Временный запрет деятельности: проблемы правоприменения

В.И. МАЙОРОВ,

доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права ЮУрГУ

С 12 августа 2005 г. вступил в действие Федеральный закон от 09.05.2005 № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» (далее — Закон № 45-ФЗ). В КоАП РФ введены новая мера обеспечения — временный запрет деятельности и новое административное наказание — административное приостановление деятельности.
Изменения направлены на упорядочение действий уполномоченных органов государственного управления по приостановлению деятельности хозяйствующих субъектов, прежде всего на лишение уполномоченных органов по самостоятельному внесудебному применению этих действий. Практика выявила проблемы реализации новой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Решение этих проблем необходимо для совершенствования законодательства и обеспечения законности по применению временного запрета деятельности.
По мнению начальника отдела дознания Управления Госпожнадзора ГУ МЧС России по Челябинской области Н.Г. Тарасенковой, в Челябинске и Челябинской области оперативная обстановка с пожарами улучшилась, но тем не менее вызывает тревогу. Так, пожары за текущий год по сравнению с предыдущим годом уменьшились на 13,7%. Количество погибших от пожаров в Челябинске снизилось на 9,4%, в области — на 7,7, однако число погибших детей возросло на 50%. Показатель количества спасенных на пожарах людей снизился на 23,4%.
Одна из эффективных мер в профилактике пожаров — временный запрет деятельности. Однако на практике возникают трудности по применению этой меры, особенно при выявлении правонарушения, предусмотренного ст. 20.4 КоАП РФ. Так, согласно ст. 6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее — Закон о пожарной безопасности) и Положению о государственном пожарном надзоре[1] государственные инспекторы по пожарному надзору при выявлении нарушения требований пожарной безопасности, создающего угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей, а также в случае невыполнения этих требований при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, расширении, техническом переоснащении организаций, сооружений и других объектов в пределах своей компетенции имели право приостанавливать полностью или частично работу хозяйствующих субъектов. С вступлением в силу Закона № 45-ФЗ административное приостановление деятельности применяется только в случае угрозы жизни или здоровью людей.
Можно ли применять временное приостановление деятельности (с последующим административным наказанием — административным приостановлением деятельности) к объектам хранения и переработки нефтепродуктов, складским зданиям и сооружениям, авто-
транспортным и сельскохозяйственным объектам (зернохранилищам, элеваторам, сооружениям для хранения сена, размещения птицы и скота) и др.? На этих объектах нет массового пребывания людей, но при нарушении требований пожарной безопасности возможно возгорание с невосполнимыми потерями, причинением крупного материального ущерба, массовой гибелью скота.
Пожары возникают в основном из-за эксплуатации электрооборудования и монтажа электропроводки с нарушением правил и норм в области электроэнергетики или технологических процессов, что создает угрозу жизни или здоровью людей. Могут ли эти нарушения послужить основанием применения временного запрета деятельности? Кроме того, незаконченное строительство и реконструкция зданий и сооружений, осуществляемые с нарушением требований пожарной безопасности, в дальнейшем при эксплуатации могут создать реальную угрозу безопасности людей.
Требуют разъяснений и более точных определений такие формулировки ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ, как «угроза жизни или здоровью людей», «отдельные виды деятельности», «эксплуатация агрегатов», «...если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания».
По словам старшего дознавателя Управления Госпожнадзора ГУ МЧС России по Челябинской области Д.В. Литвякова, основными причинами пожаров являются поджоги, неисправность электропроводки, неисправное печное отопление. В ходе применения новой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях возникают процессуальные трудности, в частности по процедуре вручения протокола. Так, неразрешимой является ситуация, когда представитель юридического лица отказывается принять протокол о временном запрете деятельности либо уклоняется от встречи с должностным лицом пожарного надзора. В этом случае обязанность должностного лица по вручению протокола не может быть выполнена.
До вступления в силу Закона № 45-ФЗ многим руководителям объектов были вынесены предписания о приостановлении деятельности, при этом фактически деятельность организаций не была прекращена. Однако Законом № 45-ФЗ не урегулирован механизм приведения в исполнение ранее вынесенных предписаний. Не определен и срок, в течение которого соответствующее юридическое лицо должно фактически прекратить свою деятельность после составления протокола о временном запрете деятельности. В результате эти лица имеют возможность продолжать свою деятельность после составления протокола о временном запрете деятельности.
Кроме того, если суд при рассмотрении дела об административном правонарушении не назначит такое наказание, как административное приостановление деятельности, лицо может обжаловать незаконные действия органа, применившего временный запрет деятельности, поднять вопрос о взыскании издержек в период временной приостановки деятельности.
По мнению заместителя начальника отдела по надзору за исполнением законов в социальной сфере прокуратуры Челябинской области С.В. Сусловой, в соответствии с ч. 2 ст. 27.1 КоАП РФ вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению в порядке гражданского законодательства. Вместе с тем Закон № 45-ФЗ внес изменения в п. 1 ст. 1070 ГК РФ, позволяющий рассматривать требования лиц о возмещении вреда, причиненного в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, но не в результате применения меры обеспечения — временного запрета деятельности. В любом случае, чтобы взыскивать издержки, нужно доказать, что действия уполномоченного органа были незаконными.
Административное приостановление деятельности — исключительная мера. Она применяется судьей, когда менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. В свою очередь применение за конкретное правонарушение менее строгого административного наказания не означает, что уполномоченным органом мера обеспечения в виде временного запрета деятельности применена незаконно.
Поскольку органы и должностные лица, составившие протокол о применении меры обеспечения, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях, круг которых перечислен в главе 25 КоАП РФ, в случае несогласия с решением суда о назначении менее строгого административного наказания они не вправе обжаловать постановление судьи. Однако такими полномочиями обладает прокурор, и он вправе принести протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле.
Как считает О.В. Гречкина, Закон № 45-ФЗ внес изменения в отдельные положения 33 законодательных актов, в том числе признал утратившим силу абзац одиннадцатый ч. 7 ст. 6 Закона о пожарной безопасности. Утратившая законную силу норма закрепляла полномочия должностных лиц органов пожарного надзора по приостановлению работы хозяйствующих субъектов при выявлении нарушения требований пожарной безопасности, создающего угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей. Теперь исключена возможность применения приостановления работы хозяйствующих субъектов по этим основаниям (статьи 3.12 и 27.16 КоАП РФ).
За создание угрозы возникновения пожара и (или) безопасности людей не может применяться временный запрет деятельности. Вместе с тем виновные деяния, создающие угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей, могут квалифицироваться по ст. 20.4 КоАП РФ. При привлечении к ответственности должны применяться менее строгие виды административного наказания, предусмотренные санкцией этой статьи.
Угроза возникновения пожара в местах массового нахождения людей может создать угрозу жизни или здоровью людей. Такие обстоятельства могут быть заложены в обоснование доказательств создания угрозы жизни или здоровью людей на основании, например, норм СНиП 21-01—97, которые устанавливают меры по обеспечению безопасности людей при возникновении пожара. Не всякое нарушение пожарной безопасности может повлечь за собой угрозу жизни или здоровью людей, например в местах, где нет массового пребывания людей, но вследствие имеющихся нарушений требований пожарной безопасности может произойти возгорание с причинением крупного материального ущерба.
Законом № 45-ФЗ установлен иной, не менее серьезный механизм применения рычагов воздействия на виновных лиц. В соответствии с положениями Закона о пожарной безопасности должностные лица органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности имеют право давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности. За невыполнение в срок законного предписания должностного лица, осуществляющего государственный надзор в сфере пожарной безопасности, судья может к должностному лицу — руководителю юридического лица применить административное наказание в виде дисквалификации (см., например, ст. 19.5 КоАП РФ). Документы, свидетельствующие о невыполнении в срок предписания органов пожарной безопасности, могут быть приобщены к материалам дела об административном правонарушении (ст. 20.4 КоАП РФ). В суде они могут послужить основанием для применения административного приостановления деятельности в случае возникновения угрозы жизни или здоровью людей.
По мнению судьи Челябинского областного суда И.Н. Князева, Закон № 45-ФЗ не предусмотрел возможные мероприятия, которые могут быть предприняты должностным лицом к предполагаемому нарушителю при применении временного запрета деятельности. Вместе с тем установлены сокращенные сроки направления судье протокола об административном правонарушении, по которому была применена мера обеспечения в виде временного запрета деятельности, а также рассмотрения такого дела судьей. Материалы дела направляются судье немедленно после их составления. Должностное лицо может приобщить к материалам дела данные о надлежащем сообщении лицу о времени и месте составления протокола о применении временного запрета деятельности, если последний уклоняется от его получения.
Верховный суд РФ по вопросу соблюдения процедуры вручения протокола об административном правонарушении выразил свою правовую позицию[2]. В порядке подготовки дела к рассмотрению судья устанавливает правильность составления протокола об административном правонарушении и соблюдения процедуры оформления протокола. Несущественным недостатком, не влекущим за собой возвращения протокола и других материалов дела в орган или должностному лицу, составившему протокол, признается составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если ему было надлежащим образом сообщено о времени и месте составления протокола, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными.
Как считает А.П. Калетин, административное приостановление деятельности (как и временный запрет деятельности) должно быть не самоцелью контрольных (надзорных) и судебных органов, а мерой, направленной на устранение нарушений и угроз. При применении этих мер учитывается, как реагирует руководитель юридического лица при выявлении нарушения и возбуждении дела о правонарушении. В одном случае он относится равнодушно или отрицательно, т. е. не принимает мер к устранению выявленных нарушений, в другом — безотлагательно, бесспорно и деятельно принимает меры. Соответственно принимаемое по делу решение должно быть адекватным. Временный запрет применяется в отношении не юридического лица, а филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также отдельных агрегатов, объектов, зданий или сооружений.
По мнению А.П. Калетина, в материалах дела должен быть четко отражен факт доведения до сведения соответствующих лиц о применении меры обеспечения производства — временного запрета деятельности. Статья 17.7 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за невыполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Об этом, если необходимо, предупреждается индивидуальный предприниматель или законный представитель юридического лица. Факт отказа в принятии протокола следует зафиксировать в присутствии понятых.
В соответствии с КоАП РФ меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в виде временного запрета деятельности уполномочены применять органы внутренних дел (статьи 6.3, 6.6, 6.13, 6.14 и 18.13), ФСНК России (статьи 6.13 и 6.15), Росздравнадзора (ст. 6.15), Роспотребнадзора (статьи 6.3—6.5, 8.2, ч. 2 ст. 8.6 и ст. 14.4), Россельхознадзора (статьи 8.3, 8.6, 10.3, 10.6 и 10.8), Росприроднадзора (статьи 8.6, 8.13, 8.31 и 8.38), Роструда (ст. 5.27), пограничной службы (статьи 8.20 и 8.38), Ростехнадзора (статьи 8.2, 8.6, 8.21, 9.1, 9.9, 9.11 и 11.20), Росгидромета (статьи 8.21 и 8.40), государственного архитектурно-строительного надзора (ст. 9.4), надзора в сфере связи (статьи 13.4, 13.7 и 13.12), Росфинмониторинга (ст. 15.27), МЧС России (ст. 20.4).
Как считает Т.М. Макосейчук, Закон № 45-ФЗ установил норму переходного характера. Решения о приостановлении деятельности хозяйствующих субъектов, вынесенные до вступления в силу этого закона, подлежат исполнению в соответствии с КоАП РФ, если действия, послужившие основанием такого приостановления деятельности, влекут за собой наказание в виде административного приостановления деятельности. Если после внесения предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности фактически деятельность организации не была прекращена и хозяйствующий субъект не устранил нарушения, то по истечении срока исполнения предписания может быть составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.5 КоАП РФ, за невыполнение в срок законного предписания.
При нарушении требований пожарной безопасности возникает вопрос: что подразумевается под угрозой жизни или здоровью людей?
Ответ на него необходимо формулировать исходя из определения требований пожарной безопасности, предусмотренных Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденными приказом МЧС России от 18.06.2003 № 313. Согласно п. 1 установление требований пожарной безопасности обеспечивает защиту жизни и здоровья людей. Угрозу жизни и здоровью людей создает нарушение любого требования пожарной безопасности, предусмотренного этими Правилами или иными нормативными актами по пожарной безопасности, а также документами, содержащими требования пожарной безопасности (п. 3).

Библиография
1 См., например, подп. 7 п. 9 Постановления Правительства РФ от 21.12.2004 № 820 «О государственном пожарном надзоре» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 52. Ст. 5491.
2 См. Постановление Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» //Российская газета. 2005. 9 апр.