Выборы должностных лиц представительных органов муниципальных образований

УДК 342.55
 
С.В. ОЧИРОВ,
аспирант кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета
 
В статье  исследуется процедура выбора должностных лиц представительных органов муниципальных образований как одна из важных составляющих процесса формирования органов местного самоуправления. Приводятся основные системы выборов должностных лиц представительных органов местного самоуправления, сложившиеся в мировой практике. Показаны модели построения муниципальной власти в современной России с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».  Отмечается тот факт, что порядок выборов должностных лиц представительных органов муниципальных образований закреплен главным образом в актах самих муниципальных образований.
 
Публичная власть в нашей стране организуется и осуществляется как на общегосударственном и региональном уровнях, так и на местах. Деятельность власти на местах регулируется не только конституционным правом, которое определяет лишь самые общие основы построения и функционирования этой власти. Другие, более частные вопросы данной сферы являются предметом иных областей права, и в первую очередь — муниципальной.
Муниципальное право является самостоятельной отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в системе местного самоуправления. В ряде стран оно рассматривается как подотрасль конституционного (государственного) права, однако в последнее время все большее число юристов и правоведов считают, что общественные отношения, возникающие в процессе осуществления населением принадлежащего ему конституционного права на местное самоуправление, носят обособленный характер.
В разных странах существуют концепции местного самоуправления, более или менее учитывающие исторический опыт, традиции и правовую культуру населения. При этом различия проявляются и в характере взаимоотношений между системой государственного управления и структурами местного самоуправления, и в составе их полномочий, и в порядке формирования.
Одной из важных составляющих процесса формирования органов местного самоуправления является процедура выбора должностных лиц представительных органов муниципальных образований. В первую очередь речь идет о главе муниципального образования, председательствующем в совете, или об избираемом в соответствии с нормами муниципального права председателе, который осуществляет организацию деятельности представительного органа. И здесь, как и в других аспектах муниципально-правовых отношений, имеют место различные модели.
В мировой практике представительные органы местного самоуправления включают в себя прежде всего выборные муниципальные советы или комиссии.
Общий регламент формирования муниципальных советов и их исполнительных органов, в том числе порядок выборов должностных лиц советов, регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находится в компетенции субъектов федераций. В большинстве демократических стран сами выборы в органы местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Страны используют разные системы выборов должностных лиц представительных органов местного самоуправления. Обычно выделяют ряд систем.
Англосаксонская, или англо-американская, система (функционирует в Великобритании, США, Канаде, Австралии) характеризуется избранием жителями соответствующих административно-территориальных единиц совета (правления) и ряда должностных лиц (шерифа, атторнея, казначея) для решения местных дел. Мэры городов при такой системе обычно избираются либо непосредственно населением, либо указанными советами, насчитывающими в крупных городах несколько десятков представителей; при этом избранный мэр в ряде случаев становится председателем такого совета, в иных же случаях — нет.
Романо-германская (континентальная, французская) система местного самоуправления (функционирует во Франции, Италии, Польше, Болгарии, Турции) сочетает в себе черты выборного местного самоуправления и назначаемого государственного управления на местах. В низовых звеньях (общинах, коммунах и т. д.) действуют только выборные советы и избранные прямым голосованием или советами мэры, а в более высоких звеньях административно-территориальной системы — либо как выборные органы местного самоуправления, так и назначаемый из центра чиновник государственной администрации, либо только указанный чиновник. Существуют различные варианты осуществления данной модели, однако ни в одном из них мэр, избранный советом или населением, не может являться председателем совета.
В Германии сложились две основные организационные формы местного самоуправления:
— южногерманская. При этой системе населением избираются общинный совет (представительный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по должности становится и председателем совета;
— северогерманская. Советом определяется председатель совета общины, принимающий на себя функции бургомистра; при этом отдельно избирается глава администрации общины (директор или городской голова).
Также существуют две смешанные формы:
— магистратная — население избирает представительный орган и отдельно правление общины — магистрат (коллегиальный исполнительный орган), возглавляемый бургомистром; при этом бургомистр не может являться председателем представительного органа;
— бургомистерская — бургомистр определяется советом общины из своего состава и руководит и советом, и администрацией.
В Бельгии бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем.
Наконец, для иберийской системы (функционирует в Бразилии, Аргентине, Мексике, Португалии, Колумбии, Никарагуа, отчасти в Испании) характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления. В рамках этой системы осуществления управленческой деятельности на местах население соответствующей административно-территориальной единицы определяет ее совет и главное должностное лицо — алькада, мэра, префекта. Префект может избираться и советом. Став в любом случае председателем совета, это лицо в то же время утверждается центральными органами государ-ственной власти в качестве ее представителя на местах. Благодаря этому алькад, мэр, префект одновременно выступает и как глава представительного органа местного самоуправления, и как исполнительный орган местного самоуправления, и как орган государственного управления в данной административно-территориальной единице, обладающий правом контроля над деятельностью представительного органа местного самоуправления — совета.
В соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1 ](далее — Закон № 154-ФЗ) и законодательством субъектов Российской Федерации в России во второй половине 1990-х — начале 2000-х годов сложилось большое разнообразие организационных структур местного самоуправления. По критерию выборов должностных лиц представительных органов муниципалитетов сложились следующие модели:
1) модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. Модель имеет следующие подварианты:
— мэр возглавляет и совет, и администрацию;
— мэр возглавляет администрацию, не входит в состав совета, но председательствует на его заседаниях;
— мэр возглавляет администрацию, а совет из своего состава избирает председателя, который ведет заседания совета и организует его работу.
Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и администрацию. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление муниципальной политики. В то же время такая структура сильно зависит от личных качеств избранного руководителя. Поэтому реализация данной модели нередко имеет негативные проявления в виде доминирования исполнительной власти, сокращения представительного органа самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительной властью;
2) модель со слабым мэром, избираемым советом. При этом мэр во всех случаях возглавляет и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен совету, пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета. Недостатками данной модели являются распыление ответственности и властных полномочий, слабость руководства администрацией. К тому же среди депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалификационным требованиям.
С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Законом № 154-ФЗ, и перехода на двухуровневую систему муниципальных образований, в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления. Прежде всего, введена обязательность наличия в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации, тогда как по Закону № 154-ФЗ обязательным было наличие только представительного органа.
Существенно изменен в Законе № 131-ФЗ и статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования его глава:
— избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
— в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;
— при избрании представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
— не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1 тыс.).
Реализация этих положений позволила сформировать три модели построения муниципальной власти в современной России.
Признаки первой модели:
— глава муниципального образования избирается населением и возглавляет деятельность местной администрации;
— работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.
Особенности второй модели:
— глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления;
— руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.
Признаки третьей модели:
— глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, организует его работу, председательствует на его заседаниях, принимает собственные решения по определенному кругу вопросов местного значения, издавая собственные нормативные правовые акты;
— местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.
Данные модели сформированы на основе Конституции РФ и Закона № 131-ФЗ. При этом для каждого конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Порядок же выборов должностных лиц представительных органов муниципальных образований, и прежде всего их председателей, закреплен главным образом в актах самих муниципальных образований.
Приведем примеры порядка выборов должностных лиц представительных органов в разных муниципальных образованиях.
В муниципальном образовании Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области сформировалась следующая модель выборов должностных лиц. Согласно Уставу Ломоносовского муниципального района Ленинградской области (зарегистрирован Главным управлением Минюста России по Северо-Западному федеральному округу 15.12.2005) Совет депутатов является представительным органом муниципального района и состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава (п. 1 ст. 18). Совет депутатов избирает из своего состава главу муниципального образования — председателя Совета депутатов, который осуществляет свои полномочия на постоянной основе (п. 2 ст. 19).
Между тем в Уставе муниципального образования Муниципальный округ Юнтолово Ленинградской области (принят постановлением муниципального совета Муниципального округа Юнтолово 23.06.2005 № 85) предусмотрен более широкий круг избираемых должностных лиц представительных органов муниципальных образований. Так, согласно Уставу муниципальный совет является постоянно действующим представительным органом местного самоуправления муниципального образования (п. 1 ст. 19).  Председателем муниципального совета является глава муниципального образования, избираемый муниципальным советом  из своего состава (п. 2 ст. 20). В то же время, согласно этой норме, муниципальный совет избирает из числа депутатов заместителей главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц и членов выборных органов местного самоуправления муниципального образования.
Таким образом, в представительном органе данного муниципального образования избираются несколько должностных лиц: глава муниципального образования, который является председателем муниципального совета, заместители главы муниципального образования, а также иные выборные должностные лица и члены выборных органов местного самоуправления муниципального образования.
Заместитель (заместители) главы муниципального образования избираются муниципальным советом из своего состава по представлению главы муниципального образования
(п. 1 ст. 28). Заместитель (заместители) главы муниципального образования избираются тайным голосованием при участии в голосовании не менее 2/3 от числа избранных депутатов муниципального совета (п. 3 ст. 28). Заместитель (заместители) главы муниципального образования могут осуществлять свою деятельность на постоянной основе. При этом на основании распоряжения главы муниципального образования его заместитель вправе в случае осуществления своей деятельности на постоянной основе в отсутствие главы муниципального образования исполнять его обязанности, в том числе и как председатель муниципального совета (п. 6 ст. 28). Кроме того, Уставом муниципального образования Муниципальный округ  Юнтолово предусматривается возможность образования постоянных и временных комиссий (п. 1 ст. 21), председатели которых избираются из числа депутатов муниципального совета (п. 2 ст. 21).
В муниципальном образовании Коломенский район Московской области выборной должности заместителя председателя Совета нет. Полномочия председателя Совета, определенные законом Московской области и Уставом муниципального образования Коломенский район Московской области (принят решением Совета депутатов Коломенского района Московской области от 02.06.2000 № 225/36С), выполняет глава муниципального образования (ст. 35, абзац первый ст. 37). Он созывает заседания Совета и председательствует на них. В отсутствии же председателя Совета заседание Совета проводит депутат Совета, избранный на заседании Совета (абзац второй ст. 35). Таким образом, в данной модели сам Совет не участвует в выборах собственных должностных лиц.
Напротив, в Нерюктяйинском наслежном совете из числа депутатов избираются председатель, заместитель председателя и секретарь Совета. По решению самого Совета его председателем может быть избран глава местного самоуправления наслега, однако обязательности подобного положения нет (п. 4 ст. 15 Устава муниципального образования Нерюктяйинский наслег Мегино-Кангаласского улуса (принят на наследном сходе Нерюктяйинского наслега 15 февраля 2001 г.; далее — Устав Нерюктяйинского наслега)).
В отличие от муниципальных советов центральных российских регионов, в нормативных актах муниципального права Республики Саха (Якутия) предусмотрены выборы не только вышеуказанных должностных лиц, но и председателей постоянных комиссий, число которых определяет сам Совет. При этом председатели постоянных комиссий автоматически становятся членами президиума наслежного Совета, председатель Совета — председателем президиума, заместитель председателя и секретарь Совета — его постоянными членами (п. 2 ст. 16 Устава Нерюктяйинского наслега). Принятие решений о выборах должностных лиц осуществляется более чем половиной голосов присутствующих депутатов (п. 5 ст. 16).
Помимо председателей муниципальных советов, представительные органы муниципальных образований выбирают также председателя и членов контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и др.), а также председателя и членов избирательной комиссии — в тех случаях, когда в уставе муниципального образования за ним закреплены соответствующие полномочия. При этом на первой сессии представительных органов муниципальных образований после избрания их нового состава, обязанности председателя до его выборов в установленном порядке обычно возлагаются именно на председателя избирательной комиссии, избранного предыдущим составом депутатов.
Вышеперечисленные модели не исчерпывают весь спектр подходов к выборам должностных лиц представительных органов муниципальных образований. И хотя данная прерогатива закреплена за муниципалитетами, представляется необходимым выработка универсальной модели (или нескольких моделей, с учетом специфики различных муниципальных образований), в рамках которой, используя опыт, накопленный отечественным и зарубежным местным самоуправлением, можно было бы предложить наиболее эффективную и жизнеспособную систему должностных лиц представительных органов муниципальных образований и порядок их выборов.
 
 
Литература
Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. 2-е изд., стер. — М., 2005.
Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. 2-е изд., перераб. — М., 2005.
Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы. — М., 2000.
Система муниципального управления / Под ред. Б.В. Зотова. — СПб., 2005.
Назаров З.И., Давлетова М.И. Самоорганизационная концепция местного самоуправления // Концептуальные проблемы местного самоуправления: Сер. 1. Вып. 1. — Уфа, 1998.
 
Библиография
1 Утратил силу с 1 января 2009 г. в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.