Временный запрет деятельности как необходимое условие применения административного приостановления деятельности

С.Е. ГОРОБЦОВА,
соискатель Кубанского университета, директор по правовым вопросам  международного аэропорта «Шереметьево»
 
С 2 августа 2005 г., с момента вступления в силу Федерального закона от 09.05.2005 № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации», параллельно с административным приостановлением деятельности в качестве нового вида административного наказания стала применяться такая мера процессуального обеспечения, как временный запрет деятельности. 
 
С учетом изменений, введенных Федеральным законом от 05.11.2006 № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)», согласно ч. 1 ст. 27.16 КоАП РФ временный запрет деятельности заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом, прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.  Временный запрет деятельности может применяться, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности только в исключительных случаях, когда это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, для устранения допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в несоблюдении установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах, и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно. При нарушении законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма временный запрет деятельности не применяется. Приостановление операций по счетам организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Временный запрет деятельности используется в тех случаях, когда применение административного приостановления деятельности выглядит наиболее оправданным и осуществляется должностным лицом, уполномоченным в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности (ч. 2 ст. 27.16 КоАП РФ). В соответствии со ст. 27.17 КоАП РФ срок временного запрета деятельности не должен превышать пяти суток и исчисляется с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
 По мнению В.И. Майорова, временный запрет деятельности является нормой переходного характера, но тем не менее это одна из эффективных мер по профилактике пожаров[1]. С. Воронов отмечает, что нужны единые подходы к процедуре назначения того или иного вида наказания в ходе судебной практики, а для временного запрета деятельности объекта в целях усиления противопожарной безопасности необходим четкий механизм реализации[2]. 
В качестве примера приведем постановление ФАС Волго-Вятского округа от 06.06.2007 по делу № А17-418/2007. Негосударственное учреждение здравоохранения (далее — учреждение) обратилось в суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления отдела Государственного пожарного надзора ГУ МЧС России (далее — отдел ГУ МЧС) от 01.02.2007 о привлечении к административной ответственности на основании ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ. Решением суда первой инстанции от 02.04.2007 в удовлетворении заявленного требования отказано. В суде апелляционной инстанции дело не рассматривалось. Отказывая учреждению в удовлетворении жалобы, суд кассационной инстанции исходил из того, что, как следует из материалов дела, отдел ГУ МЧС провел проверку зданий и сооружений, принадлежащих учреждению, и выявил ряд нарушений требований противопожарной безопасности. Усмотрев в действиях учреждения признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, инспектор отдела ГУ МЧС составил протокол об административном правонарушении от 26.01.2007 № 29, и начальник отдела ГУ МЧС принял постановление о привлечении учреждения к административной ответственности на основании ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ (далее — постановление).
Посчитав постановление незаконным, учреждение обжаловало его в арбитражный суд. Основываясь на нормах ст. 2.1, ч. 5 ст. 4.1, ч. 1 ст. 20.4, статей 23.34, 28.1, 28.2 КоАП РФ, суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование. Суд исходил из наличия в действиях учреждения состава вмененного ему административного правонарушения и отсутствия процессуальных нарушений со стороны отдела ГУ МЧС в ходе привлечения учреждения к ответственности. Частью 1 ст. 20.4 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 КоАП РФ.
Требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и их должностными лицами, установлены в Правилах пожарной безопасности Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных приказом МЧС России от 18.06.2003 № 313; Строительных нормах и правилах «Пожарная безопасность зданий и сооружений» (СНиП 21-01-97), утвержденных постановлением Минстроя России от 13.02.1997 № 18-7; Нормах пожарной безопасности «Системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожарах в зданиях и сооружениях» (НПБ 104-03), утвержденных приказом МЧС России от 20.06.2003 № 323; Нормах пожарной безопасности «Установки пожаротушения и сигнализации. Нормы и правила проектирования» (НПБ 88-2001), утвержденных приказом ГУГПС МВД России от 04.06.2001 № 31. Факт нарушения учреждением требований пожарной безопасности судом установлен и истцом не отрицается.
Довод заявителя жалобы относительно незаконности оспариваемого постановления по причине принятия его неправомочным лицом признается несостоятельным, поскольку протокол о временном запрете деятельности учреждения принят в отношении правонарушений, выявленных в здании административного корпуса и отраженных в протоколе, который не являлся предметом рассмотрения дела. Из постановления следует, что оно вынесено по результатам рассмотрения протокола об административном правонарушении, который составлен по фактам нарушений требований пожарной безопасности в зданиях и помещениях терапевтического, хирургического корпусов, переходов между ними, прачечной, кухни, котельной и гаража. Согласно ч. 1 ст. 23.34 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный пожарный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных в том числе ст. 20.4 КоАП РФ. С учетом изложенного, арбитражный суд правомерно отказал учреждению в удовлетворении заявленного требования о признании постановления незаконным.
Специалисты обращают внимание на то, что временный запрет деятельности не может распространяться на предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Указывается на необходимость обоснования исключительности случая, невозможности применения другого наказания и меры процессуального обеспечения, а также отсутствия необратимых последствий для производственного процесса, функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения[3].
Данное теоретическое положение находит свое подтверждение в постановлении ФАС Западно-Сибирского округа от 02.04.2007 по делу № Ф04-1824/2007 (32934-А81-43). Заместитель прокурора обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении к административной ответственности индивидуального предпринимателя О. (далее — предприниматель) за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Заявленные требования мотивированы тем, что предприниматель осуществляет образовательную деятельность, т. е. оказывает услуги дошкольного образовательного учреждения, без лицензии (разрешения). Решением арбитражного суда от 12.05.2006 в удовлетворении заявленных требований отказано. Принимая решение, суд исходил из недоказанности наличия в действиях предпринимателя состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Постановлением суда апелляционной инстанции решение от 12.05.2006 оставлено в силе.
Отказывая заместителю прокурора в удовлетворении жалобы, суд кассационной инстанции исходил из следующего. Как видно из материалов дела, на основании распоряжения начальника территориального отдела территориального управления Роспотребнадзора (далее — территориальный отдел) от 06.02.2006 № 13 в период с 6 по 8 февраля 2006 г. главным специалистом территориального отдела проведены мероприятия по внеплановому санитарно-гигиеническому контролю и проверке соблюдения Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарном благополучии населения» и СанПиН 2.4.1. 1249-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных учреждений» в детском саду, принадлежащем предпринимателю.
По итогам проверки составлен акт о том, что документально вид деятельности по оказанию услуг детского сада предпринимателем не оформлен (отсутствуют лицензия и санитарно-эпидемиологическое заключение). По данному факту в отношении предпринимателя составлен протокол об административном правонарушении и протокол о временном запрете деятельности, а также выдано предписание об устранении выявленных нарушений.
Основанием для выдачи указанного предписания послужили: регистрация двух случаев острой кишечной инфекции у детей; нарушение режима обработки посуды; отсутствие утреннего приема детей; отсутствие спецодежды для ухода за детьми и уборки помещений; отсутствие медицинской книжки; существование угрозы возникновения групповых случаев инфекционных заболеваний. По результатам проведенной проверки в отношении предпринимателя вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, которое направлено в арбитражный суд с заявлением прокурора о привлечении предпринимателя к административной ответственности. Суд кассационной инстанции, оставляя без изменения принятые по делу судебные акты, исходил из установленных судом обстоятельств и следующих норм материального права.
В преамбуле Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (далее — Закон об образовании) указано, что образование — это целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). В соответствии с п. 6 ст. 33 Закона об образовании право на ведение образовательной деятельности возникает у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения).
Согласно п. 3 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении, утвержденного постановлением Правительства РФ от 01.07.1995 № 677 (далее — Типовое положение), дошкольное образовательное учреждение — тип образовательного учреждения, реализующего общеобразовательные программы дошкольного образования различной направленности. Дошкольное образовательное учреждение обеспечивает воспитание, обучение, присмотр, уход и оздоровление детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет. Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 18.10.2000 № 796, установлен порядок лицензирования образовательной деятельности, в том числе по программе дошкольного образования.
Исходя из положений Закона об образовании и Типового положения, суд обоснованно пришел к выводу о том, что держателем лицензии на ведение образовательной деятельности может быть лишь соответствующее учреждение, являющееся юридическим лицом. Предприниматель, организовав в арендуемой квартире детский сад на основании договора с родителями детей, предоставляла на дому услуги няни и не оказывала услуги детского дошкольного образовательного учреждения по соответствующей программе обучения.
Согласно ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревшего дело. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. В соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
С учетом изложенного, суд кассационной инстанции посчитал обоснованными выводы судебных инстанций о том, что в действиях предпринимателя отсутствовал состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, поскольку предпринимателем не оказывались услуги детского дошкольного образовательного учреждения, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат лицензированию[4].
Как уже говорилось выше, временный запрет деятельности и административное приостановление деятельности тесно связаны между собой. Временный запрет деятельности по своим последствиям аналогичен административному приостановлению деятельности (первый ограничен более коротким сроком — 5 дней). Исходя из того что в соответствии с ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности, совершение мероприятий по осуществлению временного запрета деятельности производится по правилам административного приостановления деятельности (накладываются пломбы, опечатываются помещения, места хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применяются другие меры по исполнению указанных в постановлении об административном приостановлении деятельности мероприятий)[5].
Как считает Л. Скобелева, 5-дневный срок применения временного запрета деятельности не случаен, так как законодатель связывает этот срок с последующим вынесением судьей постановления о назначении наказания. Более того, протокол о временном запрете деятельности нельзя составлять, если нет намерения направлять материалы в районный суд для административного приостановления деятельности правонарушителя[6]. Таким образом, временный запрет деятельности является мерой процессуального обеспечения, используемой в связи с рассмотрением вопроса о применении административного приостановления деятельности в качестве наказания. Связь этих мер административного принуждения является очевидной и характеризуется как последовательный процесс привлечения к административной ответственности.
Принимая во внимание, что при незначительных общественно опасных последствиях правонарушения в качестве наказания используется административный штраф, предлагается следующий поэтапный алгоритм применения указанных мер административного принуждения.
Первый этап представляет собой рассмотрение вопроса о наложении административного штрафа в качестве наказания, если присутствуют смягчающие и отсутствуют отягчающие административную ответственность обстоятельства, а само правонарушение не является грубым, способным повлечь за собой серьезные негативные последствия. При достижении цели административного наказания и отсутствии повторного однородного правонарушения последующие этапы могут исключаться.
Второй этап — применение временного запрета деятельности в связи с рассмотрением в судебном порядке вопроса об административном приостановлении деятельности при условии необходимости применения этой меры обеспечения и невозможности использования другой меры обеспечения. В некоторых случаях этот этап может отсутствовать, но полагаем, что он необходим. При установлении факта административного правонарушения следует со-ставлять два протокола: первый — об административном правонарушении, второй — о временном запрете деятельности. Если в процессе административного расследования не было допущено ошибок и все обстоятельства совершения правонарушения и его состав определены верно, то возможность применения административного штрафа исключается, а у судьи, на рассмотрение которому передаются материалы административного правонарушения, имеются законные основания для применения административного приостановления деятельности.
Третий этап — принятие постановления об административном приостановлении деятельности судом и его немедленное исполнение. При наличии второго этапа исполнение постановления не должно представлять трудностей, так как деятельность правонарушителя уже фактически приостановлена в течение 5 суток и запрет деятельности субъекта правонарушения продолжается до истечения срока, установленного судом, если отсутствуют основания досрочного прекращения наказания.
 
Библиография
1 См.: Майоров В.И. Временный запрет деятельности: проблемы правоприменения // Современное право. 2006. № 4. С. 62—65.
2 См.: Воронов С. Реализация административного приостановления деятельности в соответствии с требованиями КоАП РФ // Пожарное дело. 2006. № 5. С. 12.
3 См.: Борушкова Е. Изменения в КоАП РФ // Финансовая газета. 2006. № 19.
4 Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 02.04.2007 по делу № Ф04-1824/2007 (32934-А81-43).
5 См. Обзор судебной практики за четвертый квартал 2005 года. Утвержден постановлением Президиума ВС РФ от 01.03.2006 // Бюллетень ВС РФ. 2006. № 5.
6 См.: Скобелева Л. Административное приостановление деятельности: правоприменительная практика // Современный бухучет. 2007. № 4.