Воспроизведение (дублирование) в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации норм Конституции РФ и федеральных законов

УДК 342.4:342.1
 
Е.Д. ТРЕТЬЯКОВА,
главный специалист-эксперт отдела экспертизы и изучения законодательства Управления Минюста России по Сибирскому федеральному округу
 
Статья посвящена анализу целесообразности практики дублирования норм Конституции РФ и федеральных законов в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.
Ключевые слова: правотворческая деятельность, нормативный правовой акт, федеральный закон, разграничение полномочий.
 
При проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации нередко возникают ситуации, когда необходимо определить, является ли нарушением федерального законодательства воспроизведение (дублирование) в тексте исследуемого акта норм федерального акта. В п. 23 Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных Приказом Минюста России от 29.10.2003 № 278, указано, что вопрос о том, является ли это нарушением федерального законодательства, решается применительно к каждому конкретному случаю.
Существует мнение, что федеральные нормы права дублируются в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации для удобства пользования ими[1]. Повсеместно конституции республик и уставы краев, областей, автономных образований, городов федерального значения содержат положения о предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Например, ст. 29 Конституции Республики Тыва, регламентирующая право частной собственности, дословно воспроизводит положения ст. 35 Конституции РФ.
В данном случае необходимо учитывать постановление Конституционного суда РФ от 18.07.2003 № 13-П. Этим постановлением признаны недействующими и не подлежащими применению ряд норм конституций республик в составе Российской Федерации, в текстах которых воспроизведены статьи Конституции РФ, в том числе содержащиеся в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина», на том основании, что конституции, законы и иные нормативные акты республик в составе Российской Федерации в силу статей 71 и 76 Конституции РФ не должны содержать нормы по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации. Однако решение вопроса о правомерности воспроизведения статей Конституции РФ в тексте конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, в том числе тех, предмет которых относится к ведению Российской Федерации, ни по каким основаниям не может быть отнесено к компетенции судов общей юрисдикции, — это компетенция КС РФ.
Кроме того, вывод о том, что суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, если в них воспроизводится содержание федерального закона, изложен, например, в определении Верховного суда РФ от 07.05.2002
№ ГКПИ2002-613.
В определении Верховного суда РФ от 31.01.2006 № КАС06-3 указано, что в силу ч. 2 ст. 125 Конституции РФ дела о соответствии федеральных законов Конституции РФ разрешает КС РФ. Вывод судьи о том, что суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела об обжаловании нормативных правовых актов или отдельных норм, если в них лишь воспроизводится содержание федерального закона, правомерен. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на три самостоятельные ветви — законодательную, исполнительную и судебную. Исходя из данного конституционного принципа, суды не вправе вмешиваться в нормотворческую деятельность органов государственной власти и определять содержание издаваемых ими актов.
По нашему мнению, неправомерно воспроизводить положение (положения) федерального нормативного правового акта в акте субъекта Российской Федерации, принятом в рамках предметов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), если им регулируются отношения и отдельные вопросы, которые уже урегулированы таким федеральным нормативным правовым актом.
При проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации необходимо использовать практику ВС РФ (п. 15 Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации). В определении Верховного суда РФ от 27.03.2001 по делу № 11-Г01-26 изложена позиция ВС РФ по вопросу признания Закона Республики Татарстан от 23.09.1998 № 1780 «О связи» несоответствующим Федеральному закону от 16.02.1995 № 15-ФЗ «О связи». И хотя в настоящее время этот закон не действует, правовая позиция, изложенная в указанном определении ВС РФ имеет важное практическое значение. Так, из текста рассматриваемого Закона Республики Татарстан вытекает, что им урегулированы некоторые отношения в области связи, которые уже урегулированы федеральным законом, и дублирование положений федерального закона законами субъектов Российской Федерации неправомерно. Исходя из правовой позиции ВС РФ, субъекты Российской Федерации, к которым относится и Республика Татарстан, вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты лишь по не урегулированным Федеральным законом
«О связи» отношениям и в пределах их полномочий.
Например, приложением 1 к постановлению Правительства Республики Бурятия от 14.11.2002 № 313 «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» на территории Республики Бурятия» (далее — Постановление № 313) предусмотрены Правила пограничного режима в пограничной зоне Республики Бурятия. Указанными Правилами урегулирован порядок въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне. Нормы Постановления № 90 частично воспроизводят положения Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» и Приказа ФСБ РФ от 10.09.2007 № 458 «Об утверждении правил пограничного режима».
Следует обратить особое внимание на конкретные нарушения Конституции РФ и федерального законодательства, связанные с установлением норм, регулирующих вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации.
В данном случае предметом регулирования Постановления № 313 являются отношения в сфере определения статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, который отнесен п. «н» ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Правительство Республики Бурятия, как орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не обладает полномочиями по установлению правил пограничного режима и пределов пограничной зоны на территории республики, а, следовательно, воспроизведение норм федеральных нормативных правовых актов в акте субъекта Российской Федерации неправомерно.
Предметом рассмотрения в ВС РФ являлись дела о признании противоречащими ГК РФ отдельных положений нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которыми регулировались отношения по управлению государственной собственностью этих субъектов.
Так, в определении от 20.12.2002 по делу № 56-Г02-36 Верховный суд РФ указал, что в силу п. «о» ст. 71 Конституции РФ, п. 1 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. В пунктах 2 — 4 и 7 ст. 3 ГК РФ определен перечень актов, регулирующих отношения в сфере гражданского законодательства, в который нормативные, правовые акты субъектов Российской Федерации не включены. Порядок закрепления государственного имущества, понятие казны субъекта Российской Федерации, имущественная ответственность по обязательствам субъектов Российской Федерации, порядок передачи имущества в аренду урегулированы п. 4 ст. 214, статьями ст. 126, 294, 296 и главой 34 «Аренда» ГК РФ. Исходя из данных норм федерального законодательства, суд обоснованно принял решение о том, что нормы оспариваемого Закона Приморского края от 09.08.2000 № 99-КЗ «Об управлении государственной собственностью Приморского края» о закреплении имущества, находящегося в собственности Приморского края, об имущественной ответственности по обязательствам края, о наделении Законодательного собрания Приморского края полномочиями по установлению условий включения имущества в казну Приморского края, в части наделения администрации Приморского края правом установления порядка сдачи в аренду объектов краевой собственности, противоречат пунктам 1 — 4 и 7 ст. 3 ГК РФ, подп. «б» п. 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ), поскольку содержат нормы гражданского права и приняты по вопросам, не отнесенным к предметам законодательного регулирования субъекта Российской Федерации.
Верховный суд РФ в определении от 04.02.2003 г. по делу № 60-Г03-4 определил, что суд Камчатской области правомерно признал противоречащими ст. 3 ГК РФ, подп. «б» п. 1 ст. 5 Закона № 184-ФЗ положения Закона Камчатской области от 28.03.1997 № 77 «О государственной собственности Камчатской области», поскольку они содержат нормы гражданского права и приняты по вопросам, не отнесенным к предметам законодательного регулирования субъекта Российской Федерации.
Приведем также пример дублирования положений ГК РФ и ГПК РФ, имевшего место в постановлении главы администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 07.07.2005 № 178-п «Об утверждении Положения о порядке передачи в аренду и безвозмездное пользование государственного имущества Усть-Ордынского Бурятского автономного округа». В силу ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
В федеральном законодательстве отсутствует норма о том, что в случае сдачи имущества в аренду риск случайной гибели имущества возлагается на арендатора. Акты субъекта Российской Федерации не могут устанавливать иной порядок перераспределения рисков случайной гибели имущества. В п. 2.5 указанного Положения определено, какие условия должны быть согласованы сторонами в процессе заключения договора аренды имущества. Вместе с тем существенные условия договора устанавливаются федеральным законодательством (ст. 71 Конституции РФ, статьи 3 и 432 ГК РФ). Кроме того, существенными являются все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение (ст. 432 ГК РФ). Следовательно, акты субъектов Российской Федерации не могут предусматривать, какие условия являются существенными для конкретных видов договоров. В п. 7.2.2 Положения перечислены случаи, когда начисление пени в случае нарушения условий договора не производится. Поскольку гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, субъекты не могут регулировать данные правоотношения (ст. 71 Конституции РФ, ст. 3 ГК РФ). В п. 7.3 Положения перечислены основания расторжения договора аренды. Основания расторжения договора предусматриваются федеральным законодательством либо определяются условиями соглашения сторон (статьи 619 и 620 ГК РФ). Актами субъектов Российской Федерации данные вопросы регулироваться не могут. Доказательствами нарушения условий договора арендатором могут быть доказательства, предусмотренные договором аренды (п. 7.3 Положения). Изложенная норма Положения противоречит ст. 71 Конституции РФ и ст. 1 ГПК РФ, на основании которых гражданское процессуальное законодательство находится в ведении Российской Федерации. В федеральном законодательстве сторонам договорных отношений не предоставлено право определять в договоре, какими доказательствами следует подтверждать факт
невыполнения условий договора. Доказательственная база устанавливается ГПК РФ и иными актами федерального законодательства, содержащими нормы, регулирующие процессуальные правоотношения.
Таким образом, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны также создавать коллизии с нормами федеральных законов, поскольку действующее законодательство Российской Федерации является основополагающим[2].
Так, Г.Н. Чеботарев отмечает: «… региональные законы должны приниматься, исходя из действительно имеющихся потребностей в правовом регулировании тех или иных общественных отношений, не урегулированных федеральными законами или урегулированных ими недостаточно полно. Проблема заключается также и в том, чтобы законодательство субъектов Российской Федерации, как особый вид творческой деятельности, действительно было творчеством, свободным от примитивного механического переписывания норм федеральных законов, слепого копирования или бездумного подражания законодательной деятельности органов власти соседних регионов»[3].
Следует обратить внимание, что отсутствие в законе субъекта Российской Федерации, принятом по предметам совместного ведения, норм, отличных от положений федеральных законов, воспроизведение ряда аналогичных положений федеральных законов, не может расцениваться как вторжение в сферу ведения Российской Федерации. Эта позиция ВС РФ изложена в определении Верховного суда РФ от 06.07.2005 по делу № 47-Г05-12: Оренбургская область, воспроизводя содержание отдельных положений федерального законодательства в своем законе от 14.11.2002 «Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума Оренбургской области», не создавала новых правовых норм, следовательно, эту работу нельзя расценивать как результат самостоятельной правотворческой деятельности субъекта Российской Федерации. В этой связи доводы о нарушении Оренбургской областью конституционного принципа разграничения полномочий обоснованно признаны несостоятельными.
Дублирование федеральных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации обеспечивает единообразное применение этих норм на всей территории государства и неверно, по нашему мнению, категорично отказываться или безусловно использовать данный прием. Дублируются, как правило, нормы-понятия, нормы-цели, нормы-принципы, без которых часто невозможно построение самостоятельного нормативного акта субъекта Российской Федерации.
Конкретизация федеральных норм подразумевает более полное, всестороннее и целостное их воспроизведение, путем детального изложения нормативного положения. Например, Верховный суд РФ в своем определении от 02.03.2005 по делу № 54-Г05-4 указал, что ст. 7 Закона Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа от 27.09.2000 № 17-100-ОкЗ «Об организации подготовки населения к действиям в чрезвычайных ситуациях и пропаганды знаний в этой области» (далее — Закон № 17-100-ОкЗ), определяющая компетенцию органов местного самоуправления в вопросах организации подготовки населения к действиям в чрезвычайных ситуациях, не дублирует положения ст. 11 Федерального закона от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а лишь конкретизирует положения подп. «а» п. 2 данной статьи, наделяющего органы местного самоуправления полномочиями по обучению населения способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях. Таким образом, Закон № 17-100-ОкЗ принят Думой Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа по предмету совместного ведения, в пределах своей компетенции, установленной федеральным законодательством, и ему не противоречит.
С другой стороны, следует учитывать, что дублирование правовых предписаний нарушает один из принципов юридической техники — максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов1. Нередко в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации допускается обширное и неоправданное дублирование федерального законодательства, что приводит к загромождению законодательного массива, а, кроме того, наблюдается противоречивость и недостаточная юридическая, в том числе технико-юридическая проработка законов.
Проблема повышения качества принимаемых законов в настоящее время весьма актуальна, следовательно, воспроизведение (дублирование) в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации норм Конституции РФ и федеральных законов представляется неэффективным.
 
Библиография
1 См.: Крохина Ю. А. Правотворчество субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере // Журнал российского права. 2001. № 5. С. 71.
2 См.: Крохина Ю. А. Указ. раб. С. 73.
3 Чеботарев Г.Н. Федеральное и региональное законодательство: единство и различие. В кн.: Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы» / Под ред. Н.П. Марова, В.А. Юдашкина. — Тюмень, 1999. С. 283—284.
4 См.: Картухин В.Ю. Основные закономерности использования законодательной техники в правовой практике субъекта российской федерации: анализ проблем совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4. С. 27.