Вопросы административно-процессуального статуса потерпевшего в производстве по делам об административных правонарушениях

УДК 342.565.4

Страницы в журнале: 114-118 

Д.Н. БАХРАХ,

доктор юридических наук, профессор,

Е.С. ГЕРМАН

(Сибирский университет потребительской кооперации)

В статье рассматриваются вопросы, связанные с административно-процессуальным статусом потерпевшего в производстве по делу об административном правонарушении; анализируются нормы законодательства; обосновывается необходимость внесения изменений в КоАП РФ.

Ключевые слова: потерпевший, производство по делу об административном правонарушении, ущерб, протокол об административном правонарушении.

In article the questions connected with the administrative-remedial status of the victim in manufacture on affairs about administrative offences are considered; norms of the legislation are analyzed; necessity of modification for KoAP is proved by the Russian Federation.

Keywords: the victim, manufacture on affairs about administrative offences, damage, the report on an administrative offence.

Категория «потерпевший» в административном законодательстве впервые появилась в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административном правонарушении (утв. постановлением ВС СССР от 23.10.1980 № 3146-Х). Однако содержание этого термина в указанном нормативном акте не раскрывалось.

Часть 1 ст. 248 КоАП РСФСР 1984 года определила потерпевшего как «лицо, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или имущественный вред».

Существующая в современном административном законодательстве дефиниция «потерпевший» не претерпела серьезных изменений, за исключением того, что сейчас потерпевшим может быть признано и юридическое лицо.

Действующее законодательство предусматривает два способа возмещения имущественного ущерба, причиненного в результате совершения административного правонарушения: в порядке производства по делу об административном правонарушении и в порядке гражданского судопроизводства. Выбор способа зависит от различных обстоятельств: от усмотрения должностного лица (судьи), рассматривающего дело об административном правонарушении; от наличия (отсутствия) у сторон спора о праве; от вида уполномоченного органа, разбирающего дело; от стадии производства.

Необходимо иметь в виду, что решение о возмещении ущерба принимается лишь в случае вынесения постановления об административном наказании. В случае же прекращения дела производством вопрос о возмещении ущерба в рамках производства по делу об административном правонарушении не рассматривается, что в какой-то степени нарушает права участников производства.

В соответствии с ч. 3 ст. 4.7 КоАП РФ споры о возмещении морального вреда, причиненного административным правонарушением, разбираются судом только в порядке гражданского судопроизводства.

В проблематике административно-процессуального статуса потерпевшего наиболее значимы в настоящее время следующие вопросы: в какой нормативно закрепленный отрезок времени лицо становится потерпевшим? кто признает его таковым? на какой стадии производства по делу об административном правонарушении потерпевший может реализовать принадлежащие ему процессуальные права?

Кроме того, в законе не определено: факт признания лица потерпевшим — это право или обязанность субъекта административной юрисдикции (суда)?

Исходя из анализа ст. 28.2 КоАП РФ, наделение лица статусом потерпевшего допустимо как на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, так и при рассмотрении данного дела. Следовательно, лицо может быть признано потерпевшим как должностным лицом, уполномоченным составить протокол об административном правонарушении на стадии возбуждения дела, так и судьей, органом или должностным лицом, имеющим право рассмотреть дело об административном правонарушении[1].

Предположив, что лицо становится потерпевшим в момент причинения ему физического, материального или иного ущерба, т. е. в момент совершения административного проступка, потерпевший приобретает процессуальные права уже на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, в момент составления протокола об административном правонарушении, и может уже здесь воспользоваться юридической помощью представителя, заявить ходатайство. О существовании данного варианта свидетельствуют административная практика и ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, предусматривающая, что в протоколе об административном правонарушении должны быть указаны сведения о потерпевших (их фамилии, имена, отчества, адреса места жительства)[2].

Ученые-административисты обосновывают данную ситуацию следующим обстоятельством: административно-процессуальное правоотношение является производным от предписаний административного права, выполняет служебную функцию. То есть речь идет о том, что появление фигуры потерпевшего связано не с каким-либо процессуальным действием, а с фактическим причинением вреда лицу во время совершения проступка.

Следовательно, определение понятия «потерпевший» указывает на материально-правовые основания для его участия в производстве по делу об административном правонарушении. Юридическим фактом, с которым связано вступление потерпевшего в административно-процессуальные отношения, является факт причинения ему физического, имущественного или морального вреда.

Следует считать обоснованной позицию ученых, полагающих: наделение лица статусом потерпевшего должно быть оформлено в начале стадии возбуждения дела об административном правонарушении, уже при наличии данных, лишь указывающих на то, что этим правонарушением, возможно, причинен моральный, физический или имущественный вред[3].

В момент признания лица потерпевшим факт причинения ущерба может быть еще не установлен, так как доказывание этого начинается только с возбуждения дела. Однако наличия сведений, дающих основание полагать, что правонарушением нанесен тот или иной вред, достаточно для наделения лица статусом потерпевшего. Характер и размер вреда, причиненного правонарушением, являются обстоятельствами, подлежащими доказыванию в производстве по делу об административном правонарушении. Впоследствии, на следующей стадии производства по делу об административном правонарушении, кандидатура потерпевшего либо утвердится окончательно, либо исчезнет в связи с отсутствием реального ущерба.

Более сложной представляется ситуация, когда в протоколе об административном правонарушении отсутствуют сведения о потерпевших.

Когда в этом случае лицо приобретает статус потерпевшего и может реализовать принадлежащие ему административно-процессуальные права?

В постановлениях (определениях) Верховного суда РФ комментарии на этот счет отсутствуют. Небезынтересной представляется судебно-арбитражная практика, касающаяся необходимости привлечения судом к участию в деле потерпевшего, сведения о котором в протоколе об административном правонарушении отсутствуют.

Здесь существуют две противоположные точки зрения. Согласно первой КоАП РФ не связывает наделение лица процессуальным статусом потерпевшего только лишь с наличием в протоколе об административном правонарушении сведений о таком лице. Так, ВАС РФ в одном из своих определений указал, что сам по себе факт непризнания юридического лица потерпевшим со стороны административного органа не может лишать его права на судебную защиту, гарантированную ст. 47 Конституции РФ и ст. 4 АПК РФ[4].

Следовательно, отсутствие в материалах дела, в том числе в протоколе об административном правонарушении, сведений о потерпевшем не препятствует ему обратиться с ходатайством о привлечении к участию в деле непосредственно в арбитражный суд. Указанное обстоятельство также не освобождает и арбитражный суд от обязанности по своей инициативе вызвать в суд потерпевшего, если в ходе судебного рассмотрения выяснится, что административным правонарушением такому лицу причинен физический, имущественный или моральный вред. Арбитражный суд, установив, что по административному делу имеется потерпевший, сведения о котором отсутствуют в протоколе об административном правонарушении, обязан привлечь его к участию в деле в качестве заинтересованного лица. Непривлечение такого лица к участию в деле будет являться безусловным основанием для отмены судебного акта[5].

Сторонники иной точки зрения, напротив, исходят из того, что если в протоколе об административном правонарушении отсутствуют сведения о лице как о потерпевшем и никто не заявил ходатайства о привлечении его как потерпевшего к участию в деле, рассмотрение судом дела без участия такого лица является правомерным. Отсутствуют и основания для отмены судебного акта[6].

Практика судов общей юрисдикции подтверждает, что признание лица потерпевшим возможно как непосредственно при рассмотрении дела об административном правонарушении, так и при подготовке дела к рассмотрению. Именно здесь орган административной юрисдикции, ознакомившись с делом об административном правонарушении, может установить лицо, пострадавшее от административного правонарушения, и признать его потерпевшим[7].

Следовательно, в случае отсутствия сведений о лице как о потерпевшем в протоколе об административном правонарушении, если в ходе судебного рассмотрения выяснится, что административным правонарушением такому лицу причинен физический, имущественный или моральный вред, признание лица потерпевшим является вполне сложившейся практикой. Отсутствует только нормативное установление об этом, что и вызывает различные толкования и споры.

Важно подчеркнуть: в уголовном процессе лицо приобретает статус потерпевшего не в момент причинения ему вреда, а лишь после признания его потерпевшим в соответствующем постановлении. С момента принятия указанного решения лицо получает не только определенные права, но и процессуальные обязанности потерпевшего[8].

В связи с этим некоторые исследователи полагают, что поскольку потерпевший должен получить возможность пользоваться своими правами с момента причинения ему вреда, то в производстве по делу об административном правонарушении одним из первых процессуальных документов должен быть документ, в котором потерпевшему разъясняются права и обязанности. В качестве такого документа может быть постановление о признании лица потерпевшим. В этом случае у правоприменительного органа появляется реальная возможность немедленно разъяснить лицу, претерпевшему вред, его права и обязанности.

В связи с тем что признание лица в качестве потерпевшего не носит для должностных лиц органов исполнительной власти общеобязательного характера и зависит от субъективных факторов (усмотрения должностного лица, адекватности восприятия действующих административных норм, определяющих статус потерпевшего, личной заинтересованности и др.),  имеют место случаи «затягивания» процедуры признания лица потерпевшим.

Подобного рода «затягивание» необоснованно ограничивает право потерпевшего на участие в производстве по делу об административном правонарушении (в частности, право давать объяснения, предъявлять доказательства, заявлять ходатайства, обжаловать постановление по делу об административном правонарушении).

Названные обстоятельства препятствуют разрешению задач производства по делу об административном правонарушении в соответствии с законом, преследующим цель всестороннего, полного и объективного рассмотрения административного дела (ст. 24.1 КоАП РФ). Исходя из вышеизложенного, представляется необходимым внести в ст. в 25.2 КоАП РФ норму о том, что отсутствие в протоколе об административном правонарушении сведений о потерпевшем не препятствует ему обратиться с ходатайством о привлечении его к участию в деле непосредственно в суд.

Следовательно, если в ходе рассмотрения дела выяснится, что административным правонарушением какому-либо лицу причинен физический, имущественный или моральный вред, то орган, рассматривающий дело об административном правонарушении, должен по своей инициативе привлечь потерпевшего к участию в деле. Непривлечение такого лица к участию в деле должно стать безусловным основанием для отмены постановления по делу об административном правонарушении.

Кроме того, необходимо внести в КоАП РФ следующее положение: если гражданин считает, что по возбужденному делу об административном правонарушении он должен быть признан потерпевшим, а суд (орган, должностное лицо) не признает его таковым, то данный субъект вправе обратиться с жалобой к вышестоящему должностному лицу (органу) или в суд.

Следует дополнить ст. 25.2 КоАП РФ пунктом, содержащим основания и процедуру признания лица потерпевшим (критерии, определяющие наличие ущерба; стадию производства по делу об административном правонарушении, на которой должен быть решен вопрос о признании (непризнании) лица потерпевшим). Только при наличии четких указаний законодателя и соответствующих императивных норм можно решить вопрос существования устойчивого административно-процессуального статуса потерпевшего в производстве по делу об административном правонарушении.

В тех случаях, когда протокол об административном правонарушении не составляется (упрощенное производство), потерпевший должен получить право присутствовать в производстве по делу об административном правонарушении в качестве участника производства по делу об административном правонарушении и по собственной инициативе. В связи с этим потерпевшему необходимо предоставить право оспаривания решения должностного лица (органа административной юрисдикции) о применении административного наказания без составления протокола об административном правонарушении (усеченное производство). В этом случае должностное лицо обязано составить протокол.

Исходя из этих соображений, представляется необходимым внести в ст. 28.6 КоАП РФ следующее дополнение. После слов «протокол не составляется, если лицо не оспаривает допущенное нарушение и налагаемое на него наказание», должны следовать слова: «и потерпевший согласен с решением органа (должностного лица) о наложении административного наказания за совершенное правонарушение».

Часть 2 ст. 28.6 КоАП РФ предлагаем изложить в следующей редакции: «В случае если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, оспаривает налагаемое на него наказание за совершение правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 28.6 настоящего Кодекса, или потерпевший не согласен с решением суда (органа, должностного лица) о наложении административного наказания за совершение правонарушения, то составляется протокол в соответствии со статьей 28.2 настоящего Кодекса».

Думается, что указанные новеллы будут способствовать своевременному признанию субъектов права потерпевшими в производстве по делу об административном правонарушении, приданию им соответствующего административно-процессуального статуса и гарантированию реализации принадлежащих им процессуальных прав для защиты законных интересов.

Большая часть из перечисленных в ст. 25.2 КоАП РФ прав может быть использована потерпевшим на любой стадии производства по делу об административном правонарушении. Данные права позволяют потерпевшему защитить свои интересы. Правила участия либо неучастия потерпевшего в производстве почти не отличаются от аналогичных правил, предусмотренных для лица, в отношении которого ведется производство. При этом потерпевший может быть опрошен и в качестве свидетеля по данному делу.

При рассмотрении дела об административном правонарушении судья (орган, должностное лицо) должны оценивать последствия неправомерных действий и разъяснять потерпевшему его право обратиться с гражданским иском в соответствующий суд общей юрисдикции. Следовательно, к «иным процессуальным правам» потерпевшего относится также его право на обращение с гражданским иском о возмещении физического, имущественного или морального вреда в соответствующий суд общей юрисдикции.

Часть 3 ст. 25.2 КоАП РФ гарантирует потерпевшему право участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, что предопределяет обязанность судьи (органа, должностного лица) принять своевременные меры к извещению потерпевшего о месте и времени рассмотрения дела[9].

Анализ правоприменительной практики показывает, что не одна сотня дел была прекращена в связи с ненадлежащим извещением потерпевших и рассмотрением дела в их отсутствие[10].

И здесь вновь актуализируется вопрос надлежащего извещения участников производства по делу об административном правонарушении, учитывая факт отсутствия в КоАП РФ нормы, объясняющей, что является надлежащим извещением.

В КоАП РФ сказано, что потерпевший имеет право знакомиться со всеми материалами дела, в том числе может получить копию протокола об административном правонарушении. При этом четко закреплена обязанность суда (органа, должностного лица) выдать потерпевшему копию протокола, следовательно, делать копии с других документов дела суд (орган, должностное лицо) не обязан. Целесообразно предусмотреть право потерпевшего делать выписки из материалов дела и получать копии. Копию постановления по делу об административном правонарушении потерпевший может не получить, поскольку в ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ сказано, что указанный документ потерпевшему вручается «по его просьбе».

В сложившейся ситуации нарушается право потерпевшего на защиту, поскольку, не имея копии постановления, указанное лицо не сможет обжаловать решение по делу об административном правонарушении.

Положение усугубляется содержанием ч. 2 ст. 30.8 КоАП РФ, в которой сказано, что «копия решения по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении... вручается или высылается потерпевшему в случае подачи им жалобы...». Если потерпевший жалобу не подавал, содержание решения по жалобе до него доведено не будет. Следовательно, имеющий право знакомиться со всеми материалами дела потерпевший (ч. 2 ст. 25.2 КоАП РФ) попадает в ситуацию, когда содержание важнейших процессуальных документов может остаться для него неизвестным.

Случаи нарушения процессуальных прав потерпевших[11] объясняются отсутствием в КоАП РФ точных указаний о праве (механизме реализации права) совершения тех или иных процессуальных действий.

Закрепленные в КоАП РФ правовые нормы, определяющие процессуальный статус участников производства, носят порой расплывчатый, бессистемный и коллизионный характер, что создает реальные возможности для административного произвола и делает затруднительным, а иногда и невозможным процесс восстановления и защиты нарушенных прав.

Отсутствие в законе четких процессуальных гарантий и прав потерпевшего как участника производства по делу об административном правонарушении демонстрирует стадия обжалования постановления по делу об административном правонарушении. Так, ст. 30.4 КоАП РФ устанавливает, что при подготовке к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья (должностное лицо) вызывает лиц, участие которых признано необходимым при рассмотрении жалобы. При этом принятие решения о вызове того или иного участника производства по делу об административном правонарушении законодатель отдает на усмотрение судьи (должностного лица), который будет рассматривать жалобу.

Указанная правовая норма практически не гарантирует реализацию гражданами конституционного права на судебную защиту. «Неотражение в рассматриваемой правовой норме обязанности извещения лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы ведет к тому, что эти лица оказываются лишенными возможности повлиять на решение по жалобе, а следовательно, не способствует всестороннему исследованию обстоятельств дела и принятию по жалобе законного решения»[12].

Поэтому необходимо установить в КоАП РФ обязанность должностных лиц, ведущих расследование, и судей извещать о времени и месте рассмотрения жалобы лицо, в отношении которого вынесено обжалуемое постановление, а также потерпевшего, их законных представителей или защитников.

Аналогичная ситуация складывается и при непосредственном рассмотрении жалобы, где заслушиваются объяснения лишь физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которого вынесено постановление, а показания других лиц, участвующих в процессе обжалования, принимаются к сведению лишь при необходимости.

Такое положение противоречит конституционному принципу состязательности и равноправия сторон, ущемляет правовой статус потерпевшего.

Таким образом, внесение изменений в КоАП РФ, связанных с административно-процессуальным статусом потерпевшего, должно быть направлено, с одной стороны, на укрепление и защиту его административно-процессуальных прав, а с другой — на формирование устойчивого механизма процессуальной ответственности. Реальное существование и эффективное функционирование обеих тенденций позволит в полной мере реализовать административно-процессуальный статус потерпевшего и обеспечить всестороннее, полное, объективное рассмотрение дела об административном правонарушении в соответствии с законом.

Библиография

1 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. В.В. Черникова, Ю.П. Соловья. 2-е изд., испр. и доп. — М., 2003. С. 602.

2 См.: архивные дела Новосибирского областного суда № 7-141-2008, № 7-251-2008, № 7-46-2007;  Федерального суда общей юрисдикции Советского района г. Новосибирска № 13а-21/07.

3 См.: Якуб М.Л. Показания свидетелей и потерпевших. Оценка показаний свидетелей и потерпевших на предварительном следствии и в суде первой инстанции. — М., 1968. С. 128.

4 См.: Определение ФАС Северо-Кавказского округа от 14.04.2008 № Ф08-1082/2008-404А по делу № А32-28564/45/444-37АП-2007-14/29-4АП // СПС «Гарант». Документ опубликован не был.

5 См.: Постановление ФАС Уральского округа от 29.12.2008 № Ф09-9956/08-С1 по делу № А07-9458/08 // СПС «Гарант». Документ опубликован не был.

6 См.: Определение ВАС РФ от 14.08.2008 № 9813/ 08 по делу № А32-28564/2006-45/444-37АП-2007-14/29-4АП; постановления ФАС Центрального округа от 14.01.2009 по делу № А14-5180-2008/86/22, ФАС Дальневосточного округа от 18.07.2008 № Ф03-А51/08-2/2753 по делу № А51-12669/200725-259.

7 См.: архивные дела Федерального суда общей юрисдикции Советского района г. Новосибирска № 13а-14/07, 13а-21/07.

8 См.: Якупов Р.X. Уголовный процесс: Учеб. для вузов / Науч. ред. В.Н. Галузо. 4-е изд. — М., 2003. С. 143.

9 См.: Якупов Р.Х. Указ. соч. С. 777.

10 См.: архивные дела Новосибирского областного суда № 7-141-2008, № 7-251-2008, № 7-45-2007, № 7-46-2007; Дзержинского суда общей юрисдикции № 12-60/07; Федерального суда Дзержинского района г. Новосибирска № 12-74/07; Федерального суда общей юрисдикции Советского района г. Новосибирска № 12-8/07.

11 См.: архивные дела Федерального суда общей юрисдикции Советского района г. Новосибирска № 13а-33/07, № 13а-29/07; Новосибирского областного суда № 7-141-2008, № 7-251-2008.

12 Ламонов Е. Проблемы совершенствования процессуального регулирования производства по делу об административном правонарушении // Российская юстиция. 2005. № 1—2. С. 41.