже по соглашению сторон. Таким образом, рассмотренные примеры позволяют утверждать, что поводом к введению ограничения на внесение изменений в государственные контракты послужило именно наличие специального объема прав у заказчика, действующего от имени государства. При участии в сделке двух самостоятельных субъектов (двух юридических лиц либо юридического лица и физического лица) такой запрет фактически реализован лишь частично, хотя и применительно к договорам, имеющим не менее важное социальное значение и нагрузку, чем государственные контракты (например, в сфере страхования нередко выступают страховые компании, имеющие в уставном капитале значительную долю государственных (муниципальных) средств; договор банковского вклада также может быть заключен с банком, та или иная часть уставного капитала которого принадлежит государству).

Остановимся подробнее на определенных Законом случаях возможности внесения изменений в государственный контракт, являющихся исключениями из общего правила, установленного ч. 5 ст. 9 Закона. Большинство из них связано с изменением цены контракта и/или объемов поставляемых товаров (выполняемых работ, оказываемых услуг).

Пунктом 4.1 ч. 4 ст. 9 Закона предусмотрено, что неизменность цены контракта не распространяется на случаи:

— заключения договора (при размещении заказа у единственного поставщика) энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии (п. 2.1 ч. 2 ст. 55 Закона);

— оплаты работ по техническому обслуживанию и (или) ремонту техники, оборудования, услуг связи, юридических услуг, если в конкурсной документации, документации об аукционе при размещении заказа была установлена цена запасных частей (каждой запасной части) к технике, к оборудованию, цена работ, услуг; в отношении такой оплаты установлено, что она осуществляется по цене единицы услуги и (или) работы исходя из объема фактически оказанных услуг, выполненных работ, по цене каждой запасной части к технике, к оборудованию исходя из количества запасных частей, поставки которых осуществлялись в ходе исполнения контракта, но в размере, не превышающем начальной (максимальной) цены контракта (п. 4.2 ч. 4 ст. 9 Закона);

— оплаты цены государственного контракта на выполнение работ для федеральных нужд, а также гражданско-правового договора федерального бюджетного учреждения, заключенного на срок не менее чем 3 года, составляющей 10 млрд руб. и более, когда выполнение указанного контракта без изменения его цены невозможно вследствие существенного возрастания стоимости подлежащих выполнению работ (цена может быть изменена на основании решения Правительства РФ) (ч. 6.2 ст. 9 Закона);

— оплаты цены государственного или муниципального контракта на выполнение работ для нужд субъекта Российской Федерации или муниципальных нужд, а также гражданско-правового договора бюджетного учреждения субъекта Российской Федерации или муниципального бюджетного учреждения на выполнение работ для нужд бюджетного учреждения субъекта Российской Федерации или муниципального бюджетного учреждения, заключенного на срок  не менее чем 3 года, составляющей соответственно 1 млрд руб. и более и 500 млн руб. и более, когда выполнение указанных контрактов без изменения их цены невозможно вследствие существенного возрастания стоимости подлежащих выполнению работ (цена может быть изменена на основании закона субъекта Российской Федерации или решения представительного органа местного самоуправления) (ч. 6.3 ст. 9 Закона);

— изменения в соответствии с законодательством Российской Федерации регулируемых государством цен (тарифов) на товары, работы, услуги субъектов естественных монополий, цен и тарифов в области газоснабжения, тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (ч. 6.4 ст. 9 Закона).

В соответствии с положениями ч. 6 ст. 9 Закона (в ред. от 20.04.2007 и от 24.07.2007) допускается изменение цены контракта вследствие изменения не более чем на 10% предусмотренного контрактом объема определенного вида работ, услуг при изменении потребности в таких работах, услугах (например, научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, работ по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, аудиторских услуг). При выполнении дополнительного объема работ, оказании дополнительного объема услуг заказчик по согласованию с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) вправе изменить первоначальную цену контракта пропорционально объему таких работ, услуг, но не более чем на 10% такой цены контракта.

Однако корректировка конъюнктуры рынка и, как следствие, изменение цены товаров (работ, услуг) не единственная причина, при наличии которой необходимо внесение изменений в контракты.

Еще одна возможность внесения изменений в контракт, предусмотренная Законом, связана со случаями, когда проект контракта, направляемый заказчиком победителю торгов для подписания, изначально содержит ошибки и несоответствия. Эта возможность предоставлена Федеральным законом от 08.05.2009 № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран—участников форума “Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество” в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[2], которым в Закон внесены изменения, предусматривающие проведение открытых аукционов в электронной форме. Статья 41.12 Закона определяет процедуру согласования разногласий между сторонами путем направления участником заказчику через электронную площадку соответствующего протокола. Однако речь в данном случае идет не об изменениях каких-либо положений контракта, регулирующих взаимоотношения сторон, а лишь об исправлении технических ошибок, неточностей (неправильно указанные реквизиты, ошибки в наименовании сторон, неверное указание основания, в соответствии с которым  действует представитель той или другой стороны, и др.). Данная процедура к тому же предусмотрена только на стадии подписания государственного контракта, она не распространяется на случаи, когда необходимость внесения изменений появится в процессе исполнения государственного контракта с целью приспособления его положений к изменившимся условиям. Как уже упоминалось, об изменении положений, регулирующих взаимоотношения сторон (т. е. непосредственно порядок исполнения обязательств), речь здесь не идет. Хотя это именно то направление, в котором, на наш взгляд, необходимо изменить столь жесткие требования Закона. И вот почему.

Во-первых, необходимость внесения корректировок в государственный контракт может быть вызвана изменением специфических условий поставки товаров (оказания услуг, выполнения работ), которые, однако, были известны обеим сторонам, а также всем участникам размещения заказа и которые существенным образом не меняют положений конкурсной документации. К таким изменениям относятся, например, корректировки периодичности выхода печатного издания и наименования издания, задержка либо опережение графика выхода периодического издания. Такие изменения, однако, не противоречат существу исполняемых поставщиком обязательств и не ущемляют права третьих лиц (участников размещения заказа) таким образом, что если бы они были изначально внесены в конкурсную документацию, то победителем мог стать другой участник. В данном случае стороны, на наш взгляд, имеют право составить дополнительное соглашение к контракту с включением в него соответствующих изменений.

Во-вторых, изменения могут касаться обстоятельств, изначально названных в конкурсной документации, но определенных недостаточно четко, и быть направлены на уточнение таких условий. Так, при заключении государственного контракта на строительство жилых помещений некоторые изначальные показатели могут либо даваться в пределах от и до (например, планируемая площадь помещений), либо быть приблизительно известны (например, присвоенный при написании проекта адрес (номер, литера, корпус и т. д.) жилого дома). В итоге по окончании строительства эти данные будут расходиться с фактически полученными, и для приведения в соответствие документации внесение таких изменений будет просто необходимо. Основной принцип при решении вопроса о том, вносить или не вносить изменения в контракт, на наш взгляд, следующий: если критерий, который мы уточняем или дополняем, изначально присутствовал в конкурсной документации и изменения не будут касаться цены, сроков, объемов и других существенных показателей товаров (работ, услуг), то такие изменения можно смело вносить в текст контракта; если же тот или иной критерий изначально не содержался в конкурсной документации либо изменения его приведут к существенным изменениям срока, цены либо объема исполнения обязательств, то вносить изменения нельзя. Это приведет к ущемлению прав третьих лиц таким образом, что если бы условия торгов изначально были равны изменившимся условиям, победителем мог стать другой участник. Здесь также могут быть ущемлены права заказчика, так как другой участник торгов при изменившихся условиях мог бы более эффективно поставить товары (оказать услуги, выполнить работы) для государственных нужд.

Рассматривая вопрос о законодательном запрете внесения изменений в текст государственного контракта, следует обратить внимание также на содержание нормы п. 2 ст. 450 ГК РФ, предусматривающей внесение изменений либо прекращение договора по решению суда вследствие существенного нарушения одной из сторон своих обязательств. Таким образом, рассматривая в совокупности положения ч. 5 ст. 9 Закона и п. 2 ст. 450 ГК РФ, следует все-таки сделать вывод, что в судебном порядке изменение условий госконтракта возможно. Однако стороны в обязательном порядке должны сделать ссылку на это в тексте контракта.

При принятии решения о внесении корректировок в государственный контракт представляется обоснованным не забывать в первую очередь о том, что прямого запрета на внесение изменений в текстах законодательных актов нет. Ни одна из норм действующего законодательства в строго императивной форме не запрещает участникам размещения заказа — хотя это возможно и способствовало бы соблюдению интересов третьих лиц и потребителей товаров (работ, услуг) — изменять свое изначальное волеизъявление.

В пользу приведенного мнения можно сказать следующее: решая вопрос о необходимости внесения изменений в государственный контракт, всякий раз нужно помнить о соблюдении баланса интересов заказчика и наиболее эффективного конкурентного соотношения между участниками торгов. Закон достаточно полно регламентирует все процедуры размещения заказов, в отношении структуры и содержания госконтракта вводятся жесткие, большей частью императивные правила. Внесение изменений в текст государственного контракта отнюдь не противоречит воле законодателя защитить интересы заказчика, а также и законные права и интересы участников торгов (обеспечение равных условий для участников торгов, установление права на обжалование конкурсных и аукционных процедур). С одной стороны, необходимо сохранить незыблемость положений законодательства и специфику регулирования государственного контракта с учетом участия государства как особого субъекта гражданских правоотношений. С другой стороны, процедура внесения изменений в государственные контракты должна быть законодательно закреплена для тех случаев, когда такие изменения объективно необходимы и приведут к наиболее эффективному исполнению контракта.

Библиография

1 http://rg.ru/2011/07/19/gos.html

2 Российская газета. 2009. 15 мая. № 87.