Вопросы реформирования российской системы регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности

УДК 347.73
М.В. ЧАДИН,
кандидат юридических наук, доцент кафедры правовой бухгалтерии и финансово-экономической экспертизы Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России
 
Мировая история экономического развития демонстрирует, что одной из основ устойчивой финансовой инфраструктуры государства является четкая, понятная и общепризнанная система бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Принципы этой системы можно интерпретировать и применять постоянно и достаточно жестко, что в значительной мере выгодно всем основным субъектам на рынке: государству, предприятиям, кредиторам и инвесторам. 
 
Принятие этих принципов придаст динамичности превращению экономики России в органичную составляющую мировой хозяйственной системы (привлечение иностранных инвестиций, выход российских хозяйствующих субъектов на мировые рынки капитала, возникновение и успешное развитие совместного интернационального бизнеса), а также предоставит возможность использования уже имеющегося в мире опыта формулирования финансовых правил, которые принимает большинство государств для создания в кратчайшие сроки эффективно работающей системы, обеспечивающей потребности рыночной экономики.
Однако развитие системы нормативного регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности зачастую не успевает за совершенствованием экономической и учетной среды, т. е. регламентируемых объектов. Усложнение финансово-экономических отношений (появление новых финансовых конструкций и понятий), изменение структуры потребностей пользователей отчетности, вступление человеческой цивилизации в новую стадию развития — эру информационного общества — все это диктует новые правила организации учетного информационного поля, отличные от правил контроля вышестоящих структур над элементами плановой хозяйственной системы. Важнейшая задача бухгалтерского учета и финансовой отчетности в условиях рыночной экономики — предоставление открытому кругу пользователей достоверной информации об эффективности хозяйственной деятельности организации. Другие задачи, в том числе налоговая и контрольно-надзорная, — вторичны.
Перечисленные факторы свидетельствуют о том, что назрела необходимость коренного реформирования российской системы бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Реформирование следует начать с совершенствования финансово-правового регулирования данной сферы. При этом недостаточно просто внести изменения в действующий закон о бухгалтерском учете, который является инструментом эпохи планового ведения хозяйства и сосредоточен на узких технических и методологических вопросах. Необходимо создать единую законодательную базу, которая завершит оформление правовой и организационной системы российского бухгалтерского учета и финансовой отчетности.
Следует подчеркнуть, что в настоящее время ведется достаточно интенсивная работа по реформе системы бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Базисным нормативным документом стала Программа реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности, утвержденная постановлением Правительства РФ от 06.03.1998 № 283, в развитие которой принята Концепция развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу, одобренная приказом Минфина России от 01.07.2004 № 180. Сравнительно недавно в Государственную думу были внесены проекты федеральных законов «О консолидированной финансовой отчетности» и «О регулировании бухгалтерского учета и финансовой отчетности», а также принят ряд положений по бухгалтерскому учету (ПБУ), основанных на принципах  международных стандартов финансовой отчетности (МСФО). В Правительство РФ представлен проект новой редакции Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете». Центральный банк Российской Федерации в целях реализации стратегии развития банковского сектора России сформулировал требования по подготовке всеми кредитными организациями финансовой отчетности по МСФО начиная с 1 января 2004 г. и разработал для этого совместно с аудиторской компанией «ПрайсвотерхаусКуперс» соответствующие методические рекомендации. В законотворческую работу вовлечены ведущие министерства и ведомства: Минфин России, Минэкономразвития России, Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России), Росстат, Росстрахнадзор; общественные организации и союзы: Российский союз промышленников и предпринимателей, Объединение предпринимательских организаций России (ОПОРа России), Аудиторская палата России, Институт профессиональных бухгалтеров и аудиторов России, Национальный совет по стандартам финансовой отчетности (НСФО) и др.
Вместе с тем текущую законотворческую деятельность отличает разнонаправленный характер; она ведется не системно и не структурированно, отсутствует единый концептуальный вектор реформирования отечественной системы регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности. В этой связи, на наш взгляд, недостаточно рассматривать переход на МСФО как единственную цель проводимого реформирования и панацею.
Неудачи полномасштабного внедрения МСФО в последние девять лет во многом обусловлены юридическими причинами и связаны с тем, что не было определено место бухгалтерских норм в системе российского законодательства. В действительности реформа должна быть гораздо глубже и заключаться в построении внутренне непротиворечивой самостоятельной правовой надстройки над современными видами хозяйственных отношений в России с учетом отечественных особенностей и приоритета доктрины государственного суверенитета. Это подчеркивается и Конституцией РФ, которая относит бухгалтерский учет к сфере ведения Российской Федерации и не позволяет полностью отказаться от государственного нормативного регулирования российского бухгалтерского учета, просто сославшись на МСФО.
Ревизию и реформирование нормативной системы и организационной структуры регулирования российского бухгалтерского учета и финансовой отчетности следует вести как инновационный процесс, т. е. как креативную комплексную генерацию, базирующуюся на интегрированных правовых и финансово-экономических знаниях. В качестве инновационных принципов построения системы нормативного регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности с учетом сближения российских норм с требованиями МСФО и отхода от задач планового администрирования и налогового доминирования представляется актуальным сформировать бухгалтерское законодательство Российской Федерации, состоящее из единого федерального закона о бухгалтерском учете и финансовой отчетности и российских стандартов финансовой отчетности (РСФО), которые будут приниматься в соответствии с этим законом.
В федеральном законе о бухгалтерском учете и финансовой отчетности предлагается предусмотреть:
— общий понятийный аппарат бухгалтерского учета и финансовой отчетности;
— принципы формирования системы нормативных актов, регулирующих бухгалтерский учет и финансовую отчетность (бухгалтерское законодательство), и организационной структуры регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности;
— принципы (общие требования) ведения бухгалтерского учета, подготовки, предоставления и обнародования финансовой отчетности различными хозяйствующими субъектами и механизмы привлечения к ответственности лиц, причастных к нарушению норм по ведению бухгалтерского учета и подготовке финансовой отчетности, в том числе за ее искажение, и т. д.
Формирование системы нормативных актов, регулирующих бухгалтерский учет и финансовую отчетность, предлагается базировать на следующих принципах:
— при условии сохранения существующего авторитета МСФО на международных рынках капитала РСФО должны представлять собой нормативные документы, сформулированные в процессе инкорпорации принципов МСФО в российские стандарты, которые могут содержать дополнительные требования к отчетности, не встречающиеся в МСФО, но при этом не противоречащие ни одному из их требований;
— отклонения РСФО от МСФО и/или введение в РСФО дополнительных требований по раскрытию информации производятся в исключительных случаях, когда конкретная норма МСФО не соответствует общественным интересам и/или не позволяет достоверно и добросовестно представлять финансовую информацию, необходимую пользователям финансовой отчетности для принятия экономических решений, либо при угрозе безопасности и государственному суверенитету России;
— РСФО станут основным элементом официального бухгалтерского учета, упомянутого в Конституции РФ, обеспечивая подготовку понятной, уместной, надежной и сопоставимой отчетности, поддерживая своевременность информации, баланс между выгодами и затратами и качественными характеристиками, основанными на профессиональном суждении;
— общественно значимые организации должны готовить отчетность в соответствии с едиными правилами для всех отраслей хозяйствования РСФО;
— для компаний среднего бизнеса необходимо создать отдельный комплект упрощенных стандартов на базе РСФО либо предусмотреть упрощенный порядок применяемых РСФО. При этом организации среднего бизнеса могут составлять финансовую отчетность полным комплектом вместо упрощенных стандартов;
— субъекты малого предпринимательства должны исполнять требования налогового законодательства, будучи освобожденными от обязательного составления финансовой отчетности при согласии всех участников;
— для удовлетворения фискальных интересов государства принимаются либо дополняются налоговые правила, которые исчерпывающим образом должны быть определены в Налоговом кодексе РФ без ссылок на порядок ведения бухгалтерского учета и РСФО. В целях снижения издержек на учет налоговые эксперты совместно с профессиональными юристами должны провести ревизию налоговых норм для приближения налоговых правил к бухгалтерским.
Особо следует подчеркнуть, что законодателю не стоит склоняться в сторону сложной системы нормативных документов, принимаемых по разнообразным процедурам: МСФО (принимаемые в соответствии с законом «О консолидированной финансовой отчетности»), национальные стандарты, отраслевые стандарты и, наконец, разъяснения национальных и отраслевых стандартов. Чрезмерная сложность предлагаемой системы может привести к дисбалансу деятельности органов государственного и негосударственного регулирования и неадекватной системе бухгалтерского права, порождающей множественность правовых коллизий, а также к неоправданному росту затрат хозяйствующих субъектов на выполнение выдвигаемых нормативных требований.
Необходима единая система РСФО и органов, занимающихся их разработкой, с четкой процедурой функционирования таких органов. Данная процедура, которая будет прописана в федеральном бухгалтерском законодательстве, должна исключить дублирование полномочий.
Мировой опыт показывает, что бухгалтерские стандарты, как правило, являются продуктом профессионалов-практиков. Поэтому целесообразно, чтобы основным субъектом, разрабатывающим содержательную часть РСФО, стал негосударственный орган регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности. В федеральном законе о бухгалтерском учете и финансовой отчетности критерии и параметры такого негосударственного полномочного органа регулирования должны быть определены таким образом, чтобы обеспечить независимость, профессионализм, прозрачность и эффективность принимаемых им решений, а также способствовать полноценному включению России в международные процессы стандартизации.
Для достижения баланса интересов всех сторон, а также обеспечения интеграции России в международный процесс стандартизации бухгалтерского учета и финансовой отчетности с учетом сохранения государственного суверенитета в этой сфере представляются наиболее целесообразными следующие основные принципы формирования организационной структуры регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности:
— уполномочивание распоряжением Правительства РФ негосударственного органа регулирования бухгалтерского учета и финансовой отчетности, разрабатывающего единый комплекс РСФО, что и станет наполнением российского федерального бухгалтерского законодательства, включая специальные правила для отражения отдельных операций, в частности, банковских и страховых;
— создание двухуровневой системы управления негосударственным органом регулирования, состоящей из Попечительского совета, который будет избирать членов Совета по стандартам бухгалтерского учета и финансовой отчетности (далее — Совет), и самого Совета, сформированного из числа составителей, аудиторов и пользователей финансовой отчетности;
— принцип государственного суверенитета, в свою очередь, будет соблюден путем ввода в состав Совета представителей государства по согласованию с Попечительским советом;
— РСФО, разработанные Советом, следует подвергать экспертной оценке межведомственной комиссией при Правительстве РФ и одобрению совместным распорядительным документом государственных регуляторов бухгалтерского учета и финансовой отчетности (Минфина России, Банка России и ФСФР России).
В заключение хочется отметить, что инновационная концепция, определяющая развитие бухгалтерского учета и финансовой отчетности как элемента экономической системы России, должна быть выстроена с позиции обеспечения государственного политического и экономического суверенитета, что характерно и для государств с высокой степенью развития демократии. В этой связи ориентация на ответственность и обеспечение финансово-экономической безопасности хозяйствующих субъектов, составляющих единое экономическое пространство на микроуровне, повысит функциональный комфорт для государства на макроуровне. Для этих целей необходимо разрабатывать отечественный учетный правовой массив на языке, который свойствен нашей правоприменительной практике, поскольку в России совершенно другая юридическая система, иной понятийный ряд, другая научная школа по отношению к англосаксонской доктрине. В результате Россия сохранит за собой суверенитет, поскольку в будущем вполне возможна ситуация, когда наши интересы и интересы разработчиков МСФО будут расходиться по принципиальным вопросам. Во всяком случае, такие прецеденты случались неоднократно, и поэтому, не конфликтуя в основных содержательных моментах с МСФО, следует, разрабатывая российские стандарты, оставлять возможность для тактического маневра в национальных интересах.