Возможные варианты исполнения судебных актов о сносе cамовольно возведенных строений без привлечения средств федерального бюджета

С.Ю. ГУСАКОВ,

начальник отдела организации исполнительного производства Управления ФССП России по Волгоградской области

Судебные акты о сносе самовольно возведенных строений хотя и занимают незначительную долю в общем количестве исполнительных производств[1], находящихся на исполнении, однако с точки зрения общественной важности играют весьма существенную роль.

Это обусловлено не только тем, что объект самовольного строительства представляет собой объект повышенной опасности, создающий угрозу жизни и здоровья граждан, но и тем, что в последние годы финансирование из федерального бюджета на организацию принудительного исполнения подобных судебных актов существенно снижено.

С точки зрения создания правовой определенности процедуры исполнения данных судебных актов в последнее время были приняты некоторые существенные шаги. Например, Федеральным законом от 28.12.2013 № 441-ФЗ изменена редакция ст. 107 Федерального закона от 02.10.2007 №229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве) именно в части детализации процедуры принудительного сноса самовольно возведенных строений.

В развитие положений Закона об исполнительном производстве письмом ФССП России от 31.03.2014 № 8 до территориальных органов доведены Методические рекомендации по исполнению судебных решений о сносе самовольно возведенных строений.

Однако названные документы предусматривают, что в случае неисполнения решения суда должником после применения мер административной ответственности вопрос о привлечении соответствующей специализированной организации для исполнения указанных требований за счет средств федерального бюджета осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ) и указанием ФССП России от 31.01.2011 № 12/08-1872-ВМ.

Вместе с тем, как уже отмечалось, выделяемых из федерального бюджета денежных средств на финансирование указанных исполнительных действий явно недостаточно. В связи с этим особенную актуальность в практической деятельности приобретают методы, позволяющие обеспечить исполнение данных судебных актов без привлечения соответствующего бюджетного финансирования.

Возможные варианты практической реализации этих методов могут выглядеть следующим образом.

1. Исполнение требований исполнительного документа о сносе самовольно возведенного строения взыскателем самостоятельно или путем привлечения последним третьих лиц с последующим взысканием расходов по совершению исполнительных действий с должника.

По данной категории исполнительных производств участие взыскателя в принудительном исполнении судебного акта о сносе самовольно возведенного строения возможно в следующих формах.

1.1. Финансирование взыскателем расходов на совершение исполнительных действий. Возможность использования этого способа исполнения судебного акта следует из положений ч. 1 ст. 206 ГПК РФ и ст. 174 АПК РФ.

Данная форма также прямо предусмотрена ч. 8 ст. 107 Закона об исполнительном производстве, согласно которой в целях обеспечения принудительного сноса строения, здания или сооружения либо их отдельных конструкций судебный пристав-исполнитель может предложить взыскателю произвести расходы на применение мер принудительного исполнения с последующим их возмещением за счет должника.

Однако в ходе практического применения указанной нормы возникает вопрос о способе реализации взыскателем своего права на финансирование данных расходов в части того, кто будет являться получателем средств: структурное подразделение территориального органа ФССП России, в котором ведется исполнительное производство, или непосредственно лицо, которое будет фактически осуществлять работы по сносу самовольно возведенного строения?

Принимая во внимание тот факт, что п. 3 Инструкции о порядке учета средств, поступающих во временное распоряжение структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов (утв. приказом Минюста России № 11, Минфина России № 15н от 25.01.2008) не предусматривает возможности учета средств, поступающих в качестве компенсации расходов по совершению исполнительных действий и применению мер принудительного исполнения, расчеты между взыскателем и лицом, привлеченным для осуществления демонтажа объекта, должны производится непосредственно, т. е. минуя Службу судебных приставов.

1.2. Непосредственное совершение взыскателем действий, направленных на снос самовольно возведенного строения. В судебной практике неоднократно возникали споры о законности участия взыскателя в качестве лица, непосредственно осуществляющего действия по исполнению судебного акта о сносе самовольного строения.

Практически во всех случаях подобные споры заканчивались признанием подобного способа исполнения решения суда правомерным.

Например, по одному из исполнительных производств о сносе самовольно возведенного  строения должник обратился в суд с требованием о признании незаконным действий судебного пристава-исполнителя по привлечению взыскателя (ОАО «РЖД») в порядке, предусмотренном ч. 8 ст. 107 Закона об исполнительном производстве, в качестве специализированной организации, непосредственно осуществляющей действия по демонтажу строения. Свои требования должник мотивировал тем, что, поскольку ОАО «РЖД» выступает в качестве стороны спора, то указанное юридическое лицо не может выступать в качестве специализированной организации, выполняющей функции, предусмотренные ч. 8 ст. 107 Закона об исполнительном производстве.

Решением Красносельского районного суда  г. Санкт-Петербурга от 10.05.2017 должнику в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением Санкт-Петербургского городского суда от 01.08.2017 № 33а16739/2017 по делу № 2а-2617/2017 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, а апелляционная жалоба — без удовлетворения.

Принимая апеллляционное определение, суд разъяснил, что, поскольку должник по исполнительному производству добровольно решение суда об освобождении земельного участка не исполнил, при этом доказательств невозможности исполнения требований исполнительного документа в силу чрезвычайных обстоятельств судебному приставу не представил, судебный пристав-исполнитель законно и обоснованно произвел принудительное исполнение решения суда путем освобождения земельного участка от движимого имущества должника.

ОАО «РЖД» имеет техническую возможность выполнить демонтаж ограждения земельного участка и расположенной на нем подстанции, поэтому в данном случае является надлежащей специализированной организацией, обоснованно привлеченной судебным приставом-исполнителем к исполнению решения суда путем освобождения земельного участка от имущества должника.

С точки же зрения законодательной техники формулировка ч. 8 ст. 107 Закона об исполнительном производстве представляется не совсем удачной и на практике может вызывать неоднозначные выводы при толковании содержащегося в ней термина относительно субъекта, способного быть привлеченным для исполнения решения суда. Часть 8 ст. 107 Закона об исполнительном производстве предоставляет судебному приставу-исполнителю право привлечь для исполнения решения суда специализированную организацию. Термин «организация» по смыслу, придаваемому ему ч. 1 ст. 1 Закона об исполнительном производстве, п. 1 ст. 48 ГК РФ, обозначает не что иное как юридическое лицо.

Таким образом, если следовать букве закона, то для принудительного сноса строения в рамках исполнительного производства может быть привлечено только юридическое лицо. Фактически это означает невозможность привлечения в таковом качестве индивидуальных предпринимателей, в том числе и тех, которые имеют все необходимые разрешительные документы на осуществление подобного рода деятельности[2].

Представляется, что формулировка, использованная законодателем в ч. 8 ст. 107 Закона об исполнительном производстве, является неточной и предполагает возможность привлечения для исполнения решения суда не только юридических лиц, но и индивидуальных предпринимателей.

2. Исполнение требований исполнительного документа о сносе самовольно возведенного строения с предварительным взысканием с должника в судебном порядке расходов на совершение исполнительных действий по сносу этого самовольно возведенного  строения с последующим использованием взысканных средств для исполнения решения суда.

Судебная практика реализации указанного способа действия немногочисленна и основана на применении следующего алгоритма действий:

— судебный пристав-исполнитель или взыскатель привлекает соответствующего специалиста, который проводит оценку стоимости работ по сносу самовольно возведенного строения;

— на основании представленных документов об оценке стоимости указанных работ судебный пристав-исполнитель или взыскатель направляет в суд, выдавший исполнительный документ, заявление об изменении способа исполнения решения суда путем взыскания с должника денежных средств в размере сумм, необходимых для исполнения требований о сносе самовольно возведенного строения;

— на основании определения об изменении способа исполнения решения о сносе самовольно возведенного строения суд выдает исполнительный лист о взыскании с должника в пользу взыскателя необходимых средств для организации соответствующих работ.

Например, на исполнении в Межрайонном отделе судебных приставов по особым исполнительным производствам УФССП России по Волгоградской области находилось исполнительное производство об обязании юридического лица снести объект самовольного строительства.

Несмотря на принятые меры принудительного исполнения требования, содержащиеся в исполнительном документе, должником-организацией исполнены не были. В связи с этим судебный пристав-исполнитель на основании ст. 37 Закона об исполнительном производстве обратился в суд, выдавший исполнительный документ с заявлением об изменении способа исполнения решения суда.

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 10.11.2017 по делу № А12-26231/2012 заявленные требования удовлетворены; способ исполнения судебного акта изменен путем взыскания с должника-организации денежных средств в размере 227 987,80 руб., необходимых для исполнения требований о сносе самовольно возведенного строения.

Удовлетворяя указанные требования, суд подчеркнул, что изменение способа исполнения судебного акта обусловлено невозможностью его самостоятельного исполнения ответчиком, а избрание нового способа исполнения соответствует цели восстановления нарушенных прав. Поскольку в ст. 324 АПК РФ в качестве основания для изменения способа исполнения судебного акта указано наличие обстоятельств, затрудняющих его исполнение, то сам факт длящегося неисполнения должником решения суда о сносе самовольно возведенного строения является основанием для изменения способа исполнения судебного акта.

По аналогичным основаниям определением Арбитражного суда Красноярского края от 18.08.2015 по делу № А33-7596/2014 удовлетворены заявленные взыскателем требования об изменении способа исполнения решения суда о сносе самовольно возведенного строения.

3. Привлечение для принудительного сноса самовольно возведенного строения специализированной организации на безвозмездной основе (без финансирования исполнительных действий из федерального бюджета) с последующим взысканием произведенных расходов с должника в пользу специализированной организации.

Практическая реализация подобного механизма принудительного исполнения судебного акта может осуществляться следующими способами.

3.1. Обращение в суд с заявлением об изменении способа и порядка исполнения судебного акта о сносе самовольного строения путем допущения третьей организации в качестве участника исполнительного производства. Например, на исполнении у судебного пристава-исполнителя  Лазаревского районного отдела судебных приставов г. Сочи УФССП России по Краснодарскому краю находилось исполнительное производство о сносе самовольного строения.

В связи с длительным неисполнение требований исполнительного документа должником судебный пристав - исполнитель обратился в суд с заявлением об изменении способа исполнения данного решения суда.

Определением Лазаревского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 17.10.2017 по делу № 2-131/2016 заявленные требования были удовлетворены. Суд изменил способ и порядок исполнения первоначального решения суда о сносе самовольно возведенного строения, разрешив третьему лицу, не являющемуся стороной исполнительного производства, осуществить демонтаж самовольного строения с последующим взысканием расходов по совершению исполнительных действий с должника.

Подобный порядок действий является вполне применимым, однако такая практика представляется неоднозначной, поскольку фактически суд своим определением санкционирует участие специализированной организации в качестве лица, содействующего исполнению требований, содержащихся в исполнительном документе (п. 3 ст. 48 Закона об исполнительном производстве).

Вместе с тем анализ взаимосвязанных положений ч. 8 ст. 107, ст. 61, п. 3 ст. 48 Закона об исполнительном производстве показывает, что привлечение специализированной организации для участия в исполнительных действиях (мерах принудительного исполнения) не нуждается в судебном санкционировании и входит в исключительную компетенцию судебного пристава-исполнителя.

Возможность последующего взыскания расходов по совершению исполнительных действий, понесенных привлеченной к принудительному исполнению организацией, предусмотрено нормами ст. 117 Закона об исполнительном производстве; в соответствие с этими нормами возмещение расходов лицу, которое их понесло, производится на основании постановления судебного пристава-исполнителя, утвержденного старшим судебным приставом или его заместителем.

3.2. Заключение со специализированной организацией безвозмездного (не предусматривающего оплату работы за счет бюджетных средств) договора на выполнение работ по сносу самовольного строения с последующим взысканием подтвержденных организацией расходов с должника.

Механизм реализации подобного способа исполнения решения суда выглядит следующим образом.

Территориальный органа ФССП России размещает в региональных средствах массовой информации и (или) на своем интернет-сайте объявление о готовности привлечь специализированную организацию для участия в исполнении судебных решений о сносе самовольных строений на безвозмездной основе. В объявленной информации особо оговаривается, что привлечение организации к участию в исполнительных действиях не предполагает оплату работ из средств федерального бюджета. С организацией, изъявившей желание на участие в исполнительных действиях и имеющей необходимую разрешительную документацию на осуществление указанного вида деятельности, территориальным органом ФССП России заключается договор на выполнение работ по сносу самовольного строения.

В заключаемом договоре в обязательном порядке следует отразить:

— дословное содержание резолютивной части исполнительного листа, на основании которого происходит принудительный снос самовольного строения;

— условие о том, что договор является безвозмездным (п. 2 ст. 423 ГК РФ) и не предусматривает оплату работ из бюджета, однако не исключает возможности взыскания понесенных расходов с должника в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

— условие о том, что на организацию возлагаются обязанности не только по осуществлению сноса объекта самовольного строительства, но и по уборке (утилизации) строительного мусора, оставшегося после завершения работ. Конкретный способ сноса объекта и способ уборки строительного мусора, оставшегося после выполнения работ, определяются специализированной организацией самостоятельно исходя из технических, технологических и иных условий выполнения работ;

— сроки начала и завершения работ по сносу самовольного строения.

Следует обратить внимание, что законность заключения подобного договора, а также содержание его условий были предметом контроля со стороны органов судебной власти.

Так, должник по исполнительному документу о сносе самовольно возведенного строения обратился в суд с иском к УФССП России по Волгоградской области о признании недействительным договора на выполнение работ по сносу самовольно возведенного строения, заключенного 12.12.2016.

В обоснование заявленных требований должник указал на то, что данный договор носит «притворный» характер, так как заключен на безвозмездной основе, однако в нем присутствует условие о возможном взыскании с него расходов по совершению исполнительных действий; он также указал, что договор заключен с целью, заведомо противной основам правопорядка и нравственности, и противоречит Закону № 44-ФЗ.

Решением Ворошиловского районного суда г. Волгограда от 02.05.2017 по делу № 2-1247/2017 в удовлетворении заявленных требований должнику отказано.

По доводу должника о том, что его права нарушены тем, что с него, возможно, будут взысканы расходы, связанные с демонтажем здания самовольной постройки в пользу специализированной организации суд указал, что расходы по совершению исполнительных действий возмещаются лицам, понесшим указанные расходы, за счет должника в силу ч. 1 ст. 117 Закона об исполнительном производстве.

Доводы должника о том, что договор заключен с целью, заведомо противной основам правопорядка и нравственности, и противоречит Закону № 44-ФЗ, судом также были отклонены и указано, что положения данного нормативного правового акта распространяются на отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд за счет средств соответствующих бюджетов. В рассматриваемом случае договор заключен на безвозмездной основе, оплата услуг специализированной организации за счет средств бюджета не производится, в связи с чем положения Закона № 44-ФЗ на эти правоотношения не распространяются.

Апелляционным определением Судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 09.08.2017 по делу № 33-13543/2017 решение суда первой инстанции оставлено без изменения, а апелляционная жалоба — без удовлетворения.

Дальнейший алгоритм действий заключается в том, что на основании заключенного договора, а также положений статей 61, 107 Закона об исполнительном производстве судебный пристав-исполнитель выносит постановление о привлечении указанной организации для участия в исполнительных действиях. С этого момента организация приобретает статус специалиста со всеми вытекающими правовыми последствиями.

Предложенные первые три варианта организации работы по сносу самовольно возведенного строения предполагают необходимость взыскания в рамках исполнительного производства понесенных расходов по совершению исполнительных действий. В этой связи возникает необходимость обеспечения взыскания указанных расходов путем наложения ареста (запрета) на имущество должника.

В законодательстве об исполнительном производстве, а также в Методических рекомендациях по исполнению судебных решений о сносе самовольно возведенных строений (утв. Директором ФССП России 31.03.2014) не урегулирован вопрос о возможности применения обеспечительных (ограничительных) мер в отношении имущества должника на той стадии исполнительного производства, когда еще не вынесено постановление о взыскании расходов по совершению исполнительных действий (т. е. в рамках требований неимущественного характера).

Однако указанный вопрос разрешен в правоприменительной практике.

Так, в рамках исполнительного производства о сносе самовольно возведенного строения должником не были исполнены требования, содержащиеся в исполнительном документе, однако при этом он регулярно в добровольном порядке оплачивал все налагаемые на него имущественные санкции в виде исполнительского сбора и административных штрафов по ст. 17.15 КоАП РФ. В этой связи судебный пристав-исполнитель 17.10.2016 в рамках указанного исполнительного производства вынес постановление о запрете на отчуждение принадлежащего должнику земельного участка, расположенного вне места нахождения объекта, подлежащего сносу.

Решением Красноармейского районного суда г. Волгограда от 19.12.2016 по делу № 2а-5228/2016 указанное постановление судебного пристава-исполнителя признано незаконным.

Как следует из мотивировочной части  данного  судебного акта, суд пришел к выводу о незаконности постановления судебного пристава-исполнителя в связи с тем, что земельный участок, в отношении которого установлен запрет, не является предметом исполнительного производства.

Указанное решение обжаловано судебным приставом-исполнителем  в суд апелляционной инстанции.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 20.04.2017 по делу № 33а-6516/2017 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявленных требований должнику отказано.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции отметил, что из оспариваемого постановления следует, что оно вынесено в целях обеспечения исполнения решения суда, арест выражен в запрете на совершение регистрационных действий. При таких обстоятельствах суд пришел к выводу, что арест является гарантией обеспечения прав и законных интересов взыскателя и не может рассматриваться как нарушающий права и законные интересы должника.

4. Исполнение требований исполнительного документа о сносе самовольно возведенного строения путем организации работы по принудительному сносу этого строения органами местного самоуправления самостоятельно, своими силами и средствами.

Известно, что в большинстве случаев взыскателями по исполнительным документам являются органы местного самоуправления либо органы прокуратуры, обратившиеся в суд в защиту интересов муниципального образования в порядке ст. 45 ГПК РФ.

В отличие от Федеральной службы судебных приставов, которая не имеет в распоряжении специальной техники, необходимой для непосредственного выполнения работ по демонтажу, а также штата сотрудников, способных осуществлять работы на такой технике, органы местного самоуправления в силу широкого круга вверенных им полномочий[3] имеют соответствующие ресурсы.

Как правило, органы местного самоуправления являются учредителями различных муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, в функции которых входит, в том числе, осуществление работ, тесно связанных как со строительством, так и с демонтажем зданий, строений, сооружений.

В ряде муниципальных образований специально принимаются муниципальные нормативные правовые акты, определяющие порядок осуществления демонтажа объектов самовольного строительства в административном порядке.

Например, постановлением администрации Волгограда от 12.04.2013 № 764 утверждены Порядок демонтажа самовольно установленных нестационарных объектов на территории Волгограда, а также Положение о комиссиях по решению вопросов о демонтаже самовольно установленных нестационарных объектов на территории Волгограда.

Указанный документ регламентирует деятельность администрации Волгограда, ее структурных подразделений, организаций и учреждений по осуществлению мероприятий, связанных с демонтажем самовольно установленных нестационарных объектов, для установки которых не требуется разрешение на строительство, размещенных на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, земельных участках, находящихся в муниципальной собственности и расположенных внутри объектов, находящихся в муниципальной собственности.

При этом решения о демонтаже объектов на территории Волгограда принимают комиссии по решению вопросов о демонтаже самовольно установленных нестационарных объектов на территории Волгограда, создаваемые в администрациях соответствующих районов Волгограда, без обращения в органы судебной власти.

Внесудебный порядок сноса объектов самовольного строительства был предметом проверки как со стороны органов прокуратуры, так и со стороны органов судебной власти.

Так, заместитель прокурора Волгоградской области обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к администрации Волгограда о признании недействующим постановления администрации Волгограда от 12.04.2013 № 764 как не соответствующего ст. 35 Конституции РФ, статьям 11, 209 ГК РФ, ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В обоснование заявленных требований прокуратура указала, что, поскольку гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, оспариваемый нормативный правовой акт принят с превышением компетенции органов местного самоуправления, нарушает права собственников нестационарных объектов движимого имущества и конституционные гарантии защиты права частной собственности в Российской Федерации.

Вместе с тем решением Арбитражного суда Волгоградской области от 02.09.2013 по делу № А12-14507/2013 в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 21.11.2013 по делу № А12-14507/2013 указанное решение оставлено без изменения.

В целом подобная позиция органов судебной власти представляется не только правильной, но и соответствующей фактическому положению дел, связанному с техническими возможностями осуществления действий по демонтажу объектов самовольного строительства.

В развитие подобной инициативы отдельных органов местного самоуправления, с учетом имеющихся у них ресурсов и возможностей, о которых было сказано выше, представляется более правильным вообще вывести из ведения ФССП России необходимость принудительного исполнения судебных актов о сносе самовольно возведенных строений, расположенных на муниципальных землях. Органы местного самоуправления являются вполне самодостаточными публично-правовыми образованиями не только с точки зрения наличия соответствующих властных (административных и распорядительных) полномочий, но и с точки зрения обладания техническими и людскими ресурсами, необходимыми для исполнения требования о сносе самовольно возведенных строений.

Библиография

1 Согласно данным ведомственной статистической отчетности ФССП России по форме № 1-1 «Основные показатели работы судебных приставов-исполнителей ФССП России» за 2017 год доля исполнительных производств о сносе самовольно возведенных строений в общем количестве исполнительных производств, находившихся на исполнении, составила 0,02%.

2 Следует напомнить, что членами саморегулируемой организации в строительной области могут быть как юридические лица, так и индивидуальные предприниматели (ч. 1 ст. 55.6 Градостроительного кодекса РФ).  При этом юридические лица и индивидуальные предприниматели, получившие все необходимые документы, пользуются равными правами.

3 См. главу 3 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».