Временные ограничения на пользование должником специальным правом как новый инструмент косвенного понуждения в отечественном исполнительном производстве

УДК  342.9

Страницы в журнале: 37-42

В.А. Гуреев,

доктор юридических наук, зав. Кафедрой организации службы судебных приставов и исполнительного производства Всероссийского государственного университета юстиции  (РПА Минюста России), профессор Финансового университета при Правительстве РФ Россия, Москва vladimirgureev@mail.ru

И.В. Селионов,

заместитель начальника Управления рассмотрения обращений в исполнительном производстве Федеральной службы судебных приставов, государственный советник юстиции 2 класса Россия, Москва

Рассматриваются вопросы, связанные с введением в российское законодательство нового вида исполнительного действия  — временного ограничения на пользование специальными правами. Авторами раскрываются особенности установления временных ограничений, включая условия и порядок их наложения. Приводятся отдельные потенциальные сложности толкования обновленного законодательства.

Ключевые слова: временные ограничения специальных прав, исполнительное производство, ограничение прав должника, судебный пристав-исполнитель, ограничение водительских прав.

Федеральный закон от 28.11.2015 № 340-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об исполнительном производстве” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» вступил в силу 15 января 2016 г. Он установил ранее отсутствовавшее в российском законодательстве исполнительное действие — временное ограничение на пользование должником специальным правом, предоставленным ему в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указанная новелла законодательства об исполнительном производстве была воспринята из практики ряда зарубежных стран: она активно используется в качестве действенной меры принудительного исполнения в США, Канаде, Чешской Республике, Израиле, Польше, Великобритании, Финляндии и некоторых других странах.

Институциональная потребность во введении временного ограничения специальных прав должника обуславливается стремлением обеспечить оптимальный баланс интересов должника и взыскателя в рамках исполнительного производства. В известной степени подобные ограничения выступают также средствами косвенного понуждения должника к исполнению требований исполнительного документа.

Обновленная редакция ст. 30 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве) предусматривает необходимость в постановлении о возбуждении исполнительного производства предупреждать должника об установлении в отношении него временных ограничений, включая ограничение специальных прав. Это происходит при условии неисполнения в установленный для добровольного исполнения срок без уважительных причин требований, содержащихся в исполнительном документе (ч. 14.2 ст. 30 Закона об исполнительном производстве).

Отметим, что приведенные дополнения появились во многом как законодательная реакция на правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой на примере временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации судебный пристав-исполнитель вправе выносить постановление о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации только в случае неисполнения им требования, содержащегося в исполнительном документе, в 15-дневный срок с момента получения постановления о возбуждении исполнительного производства [1].

Аналогичную позицию занимает и Верховный Суд РФ. Так, Пленум ВС РФ указал на то, что в срок для добровольного исполнения судебный пристав-исполнитель вправе совершать отдельные исполнительные действия, например наложить арест на имущество должника, установить запрет на распоряжение имуществом. Вместе с тем судебный пристав-исполнитель не вправе удовлетворить содержащееся в заявлении о возбуждении исполнительного производства ходатайство взыскателя об установлении временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации одновременно с вынесением им постановления о возбуждении исполнительного производства, т. е. до истечения установленного в постановлении срока на добровольное исполнение исполнительного документа, а также до получения судебным приставом-исполнителем сведений о том, что должник обладает информацией о возбужденном в отношении него исполнительном производстве и уклоняется от добровольного исполнения исполнительного документа [3].

В уже упомянутом определении КС РФ от 03.07.2014 № 1561-О также указано, что судебный пристав-исполнитель не может удовлетворить содержащееся в заявлении о возбуждении исполнительного производства ходатайство взыскателя о временном ограничении должника на выезд из Российской Федерации одновременно с вынесением им постановления о возбуждении исполнительного производства, т. е. до истечения установленного в вынесенном постановлении о возбуждении исполнительного производства срока на добровольное исполнение должником содержащегося в исполнительном документе требования, а также до получения судебным приставом-исполнителем сведений о том, что должник обладает информацией о возбужденном в отношении него исполнительном производстве и уклоняется от добровольного исполнения содержащегося в исполнительном документе требования.

Таким образом, в основу рассматриваемого положения была положена позиция высших судебных органов.

Данное условие содержится и в ст. 64 Закона об исполнительном производстве.

Отечественное законодательство относит временное ограничение специальных прав должника к числу исполнительных действий (ч. 1 ст. 65 Закона об исполнительном производстве), постулируя тем самым его основное назначение — создание условий для применения мер принудительного исполнения, а равно понуждение должника к полному, правильному и своевременному исполнению требований, содержащихся в исполнительном документе.

Частью 1 ст. 67.1 Закона об исполнительном производстве предусмотрено легальное определение понятия «временное ограничение на пользование должником специальным правом», которое означает приостановление действия предоставленного должнику в соответствии с законодательством Российской Федерации специального права в виде права управления транспортными средствами (автомобильными транспортными средствами, воздушными судами, судами морского, внутреннего водного транспорта, мотоциклами, мопедами и легкими квадрициклами, трициклами и квадрициклами, самоходными машинами) до исполнения требований исполнительного документа в полном объеме либо до возникновения оснований для отмены такого ограничения.

В связи с указанным определением следует обратиться к положениям Кодекса РФ об административных правонарушениях (ст. 3.8), в которых предусмотрено лишение специального права. По сути, при применении временного ограничения специального права и при лишении специального права можно говорить о приостановлении действия предоставленного должнику специального права, однако лишение специального права, в отличие от указанных временных ограничений, законодателем отнесено к административному наказанию (статьи 3.2, 3.8 КоАП РФ), цель которого иная: предупреждать совершение новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. В свою очередь, с учетом положений ст. 64 Закона об исполнительном производстве, временные ограничения в исполнительном производстве должны способствовать применению мер принудительного характера.

Словосочетание «специальное право в виде права управления транспортными средствами» используется не только в Законе об исполнительном производстве, но и в иных нормативных правовых актах (см., например п. 1 ст. 25 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»).

Применительно к сфере принудительного исполнения актов юрисдикционных органов судебный пристав-исполнитель вправе установить временное ограничение на пользование должником специальным правом на управление определенным транспортным средством. Следовательно, в рамках исполнительного производства могут быть установлены несколько ограничений специальных прав должника на управление транспортным средством, за исключением исполнительных производств, связанных с исполнением требований исполнительного документа о взыскании административного штрафа, назначенного за нарушение порядка пользования специальным правом. В последнем случае должник может быть ограничен в пользовании только специальным правом, с которым связано взыскание административного штрафа. К примеру, должник имеет несколько прав на управление как автомашиной, так и морским судном. В случае привлечения к административной ответственности за нарушение вождения автомобилем, впоследствии, если должник не оплатил административный штраф за указанное нарушение, судебный пристав-исполнитель сможет временно ограничить права только на управление должником автомашиной.

Временное ограничение на пользование должником специальным правом устанавливается в отношении следующих транспортных средств (согласно законодательству о безопасности дорожного движения транспортное средство — устройство, предназначенное для перевозки по дорогам людей, грузов или оборудования, установленного на нем):

1) автомобильное транспортное средство;

2) воздушное судно;

3) судно морского транспорта;

4) судно внутреннего водного транспорта;

5) мотоцикл;

6) мопед;

7) легкий квадрицикл;

8) трицикл;

9) квадрицикл;

10) самоходная машина.

Временные ограничения на пользование должником специальным правом носят исключительный характер, поскольку, исходя из положений законодательства, могут быть установлены судебным приставом-исполнителем только при соблюдении определенных условий. В этой связи представляется возможным систематизировать условия установления временного ограничения специальных прав должника.

1. Общие условия, характерные для всех временных ограничений специальных прав в рамках исполнительного производства (временных ограничений на пользование должником специальным правом, временных ограничений на выезд должника из Российской Федерации):

а) исполнительный документ является судебным актом. По другим исполнительным документам судебный пристав-исполнитель или взыскатель вправе обратиться в суд с заявлением о применении данного исполнительного действия;

б) санкционирование постановления об установлении указанного исполнительного действия старшим судебным приставом или его заместителем. Частью 5 ст. 67.1 Закона об исполнительном производстве предусмотрено вручение копии указанного постановления не позднее дня, следующего за днем его вынесения, в том числе должнику лично. На практике может возникнуть вопрос о реализации данного положения при применении ч. 7 ст. 65 Закона об исполнительном производстве. В частности, возможна ситуация, когда одновременно с объявлением исполнительного розыска должника, ранее извещенного о возбуждении исполнительного производства, выносится постановление о временном ограничении специальных прав, и судебный пристав-исполнитель должен будет лично вручить копию указанного постановления должнику, находящемуся в розыске. В этой связи в данной норме следовало бы указать на исключение, связанное с осуществлением розыска должника;

в) минимальная сумма требований, содержащихся в исполнительном документе, с которой можно установить данное временное ограничение (десять тысяч рублей);

г) наличие информации об извещении должника в порядке, предусмотренном главой 4 «Извещения и вызовы в исполнительном производстве» Закона об исполнительном производстве, о возбуждении в отношении него исполнительного производства;

д) уклонение должника от добровольного исполнения требований исполнительного документа, за исключением случаев объявления должника в розыск.

2. Специальные условия, связанные только с временными ограничениями на пользование должником специальным правом:

а) временное ограничение может применяться лишь в связи с определенными требованиями, содержащимися в исполнительном документе, перечень которых определен Законом об исполнительном производстве:

— алименты;

— возмещение вреда, причиненного здоровью;

— вреда в связи со смертью кормильца;

— имущественного ущерба и (или) морального вреда, причиненных преступлением;

— требований неимущественного характера, связанных с воспитанием детей.

Предусмотрены также требования о взыскании административного штрафа, назначенного за нарушение порядка пользования специальным правом. При этом указанно, что при неисполнении требований исполнительного документа о взыскании административного штрафа, назначенного за нарушение порядка пользования специальным правом, должник может быть ограничен в пользовании только этим специальным правом;

б) установление временного ограничения запрещено в следующих случаях (введены иммунитетные нормы):

— если установление такого ограничения лишает должника основного законного источника средств к существованию. Словосочетание «основной законный источник средств к существованию» в настоящее время используется в ряде правовых актов. Например, согласно ч. 2 ст. 3.7 КоАП РФ конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию; в ч. 4 ст. 3.8 КоАП РФ предусмотрено, что лишение специального права в виде права осуществлять охоту не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию;

— если использование транспортного средства является для должника и проживающих совместно с ним членов его семьи единственным средством для обеспечения их жизнедеятельности с учетом ограниченной транспортной доступности места постоянного проживания. Словосочетание «ограничивающих транспортную доступность» также используется, например, в п. 13 (5) Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (утв. постановлением Правительства РФ от 14.12.2005 № 761). В этом документе понятие «обстоятельства, ограничивающие транспортную доступность» раскрывается следующим образом: время, затраченное на дорогу от места жительства заявителя до ближайшего населенного пункта, в котором есть организация почтовой связи или многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, и обратно, составляет более 10 часов. Однако, на наш взгляд, в связи с отсутствием в Законе об исполнительном производстве четких критериев «ограниченной транспортной доступности места постоянного проживания» и критериев «обеспечения их жизнедеятельности», в рамках конкретного исполнительного производства отказ или принятие решения по указанному вопросу судебным приставом-исполнителем будет дополнительным поводом для их обжалования (оспаривания);

— если должник является лицом, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью, либо на иждивении должника находится лицо, признанное в установленном законодательством Российской Федерации порядке инвалидом I или II группы, либо ребенок-инвалид;

— если должнику предоставлена отсрочка или рассрочка исполнения требований исполнительного документа.

Запрет на совершение указанного исполнительного действия в период действия отсрочки соответствует общему положению, предусмотренному в ст. 37 Закона об исполнительном производстве. Так, согласно ч. 2 ст. 37 в случае предоставления должнику отсрочки исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица исполнительные действия не совершаются и меры принудительного исполнения не применяются в течение срока, установленного судом, другим органом или должностным лицом, предоставившими отсрочку.

В то же время в соответствии с ч. 3 ст. 37 Закона об исполнительном производстве в случае предоставления должнику рассрочки исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица исполнительный документ исполняется в той части и в те сроки, которые установлены в акте о предоставлении рассрочки. Следовательно, Закон об исполнительном производстве допускает совершение исполнительных действий при предоставлении должнику рассрочки исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица.

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации наравне со специальным правом в виде права управления транспортными средствами имеются и другие права, требующие специального разрешения, например право на охоту (Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), право на ношение и хранение оружия (Федеральный закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии»).

С учетом этого, на наш взгляд, в перспективе при формировании положительного опыта применения указанного исполнительного действия в исполнительном производстве возможно расширение сферы применения временного ограничения на пользование должником специальным правом как в отношении требований, содержащихся в исполнительном документе, так и в отношении других объектов прав пользования (например, право на ношение и использование оружия) [4].

В постановлении о временном ограничении на пользование должником специальным правом судебный пристав-исполнитель разъясняет должнику его обязанность соблюдать установленное ограничение и предупреждает об административной ответственности за его нарушение. Копии указанного постановления, как было отмечено, не позднее дня, следующего за днем его вынесения, вручаются должнику лично, направляются взыскателю и в подразделение органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в соответствующей сфере деятельности. В данном случае, исходя из сферы применения судебным приставом-исполнителем ограничений специальных прав, к указанному органу исполнительной власти, в частности, можно отнести Государственную инспекцию безопасности дорожного движения МВД России (далее — ГИБДД), Государственную инспекцию по маломерным судам МЧС России (далее — ГИМС) и другие органы.

Обращает на себя внимание тот факт, что в Законе об исполнительном производстве содержится минимальное количество норм, связанных непосредственно с реализацией постановления об установлении временных ограничений, не установлен порядок взаимодействия органов принудительного исполнения и органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в соответствующей сфере деятельности. Законом об исполнительном производстве также не предусмотрены бланкетные нормы, позволяющие, например, Федеральной службе судебных приставов и ГИБДД принимать по указанному вопросу какой-либо правовой акт.

Кроме того, в правовых актах уполномоченных органов (подразделение органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в соответствующей сфере деятельности) также отсутствуют нормы по реализации постановления о временном ограничении специальных прав. Например, в соответствии с пп. 5 п. 5 Положения о Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России (утв. постановлением Правительства РФ от 23.12.2004 № 835) ГИМС осуществляет функцию по аттестации судоводителей и выдаче им удостоверений на право управления маломерным судном, в том числе временных разрешений на право управления маломерным судном.

На наш взгляд, надлежит дополнить указанное положение соответствующими полномочиями должностных лиц по отстранению от управления маломерными судами лиц за нарушение установленного в соответствии с законодательством об исполнительном производстве временного ограничения на пользование специальным правом.

Необходимо и в другие нормативные акты внести дополнительное указание на возможность введения данного ограничения в отношении других транспортных средств. Например, в ст. 39 Воздушного кодекса РФ предусмотрены ограничения права пользования гражданскими воздушными судами (привлечение к воздушным перевозкам для государственных нужд, временное изъятие гражданских воздушных судов и иные ограничения) в период военного времени и (или) при введении военного, чрезвычайного положения.

В целях полноценной реализации нововведений, касающихся временных ограничений на пользование специальными правами, на наш взгляд, порядок указанного взаимодействия следует детально регламентировать в ведомственных актах заинтересованных органов исполнительной власти, в соглашениях о взаимодействии, таких как в настоящее время действующее соглашение ФСБ России и ФССП России, которым введен «Порядок взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и Федеральной службы безопасности Российской Федерации при установлении (отмене) временного ограничения на выезд должников из Российской Федерации» [2].

Кроме того, представляется, что на повестке дня стоит задача по разработке методических рекомендаций ФССП России по установлению судебными приставами-исполнителями данного временного ограничения.

Часть 6 ст. 67.1 Закона об исполнительном производстве предусматривает основания и порядок снятия ограничения с должника. Таких оснований в приведенной норме два:

— исполнение требований исполнительного документа;

— возникновение оснований для отмены временных ограничений, о которых мы уже упоминали (иммунитетные нормы).

В случае перечисленных оснований судебный пристав-исполнитель не позднее дня, следующего за днем исполнения требований исполнительного документа или возникновения оснований для отмены временного ограничения на пользование должником специальным правом, выносит постановление о снятии данного ограничения, которое утверждается старшим судебным приставом или его заместителем. При этом копии указанного постановления либо судебного акта или постановления вышестоящего должностного лица об отмене постановления о временном ограничении на пользование должником специальным правом незамедлительно направляются должнику, взыскателю и в подразделение органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в соответствующей сфере деятельности.

Резюмируя сказанное, следует отметить в целом положительный вектор развития законодательства об исполнительном производстве в части стремления к индивидуализации инструментария правового воздействия на должника, появление возможности выбора наиболее оптимального и эффективного исполнительного действия или их сочетания с целью понуждения должника к полному и своевременному исполнению требований исполнительного документа. Разумеется, временные ограничения на пользование должником специальным правом будут выступать в том числе и важным профилактическим элементом в исполнительном производстве.

Список литературы

1. По жалобе гражданина Черепанова Андрея Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 30 и частью 2 статьи 67 Федерального закона «Об исполнительном производстве»: определение КС РФ от 03.07.2014 № 1561-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2. Порядок взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и Федеральной службы безопасности Российской Федерации при установлении (отмене) временного ограничения на выезд должников из Российской Федерации: утв. приказом ФССП России № 100, приказом ФСБ России № 157 от 10.04.2009 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства: постановление Пленума ВС РФ от 17.11.2015 № 50  // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4. Селионов И.В. Временные ограничения на пользование правом // ЭЖ-ЮРИСТ. 2015. 24 дек.