Вопросы эффективности и модернизации системы органов государственной власти Российской Федерации

О.И. ЧЕПУНОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного строительства права РАГС.

В статье сделана попытка осмыслить эффективность системы органов государственной власти Российской Федерации и методы ее модернизации. На взгляд автора, механизм разделения властей, системы «сдержек и противовесов базовых институтов власти» приобретает наибольшую эффективность на основе концепции «сильный парламент и сильный партийный президент при независимом суде". Методы модернизации системы органов власти должны быть комплексными, основанными на комбинированном походе (управление-регулирование) с соблюдением основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и международных стандартов, определяющих демократические основы формирования и осуществления публичной власти.

Ключевые слова: адаптация, алгоритм, целостность (системный эффект), эффективность, критерий, цель, оценка, модернизация.

Issues of efficiency and modernization system of public authorities Russian Federation

Chepunov O.I.

The article is an attempt to understand the effectiveness of the public authorities of the Russian Federation and its methods of modernization. Author's opinion, the mechanism of separation of powers and system of checks and balances basic institutions of government «gets the highest efficiency on the basis of the concept of a strong parliament and a strong party president at an independent tribunal.» Methods of upgrading the system authorities should be comprehensive, based on a combined hike (control-regulation) in compliance with the constitutional order, human rights and freedoms and civil and international standards defining the democratic principles of the formation and implementation of public authority.

Keywords: adaptation, algorithm, integrity (systemic effect), the effectiveness of the criterion, goal, score, modernization.

Содержание понятия «эффективность» известно в качестве оценки результатов деятельности и является многогранным, особенно учитывая, что слово «эффект» (от лат effectus — воздействие, влияние) означает как результат каких-либо действий, так и впечатление, производимое кем-либо на кого-либо[1]. Но как величина «эффективность» может быть различной и измеряться разными параметрами. И задача состоит в том, чтобы не просто описывать отношение, а определять выраженную измерением меру этого отношения. Эффективность и эффект — понятия равнозначные, эффективность отличается от эффекта только тем, что в ней вычисляется не разность между результатами и затратами, а отношение достигнутых результатов к затратам (впрочем, это всего лишь разновидность количественно измеримой эффективности, носящей название производительности, рентабельности, результативности)[2].

Понятие «эффективность» можно характеризовать следующими признаками:

—во-первых, эффективность — это мера отношения;

—во-вторых, эффективность характеризует процесс, в котором выделяются причинно-следственные связи;

—в-третьих, эффективность тождественно сравнивается только в рамках одного и того же эффекта (отношения), то есть для одной и той же причинно-следственной цепочки действие-последствие;

—в-четвертых, эффективность определяется критериями или целями.

Оценка эффективности системы власти есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими официально признанные ценности, интересы, цели и нормы, которые обеспечивали бы позитивное развитие общественных интересов и государства в целом. Понятие «критерий» (греч. кriterion) является многозначным: «признак для суждения, основание, мерило оценки чего-либо»[3]. Оценка эффективности — процесс, в ходе которого устанавливается, какова выгода от реализации события в соотношении с вкладом и расходами, связанными с данным событием (процессом), а также она предполагает изучение и при необходимости исправление деятельности, которая является предметом оценки. Оценка эффективности должна иметь и обратную взаимосвязь, создавая позитивный стимул для решения проблем и внедрения новых подходов с целью достижения эффективности.

В системе органов государственной власти цель выступает способом позитивной интеграции в единую систему действий различных органов. В связи с существованием цели в государствоведении появляются понятия «целеполагание» и «планирование» (стратегическое, тактическое и.д.) — формулирование цели и определение приемлемых системных методов ее достижения. Это — фундаментальные понятия в теории и практике деятельности любой системы, в том числе и органов государственной власти. Целеполагание выполняет ряд важнейших функций, а именно:

—выступает в качестве реального интегратора различных действий в системе: «цель — метод достижения — результат вида деятельности»;

—активизирует функционирование всех факторов детерминации деятельности: потребностей, интересов, стимулов и иных мотивов субъектов деятельности;

—обусловливает алгоритм порядка и требования к результатам деятельности.

Конституция для системы органов государственной власти устанавливает основополагающие критерии эффективности как миссии самой системы, оправданного социально-политического существования системы, так как основная функция любой политико-правовой системы общества — это организация эффективной публичной власти, то есть конституционно-правового механизма государственного и общественного управления на основе демократических принципов для обеспечения позитивного развития общества в границах вектора выбранного аттрактора. На первом месте здесь всегда стоит вопрос о благосостоянии и развитии общества как задачи осуществления государственной власти.

В общем понимании эффективность системы — это, совокупность свойств, характеризующих качественное состояние системных функций, соотношение требуемого и достигаемого результата (цели)[4]. Очевидно, что в основе эффективности лежит критерий «определенных результатов» — «целеполагания системы». Цель системы, как прогнозируемый результат деятельности, может быть ситуативной и долговременной[5]. Для планирования используется метод «дерева целей» и задач[6], который ориентирован на получение полной и устойчивой структуры целей, что для системы государственной власти является характерной чертой функциональности. Основой построения «дерева целей» является системный подход, предполагающий установление целей и перевод их на язык задач (программ) с дальнейшим разложением по элементам (действиям и мероприятиям). При этом все составляющие «дерева целей» имеют качественную и количественную оценку, их приоритетность определяется политико-правовой ситуацией и задачами общественного развития. Целеполагание определяет набор нормативно-правовых форм по их достижению, поэтому в оценке эффективности систем следует различать качественные характеристики системных параметров результативности реализации целей и задач в процессе взаимодействия элементов — органов государственной власти. При этом понятие «эффективность» относят не к самой системе, а к ее качественным характеристикам по достижению целей.

Исходя из вышесказанного, полагаем, что показатели эффективности системы органов государственной власти — это критерии качества функциональных характеристик системы по выполнению государственно-властных полномочий ее элементами — органами государственной власти — в процессе взаимодействия и оценки государственной власти, можно идентифицировать с критериями оценки системы органов государственной власти, вопрос состоит только в том, проводится оценка результата или оценка процесса.

Следует отметить, что основное значение при разрешении вопроса о критериях эффективности государственной власти приобретают специальные юридические критерии. В связи с этим эффективность государственной власти напрямую зависит от качества и полноты внедрения в практическую жизнь данных правовых актов, олицетворяющих идеи, которые служат ориентиром для дальнейшего развития общества, тем самым государство определяет содержание и формы своей деятельности в осуществлении своих целей. При этом необходимо особо отметить, что эффективность государственной власти, как системы правоотношений, необходимо рассматривать в аспекте единства социальной, политико-правовой и управленческой эффективности. Именно в рамках такой модели эффективности государственная власть в полной мере выполняет свои функции по обеспечению жизнедеятельности всего общества.

Следует отметить, что современная конституционно-правовая наука не выработала точных признанных оценок критериев уровня эффективности системы органов государственной власти, и не представляется возможным определить их и с помощью математических, синергетических и иных теорий точных наук. Это свидетельствует о чрезвычайной сложности понятия «эффективности системы органов государственной власти» и многогранности ее оценки.

Параметрические оценки государственной власти имеют довольно большой спектр и определяются в зависимости от задач исследования. Как субъективные оценки объективной действительности, связанные с деятельностью государства, они могут иметь прикладной характер для оценки эффективности системы органов государственной власти или ее элементов. Оценочные критерии используются не только для того, чтобы установить, удовлетворяет система предъявляемым требованиям или нет, но и для выработки решений по улучшению качества ее конституционно-правовых характеристик, определения объема организационно-правовых и материальных затрат для достижения заданного комплекса целепологания как модели желаемого результата или достижения цели. Как правило, цели устанавливаются в основополагающих политико-правовых актах разной формы: конституциях, декларациях, посланиях президента — политической программе деятельности на предстоящий период[7].

Яркими примерами могут служить Послания Президента РФ, в которых ставятся стратегические задачи[8] и программы действий[9]. Именно сформулированные задачи «управляющего элемента» системы на основе требований общественного большинства являются целеполагающими для деятельности системы и ее элементов — институтов (органов) государственной власти.

Можно выделить несколько основных подходов к оценке эффективности системы органов государственной власти:

—во-первых, политические элиты или государственные деятели дают оценки эффективности степенью достижения задач[10].

—во-вторых, оценка эффективности качественных характеристик системы государственной власти, проводимая со стороны международных организаций в рейтингах.

—в-третьих, параметры эффективности, которые оцениваются самим обществом, и выражаются в проявлении доверия или недоверии к власти, в том числе и на выборах[11], митингах, демонстрациях, в забастовках и акциях гражданского неповиновения.

Системные закономерности, составляющие качественные характеристики эффективности системы органов государственной власти, проявляются на всех уровнях, эшелонах, звеньях системы, но при этом качественные параметры эффективности системы не являются прямыми показателями эффективности всех институтов (элементов) системы. Эффективность системы органов государственной власти — это социально-политическая категория необъективируемых и неразложимых конституционно-правовых качеств системы, которые обуславливают развитие системной действительности и раскрывают взаимосвязи целей и результатов деятельности органов государственной власти.

Качественные составляющие эффективности системы органов государственной власти РФ можно дифференцировать на группы показателей:

-показатели конституционно-правовой рациональности централизовано-сегментарного разделения властной компетенции;

-показатели конституционно-правовых мобилизационных функций «управляющего элемента» (Президента РФ);

-качественные показатели комплекса прямых и обратных взаимосвязей и взаимозависимостей;

-показатели организационной рациональности элементов системы — органов государственной власти.

Одним из основополагающих постулатов, определяющих системную эффективность органов государственной власти Российской Федерации, является доктринальный принцип организации высшей государственной власти, и в этом следует согласиться с И.Н. Барцицем: «Для управления страной, особенно в сложные периоды, при радикальных преобразованиях, вообще для нормального течения государственных дел требуется, чтобы были единые цели у законодательной и исполнительной властей, общий стратегический курс, тесная координация их работы, даже объединение их усилий»[12]. Этим условием и должна предопределяться концептуальная схема развития всей системы органов государственной власти Российской Федерации. Она должна быть научно обоснована и оценена с позиций стратегических политико-правовых последствий. Российское общество во все времена группировалось вокруг государства, особенно, в трудные годы исторического пути, и внутри страны государственные органы были и остаются своеобразной цементирующей осью, соединяющей огромную территорию, ее многоэтнический народ. Как отметил Президент РФ Д.А. Медведев: «Российская демократия не будет механически копировать зарубежные образцы…. Мы, безусловно, обязательно будем учиться у других народов. Будем перенимать их опыт, учитывать их успехи и просчеты в развитии демократических институтов»[13]. Как справедливо отмечал И.А. Ильин, «Россия…  была создана сильной государственной властью…, русский народ поставлен в условия, требующие не слабого, а сильного государственного центра. Однако, идея «сильной власти» совсем не так проста и общепонятна, она должна быть верно и глубоко продумана»[14].

Можно согласиться с С.А. Авакьяном, что логика развития российской политической системы, с внедрением новых общественных отношений на базе принятой Конституции, диктует необходимость оптимизации российской системы разделения власти и «…необходимость отказа от крайностей действующей Конституции, заложенного в ней неоправданного баланса властей»[15]. По нашему мнению, несмотря на то, что в политической и государственной жизни период сильных личностей фактически прошел, но механизм сильной, но контролируемой обществом «президентской власти», учитывая геополитические и историко-правовые факторы, остается востребованным. Такая конструкция властных отношений в России обосновывалась в работах: М.М. Сперанского, Н.М. Карамзина, П.А. Валуева,  Н.М. Муравьева, И.А Нльина и др.[16]  и осталась актуальной до сих пор. В современных геополитических условиях механизм «сильной президентской власти», способной обеспечить реализацию стратегических планов развития страны, остался актуальным и востребованным для государственного развития Российской Федерации в рамках демократического развития политической системы и гражданского общества. Уже мало кто представляет государственное устройство страны без трех ветвей государственной власти в неразрывной связи с институтом президентства и его влиянием на процесс формирования и развития как всей системы органов государственной власти, так и системы органов исполнительной власти, в частности. И.А.Ильин справедливо отмечал: «Что касается верховного органа власти необходимо помнить следующее. Коллективное (не единоличное) строение этого органа ослабит его политическую силу: при прочих равных условиях единоличный глава государства представляет более сильную волевую власть, нежели совокупный орган»[17]. Но способы ее осуществления должны быть значительно модернизированы и приспособлены к аттрактору конкретного политического развития системы органов государственной власти Российской Федерации и общества в целом.

Геополитические и национально-правовые традиции российской государственности в условиях централизованно-сегментарного разделения властной компетенции базовых институтов предопределяют наибольшие параметры эффективности системы органов государственной власти при сильной президентской власти, способной обеспечить реализацию стратегических планов развития страны. Важным государственно-правовым институтом, необходимым для устойчивого функционирования демократического правового социального государства, является сильный и ответственный перед народом парламент, обладающий представительной, законотворческой и контрольной функциями. Особое политико-правовое значение приобретает законность с установлением равенства всех перед законом и судом и в современном демократическом государстве наблюдается постоянно растущая значимость судебных систем. Важнейшими гарантами принципа разделения властей, демократического правового государства является конституционный суд, выступая арбитром в спорах между федеральными, а также региональными органами государственной власти. Его деятельность является условием предупреждения нарушения баланса ветвей власти, высшей гарантией основных прав и свобод человека и гражданина. Следует отметить, что гражданское общество может существовать только в государстве, в котором создана реальная многопартийность, которая является способом разрешения противоречие между интересами государства и интересами гражданского общества, особенно при мобилизационной модели развития, в условиях дефицита необходимых для развития ресурсов. И в этом случае глава государства должен представлять политические воззрения и интересы большинства населения государства. Концепция — «сильный парламент и сильный партийный президент при независимом правосудии» обуславливает концептуальную схему взаимоотношений:

—Президент РФ не может единолично распустить Государственную Думу РФ, Государственная Дума РФ не может отправить в отставку Правительство в целом (ставит вопрос об отставке отдельных руководителей с принятием решения вторичным голосованием после рассмотрения вопроса на Государственном Совете и пояснений Президента);

—Правительство РФ действует под общим руководством Президента РФ, но имеет относительную автономность;

—судебная власть подчинена Конституции РФ и закону, Конституционный Суд выделяется из общей судебной системы, а ее внутренняя координация осуществляется высшим судебным органом, создаваемым на паритетных началах.

Направленную на эффективность модернизацию системы органов государственной власти можно решать только в рамках системной зависимости с доктринальными ценностными ориентирами политико-социального развития общества, именно они отвечают позитивному развитию общественных интересов и определяют основной подход к модернизации системы органов государственной власти, т.е., с одной стороны, через приоритетные ценности общества выражается сущность государства, а с другой, выражение ценностей определяет пути и формы достижения этих ценностей.

Под модернизацией системы органов государственной власти РФ следует понимать постепенное изменение ее отдельных характеристик во времени таким образом, чтобы в результате происходило ожидаемое улучшение качественных показателей эффективности как системы в целом, так и ее элементов — органов государственной власти. Приоритетным фактором ограничения пределов модернизации системы органов государственной власти являются: основы конституционного строя России (гл. 1 Конституции РФ); основные права и свободы человека и гражданина, которые «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18 Конституции РФ); политические права, обеспечивающие народу реализацию принадлежащей ему власти (ст. 32 Конституции РФ); международные стандарты, которые определяют демократические основы формирования и осуществления публичной власти и подлежат соблюдению (ч. 4 ст.15 Конституции РФ, закрепившая приоритет международного права в российской правовой системе). При этом в процессах модернизации должны быть нейтрализованы значительные величины негативных тенденций системного характера. Они неизбежны в силу внутреннего конфликтного потенциала самой государственной власти, реакции устоявшихся форм взаимосвязей на возникновение новых, противоречивости общественных процессов в условиях затяжных процессов модернизации.

Так как система органов государственной власти Российской Федерации  имеет высокий уровень устойчивости (стремление системы сохраниться в неизменном виде и). Для ее преодоления следует применять формы и методы воздействия на основе специально разрабатываемых внедренческих организационно-правовых технологий, в том числе с применением синергетической методологии комбинированного похода: управление, регулирование и точечные локальные воздействия. Целенаправленные последовательные организационно-правовые расчетные воздействия в «ключевых» точках должны создать потенциал или «резервы» свойств самоорганизации системы и принудить систему к инновационной эволюции в границах определенного аттрактора ее развития. Для этого необходимо определить рациональную последовательность замещения одних системных  связей другими на «блочной» основе (одного предмета регулирования). При этом для каждого блока необходима разработка структурно-функциональной министруктуры, как составляющей сектор общей программы модернизации. И первоочередные усилия следует сосредоточить на модернизации институциональной траектории (равнодействующего вектора политико-социальных процессов), согласованной с ресурсными, технологическими и институциональными ограничениями, и предусмотреть встроенные механизмы, стимулирующие запланированные изменения институтов и предотвращающие возникновение дисфункций.

Модернизация должна основываться на принципах:

—расчетливых улучшений на основе взвешенных и последовательных изменений конституционно-правовых норм при реализации принятой концептуальной модели развития системы органов государственной власти;

—создания высокой мобилизационной возможности государственного аппарата;

—опоры на институты гражданского общества, синхронизацию и конвергенцию проводимых институциональных реформ государственных сфер;

—высокого уровня информатизации в обществе.

Библиография

1 См.: Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. — М.: Эксимо,2008. — С. 935.

2 См. подробно: Ханс де Брюйн. Управление по результатам в государственном секторе / Пер. с англ. — М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2005. — 192 с.

3 См.: Крысин Л.П. Указ. раб. С. 409.

4 Системный анализ и принятие решений: Словарь-справочник: Учеб. пос. для вузов / Под ред. В.Н. Волковой, В.Н. Козлова. — М.: Высш. шк., 2004. — С. 601.

5 Акульчев А.А. и др. Эффективность государственной власти: модели, критерии, факторы // Вестник Московского университета. Политические науки. 2004. — № 1. — С. 34.

6 См.: Акофф Р. О целеустремленных системах / Р. Акофф, Ф. Эмери. — М.: Советское радио. — 1974 — 272 с.

7 См.: Афанасьева О.В., Колесников Е.В., Комкова Г.Н., Малько А.В. Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. А.В. Малько. — М., 2004. — С. 169.

8 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. — 2003. 17 мая.

9 Медведев Д.А. Россия, вперед! //Независимое информационное агентство 2009.  11 сентября.

10 Там же.

11 Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России / Отв. ред. В.Г. Хорос. — М.: Эдиториал УРСС, 1998. — С. 6-7.

12 Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право, 2007 — № 24. — С. 2-10.

13  Российская газета (Федеральный выпуск). 2009. — № 4995. — 11 сент.

14 Ильин И.А. О сильной власти [Электронный ресурс]. http://www.humanities.edu.ru/db/msg/61347 (дат. посещ. 10.09. 2010 г.)

15 Авакьян С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы // Журнал российского права. — М.: Норма, 2003. № 11. — С. 43-54.

16 См. подробно: Сперанский М.М. План государственного преобразования графа М.М. Сперанского: (Введение к уложению государственных законов 1809 г.). — М.: ГПИБ, 2004. — 190 с; Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях//Антология мировой политической мысли. В 5т. Т. III. Политическая мысль в России: Х — первая половина XIX в. — М, 1997. С. 634-637; Валуев П.А. Проект нового учреждения Государственного совета // Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии: Сб. документов/Авт.-сост.: А.В. Гоголевский, Б.Н. Ковалев. — М., 2000. С. 420-423; Семевский В.И. Политические и общественные идеи декабристов. — Репринтное издание 1909 г. — СПб.: Альфарет, 2009. — 720 с.; Проект конституции Российской империи // Конституционное государство. Сб. статей. Изд. И.В. Гессена, А.И. Каменка — М., 1905. — С. 531-532; Виноградов В.В. Становление конституционализма в монархической России: Дис. ... канд. юрид. наук. — Волгоград, 2002. — 246 c. и др.

17 Ильин И.А. Указ соч.