Временная финансовая администрация в системе и структуре органов исполнительной власти

УДК 342.51
 
С.В. КОВПАК,
аспирант кафедры финансового права ГУ «Высшая школа экономики»
 
В статье освещается проблема нормативного регулирования временной финансовой администрации в системе органов исполнительной власти; проанализировано законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в указанной сфере; раскрываются системные недостатки правового регулирования и причины их возникновения; содержатся рекомендации, направленные на трансформацию действующего законодательства в указанной области.
Ключевые слова: временная финансовая администрация, бюджетное право, административная реформа.
 
Temporary financial administration in the system and structure of the bodies of the executive power.
The aim of this article is to consider the problem of the legal regulation of the temporary financial administration in the system and structure of the executive power.
Analyzing the legislation of the Russian Federation and the subjects of the Russian Federation in the mentioned sphere the author indicates not only the systemic drawbacks of the legal regulation, but also explains the reasons of their appearance.
The article contains recommendations concerning the transformation of the current legislation.
Keywords: temporary financial administration, budget law, administrative reform.
 
Согласно ст. 168.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) временная финансовая администрация — федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченный Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов Российской Федерации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местной администрации).
Определение федеральным законодателем временной финансовой администрации как органа исполнительной власти свидетельствует о том, что данный субъект власти стал частью системы органов исполнительной власти, поскольку согласно требованиям формальной логики не может существовать изолированно от нее.
В то же время очевидно: в действующей системе правового регулирования положения ст. 168.1 БК РФ порождают правовую неопределенность в вопросе о статусе и месте временной финансовой администрации в системе органов исполнительной власти федерального и регионального уровней.
«По смыслу статьи непонятно, что это за орган исполнительной власти, конкретно в статье этот орган не определен, из чего следует, что это или Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, или этот орган еще не создан»[1].
На федеральном уровне структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 314), согласно п. 1 которого в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Основой концепции структуры федеральных органов исполнительной власти является «разделение исполняемых ими нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций по разным органам»[2].
Согласно положениям Указа № 314 регулятивные функции — прерогатива федеральных министерств, контрольно-надзорные полномочия закреплены за федеральными службами, управление государственным имуществом и оказание государственных услуг, соответственно, составляет предмет деятельности федеральных агентств. Вместе с тем Указ № 314 допускает изъятия из общего правила о распределении функций между федеральными органами исполнительной власти в случаях, когда последние установлены указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Очевидно, что такие исключения из общей концепции Указа № 314 о распределении функций между федеральными органами исполнительной власти могут содержаться непосредственно в федеральных законах[3].
В зависимости от возложенных на федеральный орган исполнительной власти функций Указом № 314 установлен объем полномочий, необходимый для их реализации, разрешены вопросы ведомственной принадлежности и взаимодействия между такими органами, определен порядок назначения на должность (освобождения от должности) руководителей (их заместителей) федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных федеральным министерствам. Детальное регулирование данных вопросов находит свое отражение в принятых в соответствии с Указом № 314 положениях о федеральных органах исполнительной власти[4]и регламентах федеральных органов исполнительной власти[5].
Таким образом, вновь создаваемый орган исполнительной власти в формах (федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство), предусмотренных Указом № 314, подпадает под действие его правового регулирования.
Очевидно, что действующее законодательство не позволяет классифицировать и идентифицировать временную финансовую администрацию в системе федеральных органов исполнительной власти, что делает невозможным распространить на нее правовое регулирование Указа № 314.
Следовательно, разрешение правовой неопределенности в вопросе о форме и статусе временной финансовой администрации среди прочих федеральных органов исполнительной власти представляет собой необходимое условие для реализации возложенных на данный государственный орган функций.
В научной литературе сформировано два подхода к разрешению указанной проблемы[6].
Первый предполагает возложение функций временной финансовой администрации, определенных БК РФ, на уже функционирующий в рамках Указа № 314 федеральный орган исполнительной власти, не изменяя системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
«Реализация полномочий временной финансовой администрации не требует создания специального органа исполнительной власти, поскольку введение рассматриваемого института является вынужденной (чрезвычайной) мерой реагирования государства на финансовую не-
стабильность субъекта РФ или муниципального образования, а не постоянно реализуемой функции государства… Полномочия временной финансовой администрации могут выполнять созданные органы исполнительной власти федерального или регионального уровня соответственно»[7].
Идея второй концепции предполагает создание качественно нового федерального органа исполнительной власти, изменив тем самым систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.
«Если создать новый орган по осуществлению полномочий временной финансовой администрации, то он должен иметь статус федерального органа исполнительной власти и быть включен в структуру федеральных органов исполнительной власти»[8].
По мнению А.Н. Черткова, «в принципе не исключены оба эти подхода… Необходимо отметить, что если осуществление полномочий временной финансовой администрации будет возлагаться на уже существующий орган (например, на Министерство финансов Российской Федерации), необходимо включение в положение об этом министерстве в части определения его компетенции следующего положения: «осуществляет полномочия временной финансовой администрации». Для осуществления конкретных полномочий временной финансовой администрации в соответствующем органе государственной власти (Минфине) может, как представляется, формироваться специальное структурное подразделение»[9].
На наш взгляд, более реалистичным с точки зрения реализации полномочий временной
финансовой администрации представляется второй вариант. Очевидно, что временная финансовая администрация как инструмент федерального вмешательства обладает определенной спецификой по сравнению с традиционными (министерство, служба, агентство) федеральными органами исполнительной власти.
«Следовательно, временная финансовая администрация имеет сложную правовую природу, сочетающую элементы федерального вмешательства, конституционной ответственности и механизма финансового регулирования бюджетной деятельности субъектов Российской Федерации...»[10] Федеральный законодатель, уполномочив временную финансовую администрацию на осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, намеренно сконцентрировал и закрепил за ней комплекс
нормотворческих, административно-организационных и контрольно-надзорных функций.
 Вместе с тем в действующей системе федеральных органов исполнительной власти возложение на государственный орган различных функций представляет собой изъятие из общего правила. Следовательно, слияние функций временной финансовой администрации с функциями федерального органа исполнительной власти, действующего в рамках системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, неминуемо приведет к концентрации у такого субъекта власти разнофункционального объема государственных полномочий.
Очевидно, что наделенный таким объемом разнохарактерных полномочий государственный орган будет персоной non grata в существующей парадигме системы федеральных органов исполнительной власти. Разрешение данного противоречия возможно лишь путем трансформации структуры федеральных органов исполнительной власти посредством включения временной финансовой администрации в систему федеральных органов исполнительной власти в качестве самостоятельного субъекта власти с присущими только ему властными функциями.
Необходимо отметить, что изменение типологии федеральных органов исполнительной власти представляется весьма реалистичным, поскольку нацелено на создание оптимальной системы государственного управления в сфере реализации установленных бюджетным законодательством России властных полномочий Российской Федерации. Тем более что, по мнению большинства специалистов в сфере реформирования государственного управления, «административная реформа в Российской Федерации еще далека от завершения…»[11].
Косвенно в пользу второго подхода также свидетельствует ряд нормативных правовых актов Российской Федерации, предметом регулирования которых являются общественные отношения по поводу функционирования и организации деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.
Несмотря на то, что в сформулированной В.Н. Чертковым позиции не нашла своего отражения проблематика соотношения статуса руководителя финансового органа России и главы временной финансовой администрации, ее логическое завершение предполагает совпадение в одном лице министра финансов Российской Федерации и руководителя временной финансовой администрации либо замещение руководителем временной финансовой администрации должности руководителя структурного подразделения Минфина России.
Однако согласно ст. 9 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Применительно к назначению на должность министра финансов Российской Федерации данная общая норма имплементирована в п. 8 раздела III Положения о Министерстве финансов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329).
Между тем согласно п. 1 Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельно-
сти временной финансовой администрации и
организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 03.10.2006 № 599; далее — Положение о временной финансовой администрации) назначение главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, осуществляется Правительством РФ по представлению Минфина России после принятия в установленном законодательством Российской Федерации порядке решения о введении в субъекте Российской Федерации финансовой администрации.
Пунктом 1.9. Регламента Министерства финансов Российской Федерации (утв. приказом Минфина России от 23.03.2005 № 45н) установлено, что структурными подразделениями министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности. В то же время, как следует из содержания п. 1.19 данного регламента, директора департаментов министерства назначаются на должность и освобождаются от должности министром, подчиняются министру и заместителям министра (в соответствии с распределением обязанностей).
 Системное толкование ст. 168.1 и п. 2 ст. 168.3 БК РФ позволяет сделать вывод, что глава временной финансовой администрации является руководителем федерального органа исполнительной власти (временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации), несущим персональную ответственность за исполнение возложенных на данный орган действующим законодательством полномочий.
Следовательно, назначение на должность руководителя временной финансовой администрации Правительством РФ по представлению министра финансов РФ и невозможность замещения последним должности руководителя структурного подразделения Минфина России не позволяет распространить приведенную выше концепцию Н.А. Черткова о возложении функции временной финансовой администрации на Министерство финансов РФ (как, впрочем, и на любое другое министерство) путем передачи функций временной финансовой администрации и формирования соответствующего структурного подразделения.
Поскольку «правовой статус временной финансовой администрации в муниципальном образовании не имеет существенных отличий от положения временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации»[12] неразрешенность вопроса о статусе временной финансовой администрации в системе федеральных органов исполнительной власти во многом предопределяет отсутствие единообразного подхода в отношении места временной финансовой администрации в системе исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Возможно, именно по этой причине в большинстве субъектов Российской Федерации вопросы статуса и места временной финансовой администрации в системе исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не нашли своего отражения в региональном законодательстве.
Анализ источников права регионального уровня, касающихся нормативного правового регулирования правоотношений по поводу осуществления бюджетных полномочий органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации, свидетельствует о том, что в большинстве субъектов Российской Федерации имплементированы несовершенные законодательные конструкции федерального уровня, не позволяющие идентифицировать данный орган власти субъекта Российской Федерации среди прочих региональных органов исполнительной власти.
В частности, законодательство большинства субъектов Российской Федерации практически дословно воспроизводит нормы Положения о временной финансовой администрации. В качестве иллюстрации настоящего довода можно сослаться на п. 1 Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях Курганской области, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) местных бюджетов муниципальных образований Курганской области (утв. постановлением Правительства Курганской области от 10.06.2008 № 225), согласно которому назначение главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях Курганской области, осуществляется Правительством Курганской области по представлению Финансового управления Курганской области после принятия в установленном законодательством Российской Федерации порядке решения о введении в муниципальном образовании Курганской области финансовой администрации.
По нашему мнению, стоит критически отнестись к такому формальному воспроизведению правотворческими институтами субъектов Российской Федерации федерального регулирования, поскольку налицо преобладание второстепенных, факультативных вопросов при отсутствии ответа на главный: о месте временной финансовой администрации в системе органов исполнительной власти регионального уровня.
Отрадно заметить, что в некоторых субъектах Российской Федерации предприняты попытки детерминировать временную финансовую администрацию.
В частности, в соответствии с п. 1 Постановления Кабинета министров Чувашской Республики от 30.09.2008 № 298 «Вопросы временной финансовой администрации при осуществлении мер по восстановлению платежеспособности муниципального образования» уполномоченным органом исполнительной власти Чувашской Республики по осуществлению полномочий временной финансовой администрации, вводимой в муниципальном образовании, является Министерство финансов Чувашской Республики.
Пунктом 2.21 Положения о Министерстве финансов Хабаровского края (утв. постановлением Правительства Хабаровского края от 23.01.2008 № 18-пр) определено, что к полномочиям Министерства финансов Хабаровского края отнесено осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления края при введении временной финансовой администрации в порядке, установленном БК РФ.
Схожее по нормативному содержанию положение содержится в Положении о Министерстве финансов Республики Мордовия (утв. постановлением Правительства Республики Мордовия от 28.04.2008 № 175). Данным нормативным правовым актом также установлено, что финансовый орган Республики Мордовия осуществляет полномочия временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях Республики Мордова.
Законодательство Новосибирской области определяет временную финансовую администрацию, вводимую в муниципальных образованиях Новосибирской области в качестве территориального исполнительного органа государственной власти Новосибирской области[13]. Причем согласно п. 1 ст. 8 Закона Новосибирской области от 03.03.2003 № 168-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Новосибирской области» территориальные органы — органы специальной компетенции, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в подведомственных им сферах государственного управления на определенной части территории Новосибирской области.
Попытка идентифицировать временную финансовую администрацию предпринята в Ростовской области. Согласно законодательству данного региона временная финансовая администрация, вводимая в муниципальных образованиях, является областным органом исполнительной власти со статусом департамента[14]. В соответствии со ст. 62 Устава Ростовской области от 16 октября 2001 г. департаменты наряду с министерствами, управлениями, комитетами, комиссиями входят в систему областных органов исполнительной власти, возглавляемых администрацией Ростовской области.
Исследование содержания правового режима временного финансового управления в публично-правовом образовании позволяет критически взглянуть на предложенную федеральным (региональным) законодателем модель правового регулирования осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления[15].
Анализ положений действующего законодательства в указанной выше сфере свидетельствует о том, что ему присущи недостатки нормативного регулирования, к числу которых КС РФ относит несогласованность между различными правовыми актами, слабую аналитическую и прогностическую оценку последствий принимаемых нормативных актов, бессистемность в их разработке, нечеткость формулировок, законодательный пробел[16].
Поскольку временная финансовая администрация выступает основой правого режима временного финансового управления в публично-правовом образовании, преодоление
федеральным (региональным) законодателем вышеуказанных недостатков является условием реализации важной государственной функции, направленной на устранение последствий неплатежеспособности публично-правовых образований, возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления).
 
Библиография
1 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Л.Л. Арзуманова, Н.М. Артемов, Е.М. Амшарина / Под ред. Е.Ю. Грачевой. — М., 2009. С. 375.
2 Гусева Т.А., Чапкевич Л.Е. Новая система и структура органов исполнительной власти: справочно-учебное пособие. — М., 2005.
3 См., например: п. 8 ст. 61 НК РФ, согласно которому регулятивные полномочия по определению порядка изменения срока уплаты налога и сбора налоговыми органами закреплены за федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов (Федеральная налоговая служба).
4 См., например: Положение о Министерстве финансов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ
от 30.06.2004 № 329).
5 См., например: Регламент Министерства финансов Российской Федерации (утв. Министерством финансов Российской Федерации от 23.03.2005 № 45н).
6 См. подробнее: Андриченко Л.В., Домрин А.Н., Сивицкий В.А., Чертков А.Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. № 3. 2005.
7 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Ю.А. Крохина. — М., 2008. С. 662.
8 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный). С. 375.
3 Чертков А.Н. Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации // Право и политика. 2006. № 8.
10 Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. С. 662.
11 Административная реформа в России: Науч.-практич. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. — М., 2006.
12 Васюнина М.Л. Правовые основы организации временной финансовой администрации в субъекте РФ или муниципальном образовании // Финансы и кредит. 2006. № 5. С. 31.
13 См: Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях Новосибирской области, утверждения структуры и штатного расписания временной финансовой администрации (утв. постановлением Администрации Новосибирской области от 27.02.2008 № 48-па).
14 См: Порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения ее структуры и штатного расписания, а также организации проведения проверки
(аудита) местных бюджетов (утв. постановлением Администрации Ростовской области от 04.08.2008 № 387).
15 См. подробнее: Ковпак С.В. О некоторых проблемах нормативного правового регулирования введения временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации // Реформы и право. 2009. № 1; Он же. Введение временной финансовой администрации в публично-правовом образовании: проблемы правового регулирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 6.
16 См. подробнее: решение КС РФ от 21.04.2009 «Об информации об исполнении решений Конституционного суда Российской Федерации» // www.ksrf.ru