Вопросы регулирования правового положения субъектов залога земли

В.М. НАУМОВ,
старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин и правоохранительных органов филиала МГИУ (Сергиев Посад)
 
Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9 Конституции РФ). Граждане и их объединения могут иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36). 
 
Эти конституционные положения служат основой для правового регулирования оборота земель, в том числе отношений по поводу залога земли.
Залог земельных участков разрешен Законом РФ от 29.05.1992 № 2872-1 «О залоге». Залог земельных участков лицами, которым они принадлежали на праве собственности, осуществлялся в порядке, установленном земельным и иным законодательством (ст. 41). Действовавший в то время Земельный кодекс РСФСР 1991 года наделял собственника земельного участка правом отчуждать государству (продавать местным Советам народных депутатов и сдавать в залог земельному банку), передавать в аренду, а также дополнительно покупать у местных Советов народных депутатов земельные участки в пределах установленного размера (ст. 52). Однако до принятия части первой ГК РФ, как отмечает Л.Б. Лазаренко, ни земельным, ни иным законодательством так и не был определен порядок залога земель, в связи с чем ипотечные отношения практически не получили распространения, а имевшие место случаи заключения договоров залога земельных участков несли для сторон значительный риск[1].
Положение начало меняться после принятия и вступления в силу ГК РФ и Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (далее — Закон об ипотеке), которые содержали нормы, регулирующие ипотеку земли. Однако до 2004 года (до внесения изменений в Закон об ипотеке) круг субъектов, которые могли вступать в ипотечные отношения по поводу залога земли, был значительно ограничен по сравнению с залогом иного недвижимого имущества.
В соответствии с действовавшей ранее редакцией п. 1 ст. 63 Закона об ипотеке ипотека земель, находившихся в государственной или муниципальной собственности, а также сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств не допускалась. Не вправе были выступать в качестве залогодателя по договору об ипотеке земли государственные органы и муниципальные образования, а равно субъекты Федерации и сама Россия. Не могли вступать в ипотечные отношения по поводу залога принадлежащих им земель собственники большей части земель сельскохозяйственного назначения.
Такое положение не изменилось и с принятием Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», несмотря на то, что в нем содержалась специальная норма, посвященная залогу земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (ст. 7).
Эта норма носит бланкетный характер и отсылает к Закону об ипотеке, который запрещал ипотеку земель сельскохозяйственного назначения.
Федеральный закон от 05.02.2004 № 1-ФЗ, внесший изменения в Закон об ипотеке, допустил залог земель сельскохозяйственного назначения, расширив тем самым круг субъектов этого вида ипотеки. Одновременно законодатель скорректировал правовой статус субъектов ипотеки земельного участка. Так, при ипотеке земельного участка право залога было распространено и на находящиеся или возводимые на этом участке здания и сооружения, принадлежащие залогодателю. За сторонами договора ипотеки было оставлено право предусмотреть в договоре иное положение.
В случае залога земель сельскохозяйственного назначения это правило не может быть изменено и договором ипотеки. Если на закладываемом земельном участке из состава земель сельскохозяйственного назначения находятся здания, строения, сооружения, в том числе возводимые на таком земельном участке, или иные прочно связанные с земельным участком объекты недвижимости, принадлежащие на том же праве собственнику земельного участка, ипотека земельного участка допускается только с одновременной ипотекой прочно связанных с ним объектов недвижимости (п. 4 ст. 64 Закона об ипотеке). Однако право залога земельного участка не распространяется на временные сооружения типа бытовок, передвижных вагонов и т. п., о чем свидетельствует судебная практика. Так, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в постановлении от 14.06.2005 № А56-30485/04, сославшись на п. 4 ст. 64 Закона об ипотеке, признал, что используемые передвижные вагоны не являются объектами, прочно связанными фундаментом с земельным участком и подсоединенными к инженерным коммуникациям, т. е. строениями.
Залогодатель по договору ипотеки остается собственником (или владельцем на праве хозяйственного ведения) недвижимого имущества и сохраняет право владения и право пользования заложенным имуществом. Права собственника земельного участка на использование своего участка закреплены в Земельном кодексе РФ (ЗК РФ). В соответствии со ст. 40 собственник земельного участка вправе:
· использовать для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры;
· возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
· проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями и др.;
Кроме того, собственник земельного участка имеет право собственности на:
· посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев, если он передает земельный участок в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение либо безвозмездное срочное пользование;
· расположенные на земельном участке многолетние насаждения, за исключением случаев, установленных Лесным кодексом РФ.
Право залогодателя земельного участка использовать для собственных нужд имеющиеся на этом участке полезные ископаемые не означает права собственности на недра. Согласно Закону РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью (ст. 1.2). Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Собственники земельных участков вправе в соответствии со ст. 19 закона по своему усмотрению в границах своих участков осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 м, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъекта Федерации.
Добытые общераспространенные полезные ископаемые могут быть использованы собственниками земельных участков для своих нужд, например строительства, но не для коммерческих целей.
Порядок использования собственником земельного участка подземных водных объектов регулируется Водным кодексом РФ. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, вправе использовать водные объекты только для своих нужд и в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц (ст. 12). Они не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд, кроме случаев, предусмотренных законодательством. Водные объекты могут использоваться для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сельского хозяйства, лесного хозяйства, рекреации, транспорта, строительства, пожарной безопасности, рыбного хозяйства и т. д. (ст. 85). При этом использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и др.) водных ресурсов.
Граждане и юридические лица, использующие водные объекты, расположенные на принадлежащих им земельных участках, обязаны принимать меры по сокращению потерь и сбросов воды из мелиоративной сети, предотвращению попадания рыбы в мелиоративную сеть, осуществлять в необходимых случаях мероприятия по предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня. Орошение, в том числе с использованием сточных вод нормативного качества, осушение и другие мелиоративные работы должны осуществляться в комплексе с природоохранными мероприятиями, обеспечивающими защиту водных объектов и их водосборных площадей.
Собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам (ст. 263 ГК РФ). Эти права применяются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка (п. 2 ст. 260). Согласно п. 5 ст. 56 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ) застройщик, получивший земельный участок на праве собственности или долгосрочной аренды, имеет право разрабатывать и реализовывать проект его застройки или проект межевания земельного участка с последующей передачей подготовленного для застройки или застроенного земельного участка другим лицам.
Право собственника земельного участка на застройку земельного участка не может быть реализовано без получения разрешения на строительство. Выдачу разрешений на строительство объектов недвижимости осуществляют органы местного самоуправления (ст. 23 ГрК РФ). Порядок осуществления градостроительной деятельности на соответствующих территориях городских и сельских поселений устанавливается правилами застройки, которые являются нормативным правовым актом органа местного самоуправления.
Право собственности на плоды, продукцию или доходы, получаемые от использования земельного участка, возникает у залогодателя земельного участка в том случае, если землепользование осуществляется им самим. В случае передачи земельного участка в аренду право собственности на плоды, продукцию или доходы приобретает арендатор.
Поскольку залогодатель по договору ипотеки сохраняет право собственности на заложенное недвижимое имущество, он несет бремя содержания принадлежащего ему имущества. Залогодатель по договору об ипотеке обязан поддерживать заложенное недвижимое имущества в исправном состоянии и нести расходы на его содержание до прекращения ипотеки. Согласно ст. 42 ЗК РФ к обязанностям залогодателя, в частности, относятся:
· использование земельного участка в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель разрешенными способами, которые не должны наносить вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;
· сохранение межевых, геодезических и других специальных знаков, установленных на земельных участках в соответствии с законодательством;
· осуществление мероприятий по охране земель, соблюдение порядка пользования лесами, водными и другими природными объектами;
· своевременное использование земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;
· своевременное производство платежей за землю;
· соблюдение при использовании земельных участков требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
· недопущение загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий.
Залогодержателем по договору об ипотеке земельного участка может быть только кредитор по обеспеченному залогом основному обязательству. А.А. Вишневский справедливо отмечает, что совпадение в одном лице кредитора по основному обязательству, обеспеченному ипотекой, и залогодержателя вытекает из самой конструкции залога как способа обеспечения исполнения обязательства[2]. Права залогодержателя при ипотеке земельных участков распространяются автоматически и на целевые принадлежности таких участков, например ирригационные системы, дренажные сооружения и т. д., если иное не установлено договором (ст. 340 ГК РФ).
Положения ст. 34 Закона об ипотеке предоставляют залогодержателю (в том числе по договору об ипотеке земельного участка) адекватные средства, позволяющие ему осуществлять действенный контроль за исполнением залогодателем своих обязанностей. Залогодержатель вправе проверять наличие, состояние и условия содержания имущества, заложенного по договору об ипотеке, не только по документам, но и фактически. Такая проверка представляет собой форму контроля. Как отмечает С.П. Гришаев, «залогодержатель заинтересован в контроле за соблюдением залогодателем своих обязанностей по обеспечению сохранности заложенного имущества, а потому законодатель наделяет его соответствующими полномочиями. Контроль включает в себя такие обязательные элементы, как проверка наличия заложенного имущества, его состояния и условий содержания»[3].
Поскольку залогодержатель не всегда может своими силами провести квалифицированную проверку исполнения залогодателем обязанностей по содержанию заложенного земельного участка, он вправе обращаться в соответствующие контролирующие и надзорные органы с просьбой об оказании помощи в проведении проверки. Так, в случае осуществления залогодателем застройки заложенного участка залогодержатель может обратиться в органы архитектуры и градостроительства либо в органы госархстройнадзора с просьбой о проведении соответствующей проверки.
Согласно Инструкции о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях, утвержденной приказом Госстроя России от 02.08.1999 № 18, органы архитектуры и градостроительства должны проводить контроль за осуществлением работ по строительству и реконструкции объектов недвижимости в соответствии с разрешением на строительство (за исключением объектов, отнесенных к компетенции органов госархстройнадзора). Органы госархстройнадзора проводят контроль за осуществлением работ по строительству и реконструкции объектов недвижимости в соответствии с разрешением на строительство по тем объектам, контроль за которыми отнесен к их компетенции нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Эти органы уполномочены в пределах своей компетенции рассматривать заявления и обращения граждан и организаций по спорным вопросам соблюдения требований градостроительной документации, градостроительных нормативов и правил, других требований градостроительного и земельного законодательства по использованию земель в поселениях.
Однако законодатель прямо не предусматривает право залогодержателя обращаться в контролирующие и надзорные органы с ходатайством о проведении проверки заложенного объекта недвижимости на предмет надлежащего пользования им залогодателем и не обязывает эти органы осуществлять такие проверки. Между тем залогодержатель не всегда обладает достаточной компетенцией, чтобы правильно оценить действия залогодателя по использованию заложенной недвижимости, способные повлечь за собой причинение ущерба этому имуществу, которые можно квалифицировать как грубое нарушение залогодателем своих обязанностей по соблюдению правил пользования заложенным имуществом (ст. 35 Закона об ипотеке). Тем самым повышается вероятность неправомерного использования залогодателем предмета залога, что ущемляет законные интересы залогодержателя, а если речь идет о земле, то нарушаются интересы общества, поскольку земля в России охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 12 ЗК РФ).
Целесообразно дополнить ст. 34 Закона об ипотеке абзацем третьим следующего содержания: «Залогодержатель по договору об ипотеке (залоге недвижимости) вправе обратиться в контролирующие и надзорные органы местного самоуправления с ходатайством о проведении проверки состояния и условий содержания недвижимого имущества, заложенного по договору. Проверка состояния и условий содержания недвижимого имущества, заложенного по договору об ипотеке, осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления в порядке, установленном нормативным правовым актом органа местного самоуправления».
Проблема правового регулирования статуса субъектов ипотеки земли оказывает непосредственное влияние на развитие этого вида ипотеки. Пробелы в законодательстве негативно влияют на заинтересованность сторон в осуществлении различных сделок с землей, в том числе сделок по залогу земельных участков. Так, до разрешения залога земель сельскохозяйственного назначения количество операций по залогу земель было очень мало. В 1998—2003 гг. доля залоговых операций в общем количестве сделок с землей составила от 0,02 до 0,05%, причем залогодателями выступали главным образом граждане, предоставлявшие в ипотеку земельные участки, приобретенные ими под индивидуальное жилищное строительство[4]. Между тем для развития сельскохозяйственного производства необходимо более широкое использование ипотеки земель, принадлежащих сельскохозяйственным производственным организациям. В настоящее время количество таких сделок увеличивается, однако этот процесс сдерживается низкой платежеспособностью сельскохозяйственных организаций и опасениями банков, связанными с возможностью невозврата кредита, что влечет за собой незаинтересованность банков в развитии ипотеки земли.
Недостаточное развитие правового регулирования прав и обязанностей субъектов ипотеки земли ведет к незаинтересованности банков в проведении ипотечных операций. Игнорирование объективных особенностей залоговых операций и разумных требований банковских структур по обеспечению их интересов вызывает неприятие кредитными организациями системы залога при всей ее значимости для развития земельной реформы и стабилизации финансовой системы аграрного сектора.
Кроме того, недостаточно развит механизм защиты интересов залогодержателя по договору об ипотеке земли от инфляции в случае неисполнения залогодателем своих обязательств. Как отмечает В.В. Филонич, «защитная тактика банка ориентируется на установление определенной, как правило, высокой процентной ставки, поскольку априори доход планировать неправомерно. Высокая ставка банковского процента за пользование даже краткосрочным кредитом не всегда возмещает потери от инфляции. Инфляционная защита долгосрочного ипотечного кредита путем маневрирования уровнями процентных ставок вообще нереальна. В структуре кредитов коммерческих банков долгосрочные ссуды занимают более чем скромное место»[5].
Банки избегают выдавать долгосрочные кредиты. Учитывая финансовые трудности большей части сельскохозяйственных производственных организаций и их нужду в инвестициях, привлечение долгосрочных кредитов под ипотеку земли позволило бы укрепить положение сельскохозяйственного товаропроизводителя. Долгосрочные кредиты могут способствовать восстановлению материально-технической базы хозяйств и плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, а также восстановлению и расширению мелиорированных земель.
Одним из путей повышения заинтересованности банков в выдаче долгосрочных кредитов под залог земель сельскохозяйственного назначение могло бы стать расширение прав банка-залогодержателя в случае обращения взыскания на предмет ипотеки. В настоящее время обращение взыскания на земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения возможно только в судебном порядке (ст. 55 Закона об ипотеке). При этом имущество, заложенное по договору об ипотеке, на которое по решению суда обращено взыскание, реализуется путем продажи с публичных торгов. Это затрудняет возможность отчуждения земельного участка в собственность залогодержателя, что снижает заинтересованность банков в выдаче кредитов под залог земельных участков сельскохозяйственного назначения.
Необходимо предоставить кредитной организации-залогодержателю, выдавшей долгосрочный кредит под залог земельного участка сельскохозяйственного назначения, преимущественное право приобретения этого участка в собственность в случае решения суда об обращении взыскания на предмет ипотеки.
 
Библиография
1 См.: Лазаренко Л.Б. Проблемы правового регулирования ипотечных отношений в современных условиях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2004. С. 144.
2 См.: Вишневский А.А. Залоговое право. — М., 1995. С. 22.
3 Гришаев С.П. Комментарий к Федеральному закону «Об ипотеке (залоге недвижимости)». — М., 2003. С. 79.
4 См.: Миндрин А.С., Сергацкова Е.В., Лешина Е.А. Экономический механизм ипотеки земель сельскохозяйственного назначения. — М., 2006. С. 34.
5 Филонич В.В. Экономический механизм регулирования земельных отношений в переходной экономике России. — Ростов н/Д, 2003. С. 76.