Вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере защиты прав и интересов детей

О.Ю. БЛОХИНА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Тверского государственного университета

Рассмотрение вопросов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти представляется особо актуальным в свете проводимой в нашей стране административной реформы. Разграничение полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в сфере семейного законодательства имеет важное практическое значение, поскольку напрямую затрагивает интересы всех слоев населения. Эффективность правового регулирования будет зависеть от того, насколько семейное законодательство будет соответствовать интересам участников семейно-правовых отношений, интересам региона и государства в целом.

Актуальность обозначенной проблематики подтверждается и существенным увеличением правовых коллизий. В актах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов содержатся противоречивые положения, отсутствуют унификация терминов и единство подходов к содержанию базовых концепций и понятий. На федеральном уровне отмечается широкая трактовка полномочий в сфере совместного ведения, не оставляющая пространства для регионального правотворчества. Субъекты Федерации, в свою очередь, допускают расширение сферы собственной компетенции[1].

Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и регионами.

И.А. Умнова справедливо замечает: «Статья 5 Конституции РФ, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о первичном уровне отношений в федеративном государстве — об отношениях между Федерацией и ее субъектами, характер которых и определяет отношения между органами государственной власти по вертикали»[2].

Соглашаясь с автором, обратим внимание на то, что понятие «предметы ведения» используется в Конституции РФ в двух значениях. Основное значение проявляется при определении данной категорией вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Перечень этих вопросов установлен в статьях 71—73, 76 главы 3 «Федеративное устройство» Конституции РФ.

В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются в основном именно в этом аспекте. В то же время применение правил юридической техники дает основание утверждать об использовании в Конституции РФ понятия «предметы ведения» как составной части понятия «компетенция органа государственной власти». В отечественной юридической литературе общепризнанной является точка зрения, согласно которой компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и полномочия.

Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленные за органом государства право и одновременно обязанность принимать правовые акты и осуществлять иную властную деятельность, направленную на решение конкретных задач и функций данного органа.

Основываясь на вышеизложенных теоретических посылках, согласимся с теми учеными, которые считают, что разграничение предметов ведения — это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов Федерации[3].

«Совместное ведение может означать разделяемые компетенции, но всегда включает этот контекст в установленную процедуру, через которую субъектам, составляющим государство, предоставляется возможность участия в принятии решения и формировании волеизъявления центра»[4].

Важно определить, по какому принципу проведено разделение предметов ведения. К ведению Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты ее суверенитета и верховенства, распространяемого на всю территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено то, что исходя из объективных условий существования нашего государства не может решаться только Федерацией без участия государственных органов ее субъектов.

Обратимся еще к одному вопросу — технико-юридическим способам формализации предметов ведения. Надо признать, что отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения, в том числе и в сфере защиты прав и интересов детей, является недостатком. Законодатель использует различные термины: «общие вопросы» и «координация вопросов», «законодательство» и «правовое регулирование».

Как отмечает Б.С. Крылов, государство во всех сферах определяет на федеральном уровне общие вопросы, поэтому справедливым является предложение о том, что в отношении сфер жизнедеятельности и отраслей управления целесообразно употреблять один термин, например «вопросы»[5].

Так, согласно п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся общие вопросы воспитания, образования. А в отношении сфер здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты в той же статье употребляется иное понятие — координация вопросов (п. «ж»).

Среди вопросов, входящих в круг совместного ведения и указанных в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, выделим следующие:

1) защита прав и свобод человека и гражданина (п. «б»);

2) общие вопросы воспитания, образования (п. «е»);

3) защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение (п. «ж»);

4) семейное законодательство (п. «к»).

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом, как следует из ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Таким образом, рамки регулирования вне пределов ведения Российской Федерации достаточно ясно определяются исходя из ст. 71 Конституции РФ: по всем предметам ведения, названным в ней, издаются только федеральные законы, поэтому собственное правовое регулирование законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации исключается.

Что же касается предметов совместного ведения, то уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерации практически возможно в процессе издания законов, конкретизирующих положения конституционных и иных федеральных законов.

Чтобы показать, каким образом субъекты Федерации осуществляют правовое регулирование по вопросам совместного ведения в сфере защиты прав и интересов детей, проанализируем соответствующее законодательство в пределах Центрального федерального округа (ЦФО) как самого многочисленного по количеству субъектов.

В Конституции РФ среди вопросов совместного ведения выделяется защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе детей. Права детей могут быть нарушены в самых разных сферах жизни. Полноценная защита прав и интересов детей возможна только при совместной заинтересованности и деятельности государственных органов всех уровней — как федерального, так и региональных.

Следует отметить Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (в ред. от 21.12.2004), в ст. 3 которого указывается, что «отечественное законодательство об основных гарантиях прав ребенка состоит из настоящего Закона, соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации в области защиты прав и законных интересов ребенка».

В настоящее время в 9 субъектах Федерации по ЦФО приняты специальные законы либо о защите прав ребенка, либо о гарантиях прав ребенка[6]. Большинство из этих законов дублируют положения федерального законодательства. В то же время их принятие свидетельствует о внимании региональных властей к проблеме охраны прав и интересов детей.

На протяжении последних десятилетий в мировой практике вырабатывается дополнительный механизм, позволяющий обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав ребенка: как каждого конкретного ребенка при нарушении его прав, так и всех детей в целом. Таким механизмом является институт уполномоченного по правам ребенка. В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения Второго периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции о правах ребенка (1999) содержится требование о введении в России независимого контроля за положением детей и формировании института уполномоченного по правам ребенка.

С 1998 года в ряде субъектов Федерации реализуется пилотный проект по введению в регионах соответствующей должности. На первом этапе было учреждено 5 постов уполномоченных, по состоянию на 1 июня 2004 г. — 18 постов. В 5 субъектах (Краснодарский, Красноярский края, Кемеровская, Самарская области, г. Москва) пост уполномоченного введен на основании закона субъекта Федерации.

Опыт работы уполномоченных по правам ребенка показал, что проблема нарушения прав детей стоит достаточно остро. В связи с этим решения региональных органов власти об учреждении должности уполномоченного по правам ребенка рассматривается как создание качественно новой формы правовой защиты детей.

Обеспечение прав человека является основополагающей функцией Российской Федерации как правового государства. Благополучие и нормальное развитие детей определяют будущее любой страны. Дети нуждаются в особой защите и особых механизмах ее осуществления. Поэтому целесообразно распространение существующего опыта на все регионы России, для чего необходимо создание соответствующей законодательной базы.

К вопросам совместного ведения относится также защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение. Поэтому не случайно в отдельных субъектах ЦФО приняты специальные законы, направленные на защиту семьи в целом. Например, в Воронежской области в 2000 году был принят Закон «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства», в соответствии с которым целью государственной политики в области защиты прав семьи, материнства, отцовства и детства в Воронежской области является предоставление семье полноценного социального статуса, реальных прав и государственных гарантий функционирования и развития; содействие самоорганизации и самообеспечению семьи; охрана семьи, материнства, отцовства и детства; помощь семьям и детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.

В ведение Российской Федерации входит принятие и финансирование федеральных программ по вопросам материнства и детства, регламентация вопросов по оказанию помощи многодетным семьям. А субъекты Федерации осуществляют нормативное регулирование в этой сфере, учитывающее особенности регионов, принимают дополнительные меры по оказанию социальной поддержки семьям. В непосредственной компетенции субъектов Федерации находятся учреждения, обеспечивающие защиту семьи, материнства, отцовства и детства. Так, согласно ст. 5 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (в ред. от 07.08.2000) законами субъектов Федерации могут устанавливаться дополнительные к названным в данном Законе виды социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В ст. 3 Федерального закона от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (в ред. от 30.05.2001) субъектам Федерации предоставляется право устанавливать своими законами и иными нормативными правовыми актами порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка. В настоящее время Законодательным собранием Тверской области подготовлен законопроект «О статусе многодетной семьи в Тверской области и мерах по ее социальной поддержке».

В соответствии с Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены общие вопросы воспитания и образования, что, несомненно, также имеет важное значение для защиты прав и интересов детей. Понятие «общие вопросы» не позволяет четко определить пределы правового регулирования. Поэтому возникает вопрос: какие общие вопросы воспитания могут регламентироваться законодательством субъектов Федерации?

Согласно Закону РФ от 10.07.1992

№ 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 29.12.2004) в ведении субъектов Федерации находятся определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей федеральной политике в этой сфере; законодательство в области образования; определение особенностей создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений, подчиненных субъектам Федерации; разработка и реализация региональных программ развития образования и др.

Поскольку право ребенка на образование является одним из основных его прав, региональная политика и нормативное регулирование в этой сфере призваны способствовать созданию условий и гарантий реализации этого права именно на уровне субъекта Федерации.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Конституция РФ относит и семейное законодательство. Семейный кодекс РФ воспроизводит данное положение в п. 2 ст. 3: «Семейное законодательство состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации».

В соответствии с п. 2 ст. 3 СК РФ семейные отношения могут регулироваться законами субъектов Федерации лишь в пределах, установленных Семейным кодексом РФ.

Во-первых, региональные законы регулируют семейные отношения по вопросам, прямо отнесенным к ведению субъектов Федерации Семейным кодексом РФ:

1) установление порядка и условий, при наличии которых вступление в брак может быть разрешено в виде исключения до достижения возраста 16 лет (п. 2 ст. 13);

2) выбор супругами двойной фамилии при заключении брака (п. 1 ст. 32);

3) присвоение фамилии и отчества ребенку (пункты 2, 3 ст. 58);

4) организация и деятельность органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей (п. 2 ст. 121);

5) определение дополнительных по сравнению с СК РФ форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей (п. 1 ст. 123);

6) установление размера оплаты труда приемных родителей и льгот, предоставляемых приемной семье (п. 1 ст. 152);

7) определение порядка и размера денежных средств, выплачиваемых ежемесячно опекуну (попечителю) на содержание ребенка (п. 5 ст. 150).

Во-вторых, законы субъектов Федерации в области семейных отношений могут приниматься по вопросам, непосредственно не урегулированным в СК РФ. Это согласуется с принципом единства семейной политики на федеральном и региональном уровнях, что предполагает, в частности, дополнение и развитие субъектами Федерации и органами местного самоуправления предоставленных семье федеральным законодательством минимальных социальных гарантий и льгот[7].

В настоящее время в большинстве субъектов ЦФО приняты законы, определяющие условия и порядок вступления в брак лиц, не достигших возраста 16 лет. Чаще всего к обстоятельствам, при наличии которых возможно снижение брачного возраста, относят беременность несовершеннолетней или рождение ею ребенка; непосредственную угрозу жизни одного из вступающих в брак; предстоящий призыв жениха на военную службу; отсутствие родителей у вступающих в брак. Не достигшие брачного возраста лица, вступающие в брак, обязаны представить документы, подтверждающие наличие особых обстоятельств. В некоторых регионах, например в Калужской области, предусмотрена необходимость получения заключения органа опеки и попечительства об отсутствии препятствий к вступлению в брак лиц, не достигших возраста 16 лет. В Орловской области возрастные ограничения законом не установлены, то есть теоретически брак может быть разрешен лицу, не достигшему возраста 14 лет[8]. Вряд ли это способствует защите прав и интересов несовершеннолетних.

Снижение брачного возраста — активно обсуждаемый вопрос. Целесообразно внести изменения в ст. 13 СК РФ в части установления порядка и условий, при которых допускается вступление в брак до достижения возраста 16 лет. Вследствие этого такие условия будут устанавливаться не региональным, а федеральным законодательством и станут едиными по всей стране.

Важным является право субъектов Федерации самостоятельно определять вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей (п. 2 ст. 121 СК РФ). Закон Тверской области от 20.09.2001 «Об основах деятельности по опеке и попечительству» определяет функции органов местного самоуправления по опеке и попечительству не только над несовершеннолетними, оставшимися без попечения родителей, но и над совершеннолетними гражданами, нуждающимися в восполнении дееспособности.

В иных субъектах ЦФО (Владимирская, Ярославская области) приняты специальные законы именно в отношении опеки и попечительства над детьми, как это и предусмотрено в СК РФ.

Такой подход к правовой регламентации соответствующих отношений представляется более верным. Прежде всего это позволяет четко определить полномочия органов местного самоуправления по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних.

Правовой статус органов опеки и попечительства определен в ст. 34 Гражданского кодекса РФ. Порядок создания таких органов, их структура, компетенция, порядок деятельности определяются в ст. 17 Закона РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 29.12.2004).

В СК РФ не называются структурные подразделения органов опеки и попечительства и стоящие перед ними задачи, как это было сделано в ст. 120 Кодекса о браке и семье РСФСР[9]. Однако фактически функции по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, как и прежде, закреплены за муниципальными отделами образования, входящими в структуру органов местного самоуправления[10]. В соответствии со ст. 2 Закона Тверской области «Об основах деятельности по опеке и попечительству» в отношении несовершеннолетних лиц, оставшихся без попечения родителей, функции по опеке и попечительству выполняют муниципальные органы управления образованием. Аналогичные положения действуют и в большинстве других субъектов Федерации.

В то же время существует иной подход к организации соответствующей деятельности непосредственно в муниципальных образованиях. Так, в 2003 году главой г. Твери в целях оптимизации процесса управления была произведена реорганизация администрации городских районов, сокращение их структурных подразделений. Отделы управления образованием были сокращены, частично их функции были переданы отделам попечительства и охраны прав детства. Формирование таких специальных отделов является оправданным с позиции практического обеспечения прав и интересов детей. Однако правовой статус этих структурных подразделений не соответствует положениям Закона Тверской области «Об основах деятельности по опеке и попечительству».

Таким образом, чтобы выяснить, какое именно подразделение органов местного самоуправления правомочно осуществлять опеку и попечительство в отношении детей, оставшихся без родительского попечения, необходимо установить соответствие между законодательством региона, уставом и иными актами муниципального образования.

Следующий вопрос, нуждающийся в рассмотрении, — определение субъектом Федерации дополнительных по сравнению с СК РФ форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей (п. 1 ст. 123 СК РФ).

С принятием СК РФ появилась возможность использования различных форм устройства детей, в том числе и известных практике ранее, при условии закрепления этих форм устройства детей в законах субъектов Федерации.

В настоящее время в ряде субъектов Федерации идет поиск таких новых форм (детские деревни, попечительские семьи, воспитательные семьи и др.). На основе договоров с Министерством образования РФ эксперимент по патронатному устройству детей был организован в Москве, Владимирской, Калининградской, Пермской областях и других регионах[11].

В Тверской области на настоящий момент применяются лишь те формы семейного устройства детей, которые предусмотрены в СК РФ: усыновление (удочерение), опека и попечительство, приемная семья. Очевидно, такая позиция регионального законодательного органа нуждается в обосновании.

Согласно п. 1 ст. 152 СК РФ размер оплаты труда приемных родителей и льготы, предоставляемые приемной семье, устанавливаются законами субъектов Федерации. Анализ некоторых таких законов и иных нормативных актов о предоставлении различных льгот приемным семьям позволяет выделить следующие основные виды льгот: предоставление скидки до 30—50% на оплату квартиры, коммунальных услуг; выделение земельного участка; предоставление приемным родителям увеличенных ежегодных отпусков (42—56 дней); предоставление приемной семье беспроцентных ссуд и займов на приобретение и строительство жилья.

В некоторых регионах (Ярославская, Тюменская области) приемные семьи по льготам приравниваются к многодетным семьям без конкретизации имеющихся у них льгот и преимуществ.

Закон Тверской области от 27.11.2003 № 76-ЗО «О дополнительных социальных гарантиях приемным семьям и оплате труда приемных родителей» предусматривает:

· выплату дополнительного ежемесячного пособия на каждого приемного ребенка;

·  выплату заработной платы приемным родителям в следующих размерах:

а) 50% от тарифной ставки воспитателя 14-го разряда единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы — за воспитание одного приемного ребенка;

б) 100% от тарифной ставки воспитателя 14-го разряда единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы — за воспитание двух приемных детей;

в) 150% от тарифной ставки воспитателя 14-го разряда единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы — за воспитание трех приемных детей;

г) 40% от тарифной ставки воспитателя 14-го разряда единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы — за воспитание каждого следующего приемного ребенка;

· увеличение заработной платы приемным родителям, воспитывающим ребенка-инвалида, а также тем из них, кто проживает в сельской местности;

· преимущественное право на получение бесплатных путевок в санатории, профилактории, оздоровительные лагеря, дома отдыха, иные лечебно-оздоровительные учреждения для совместного отдыха и лечения приемных родителей с детьми.

Заметим, что в сравнении с другими субъектами Федерации так называемый социальный пакет приемных семей, проживающих на территории Тверской области, является незначительным по своему объему. Может быть, этим частично объясняется то, что на территории области заключено лишь 12 договоров о передаче ребенка на воспитание в приемную семью.

В целом же следует признать, что вопросы, непосредственно отнесенные СК РФ к ведению субъектов Федерации, частично урегулированы законами Тверской области исходя из приоритетности и социальной значимости того или иного вопроса.

Признавая, что законодательные органы субъектов Федерации имеют достаточно широкий спектр направлений деятельности в сфере правовой регламентации отношений с участием несовершеннолетних, заметим, что их потенциал в решении вопросов совместного ведения полностью еще не использован. Необходимо учитывать и тот факт, что многие субъекты Федерации не обладают необходимыми опытом и кадрами для осуществления полноценной правотворческой деятельности. По традиции тексты региональных законов в большинстве своем унифицированы и фактически воспроизводят положения соответствующих федеральных законов.

Для упорядочения взаимоотношений между федеральными и местными органами государственной власти, для более четкого разграничения их полномочий в рассматриваемой сфере представляется необходимым официальное толкование соответствующих положений Конституции РФ: что означает понятие «общие вопросы» и какие из этих вопросов решаются на федеральном уровне, а какие — на уровне субъектов Федерации? Реализация субъектами Федерации своих полномочий в сфере решения вопросов совместного ведения в настоящее время сопровождается повышением активности субъектов, предоставлением им все большего объема полномочий, в частности в области охраны и защиты прав и интересов детей. Это свидетельствует, по нашему мнению, об усилении публично-правовых начал в укреплении позиций субъектов Федерации.

Библиография

1 См.: Васильева Т. Разрешение правовых коллизий между Федерацией и субъектами Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 1. С. 105.

2 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.-практ. пособие. — М., 1998. С. 159.

3 См.: Умнова И.А. Указ. соч. С. 161; Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. — М.: Федеральное Собрание; ИНИОН РАН. С. 7.

4 См.: Чернов С.Н. Распределение полномочий совместного ведения между федерацией и регионами // Черные дыры в российском законодательстве. 2004. № 3. С. 33.

5 См.: Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. — М., 1995. С. 45—46.

6 См.: Законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам охраны и защиты прав и интересов детей (на примере Центрального федерального округа): Сб. законов. — Тверь, 2004.

7 См. п. 13 Указа Президента РФ от 14.05.1996 № 712 «Об основных направлениях государственной семейной политики».

8 См. Закон Орловской области от 21.04.1997 «О порядке и условиях вступления в брак лиц, не достигших возраста шестнадцати лет» // Орловская правда. 1997. 13 мая.

9 См.: Пчелинцева Л.М. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации. — М., 2003. С. 469.

10 См.: Письмо Министерства образования РФ от 04.07.1995 № 14/196-6 «Об укреплении службы по защите прав и интересов несовершеннолетних детей» // Вестник образования. 1995. № 8.

11 См.: Аналитический материал по выявлению и устройству детей, оставшихся без родительского попечения // Вестник образования. 2000. № 16. С. 6—7.