Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации — участник систематизации регионального законодательства (на примере практики Москвы)

УДК 342.52

Страницы в журнале: 28-32 

А.Е. КАРСАНИН,

начальник отдела по взаимодействию с федеральными органами государственной власти (Правительство Москвы)

На примере нормативных правовых актов Москвы показано состояние работ по систематизации законодательного массива; характеризуются конкретные предложения по совершенствованию анализируемого процесса.

Ключевые слова: законодательство, правовые акты, систематизация, кодификация, глава субъекта Российской Федерации, мэр Москвы.

The Governor — the subject the Russian Federation as the participant of ordering the regional legislation (оn an example of practice of Moscow)

Karsanin A.

On an example of standard legal certificates of Moscow the condition of works on ordering of a legislative file is shown; specific proposals on perfection of analyzed process are characterized.

Keywords: the legislation, legal acts, systematization, codification, Governor of the Russian Federation region.

Одной из важнейших характеристик качества законодательства является сбалансированность составляющих его правовых норм. В условиях федеративного государства, где региональное законодательство является составной частью законодательной системы, поддержание нормативно-правовой уравновешенности чрезвычайно важно (в том числе и как гарантия верховенства федерального законодательства, и как средство обеспечения единого правового пространства)[1]. Не менее важно сохранение указанной сбалансированности и внутри системы законодательства соответствующего субъекта федерации, основным средством достижения которой является периодическая систематизация регионального законодательства, определяемая как комплекс мер по приведению нормативных правовых актов субъекта федерации к логической последовательности, содержательной упорядоченности.

В Российской Федерации обязанность по обеспечению единого правового пространства федерального и регионального законодательства на территории субъекта Российской Федерации возложена на региональные органы государственной власти, и в первую очередь на высшее должностное лицо соответствующего субъекта Российской Федерации, которое согласно федеральному законодательству в пределах своих полномочий осуществляет меры по обеспечению законности и правопорядка. Законность и правопорядок в свою очередь не могут основываться на действии бессистемного нагромождения законодательных актов, противоречащих как друг другу, так и федеральному законодательству. Таким образом, обеспечение систематизации законодательства соответствующего региона должно быть одной из первоочередных задач и целей главы субъекта федерации.

В качестве примера участия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в систематизации регионального законодательства представляется целесообразным осветить опыт города федерального значения — Москвы. Подобный выбор обусловлен прежде всего тем, что Москва, являясь административным и политическим центром государства,  имеет широкие возможности по использованию ведущих научных технологий, предлагаемых как отечественными, так и зарубежными учеными, в сфере регламентации системы законов. Кроме того, данный вопрос для Москвы представляется крайне важным, так как значительные противоречия в правовом поле данного региона — столицы России — способны оказать негативное воздействие на политические и экономические процессы во всей стране.

Общепризнанными основными формами систематизации законодательства являются инкорпорация и кодификация. Инкорпорация представляет собой внешнее упорядочение действующих нормативных правовых актов без переработки норм права, когда нормативные правовые акты помещаются в единые сборники в хронологическом, тематическом или каком-либо другом порядке[2]. Несмотря на то что инкорпорация является, по общему мнению, самым простым и примитивным видом систематизации законодательного массива, на практике она играет большую роль в облегчении поиска нужного для регулирования конкретных отношений правового предписания и служит необходимой предпосылкой для проведения качественной переработки законодательства, выявления его дефектов.

Очевидно, что на уровне субъекта федерации инициатива осуществления такой работы требует значительных властных полномочий инициирующего ее должностного лица либо органа государственной власти, и оптимальным субъектом, имеющим право централизованно использовать ресурсы всех ветвей власти в регионе для проведения вышеназванного процесса, может быть глава субъекта федерации.

В Москве данная работа проводится системно, начиная с 1998 года, когда распоряжением мэра Москвы от 04.08.1998 № 799-РМ «О подготовке и издании Собрания действующего законодательства города Москвы»[3] ответственным органам исполнительной власти Москвы было предписано осуществить в ближайшие 2—3 года подготовку и издание Собрания действующего законодательства города Москвы (далее — Собрание), включающего законы Москвы, общенормативные постановления Московской городской думы и Правительства Москвы, документы нормативного характера мэра Москвы, а также подлежащие применению нормативные правовые акты, изданные по вопросам государственно-правовой, хозяйственной и социально-культурной деятельности Москвы ранее существовавшими органами представительной и исполнительной власти Москвы, и представляющего собой единый инкорпорированный документ.

Подготовка Собрания проводилась в два этапа. На первом этапе (1999—2000 гг.) осуществлялась инвентаризация всех действующих, формально не отмененных нормативных правовых актов и формирование хронологического Собрания действующих нормативных правовых актов в машиночитаемом виде, в результате которой в трех архивах Москвы и Московской области было проанализировано более 100 тыс. правовых актов за период начиная с 1917 года. Итогом данной работы было составление хронологического перечня из более чем 17 тыс. правовых актов.

На втором этапе осуществлялось упорядочение действующих нормативных правовых актов, подготовка их для включения в Собрание и формирование его нормативной базы (2000—2001 гг.). В результате в Москве появился сборник действующих нормативных правовых актов, представляющий собой книгу, состоящую из 16 томов, на разъемных листах (для более удобного обновления материалов по мере развития и совершенствования городского законодательства).

В целях актуализации Собрания до настоящего времени осуществляется его ежегодное обновление посредством замены страниц, разработана электронная версия Собрания. Отмечая значительную работу, проведенную при создании Собрания органами исполнительной власти Москвы, необходимо указать, что поддержание его в актуальном состоянии требует больших усилий и сопряжено со значительными сложностями.

Так, несмотря на закрепленную в Регламенте Правительства Москвы (утв. постановлением Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП)[4] обязанность органов исполнительной власти систематически осуществлять работу по выявлению нормативных правовых актов Москвы, подлежащих отмене, признанию утратившими силу или требующих внесения изменений, данная работа большинством органов самостоятельно практически не проводится. В этой связи мэром Москвы неоднократно давались поручения по инвентаризации действующего законодательства. В результате в 2008—2009 гг. признаны утратившими силу более 1500 актов органов исполнительной власти советского периода.

Одновременно необходимо отметить, что процесс по выведению из законодательного массива актов советского периода в Москве требуется продолжить, так как остававшийся до недавнего времени спорным вопрос о полномочиях по признанию утратившими силу актов представительных органов советского периода в настоящее время разрешен: Закон города Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы»[5] закрепил указанное полномочие за мэром Москвы как высшим должностным лицом региона.

Еще одной проблемой Собрания стало его недостаточное экспертное обеспечение и отсутствие должного контроля над качеством его подготовки. В результате в Собрании, как в печатной, так и в электронной версии, не отражаются многочисленные изменения нормативных правовых актов Москвы. В этой связи, представляется, необходимо провести внешний аудит Собрания с целью его возможной корректировки, т. е. данная работа должна быть осуществлена с привлечением компетентной научной организации и окончена полным переизданием всего Собрания с учетом выявленных пробелов и ошибок.

Вместе с тем, несмотря на указанные проблемы, необходимо констатировать, что в Москве по инициативе мэра города создан и периодически обновляется универсальный инкорпорированный сборник нормативных правовых актов, существующий как в печатном, так и в электронном виде, являющийся основой для всестороннего мониторинга и последующего проведения другой формы систематизации — кодификации.

Кодификация представляет собой особый вид регламентации законодательства, с помощью которой обеспечивается системное нормативное регулирование одного вида общественных отношений путем создания единого, юридически и логически цельного, внутренне согласованного нормативного акта, выражающего содержательную и юридическую специфику структуры обособленных подразделений системы права[6].

Начавшееся в 1990-х годах бурное развитие московского законодательства предопределило и основные характеризующие его недостатки: неравномерность и несбалансированность урегулирования важнейших сфер жизнедеятельности города; наличие большого количества дублирующих, а нередко и противоречащих друг другу правовых актов; нестабильность правового регулирования, связанная с изменениями федерального законодательства.

В этой связи в целях ликвидации накопившихся пробелов и объединения ранее принятых разрозненных правовых актов в Москве с середины 2000-х годов проводилась постепенная систематизация законодательных актов. При этом в городе появилась традиция именовать такую систематизацию кодификацией. Однако на практике проведение кодификационных работ в собственном смысле слова оказалось затруднительным ввиду целого ряда объективных причин, в частности:

— ограниченности предметов нормотворческого ведения субъектов Российской Федерации;

— превалирования федерального нормотворчества в части опережающей компетенции;

— неподготовленности методологической базы и отсутствия практических работников с соответствующей специализацией.

В этой связи следует отметить, что итогом проводимой в Москве систематизации законодательства явилось появление именно консолидированных, а не кодифицированных актов. Консолидация как промежуточная между инкорпорацией и кодификацией форма систематизации позволила обобщить и упорядочить многочисленные правовые нормы действующего городского законодательства по определенной теме, но не обеспечила коренной содержательной переработки нормативно-правового материала и его последовательного структурирования.

Таким образом, необходимо указать, что употребление в наименовании московских законодательных актов термина «кодекс» является всего лишь символьным, условным обозначением[7]. Первым таким правовым актом стал Избирательный кодекс города Москвы от 11.06.2003 № 36, заменивший собой три городских закона, ранее действовавших в данной сфере. Позднее были приняты Градостроительный кодекс города Москвы от 25.06.2008 № 28 и Кодекс города Москвы об административных правонарушениях от 21.11.2007 № 45, позволившие признать утратившими силу около 30 городских законов и систематизировать значительное количество других нормативных правовых актов в соответствующих сферах.

Вместе с тем в Москве в соответствии с научными рекомендациями по инициативе мэра города были приняты систематизированные акты, не поименованные кодексами (например, законы города Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве»[8] и от 27.01.2010 № 2 «Основы жилищной политики в городе Москве»[9]), что с точки зрения теории права представляется более оптимальным.

Позитивную роль при систематизации законодательства играет также практика подготовки пакетов взаимосвязанных актов, обеспечивающая комплексный подход и единовременное вступление в силу всего блока нормативных правовых актов, регулирующих какие-либо отношения. Так, спустя 3 месяца после принятия Закона города Москвы от 14.04.2010 № 12 «Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве» согласно Плану первоочередных законопроектных работ органов исполнительной власти города Москвы  на 2009—2010 годы (утв. распоряжением мэра Москвы от 31.12.2008 № 362-РМ; далее — План законопроектных работ) ответственным исполнителем были подготовлены и внесены в Московскую городскую думу изменения в ряд других московских законов в области опеки и попечительства с целью упорядочения отношений в данной сфере.

Напротив, при разработке и принятии Градостроительного кодекса города Москвы от 25.06.2008 № 28 была определена необходимость внесения изменений в земельное и экологическое законодательство Москвы, однако в связи с упущением данных вопросов при планировании законотворческой деятельности соответствующие новеллы до настоящего времени не разработаны. Представляется целесообразным при создании кодифицированных законов, требующих подготовки нормативных правовых актов для его эффективной реализации, осуществлять подготовку соответствующего тематического плана правотворческих работ с указанием разрабатываемых актов и сроков их внесения на рассмотрение в Московскую городскую думу.

Значит, кодификация, являясь масштабной работой по упорядочению и укрупнению законодательства, для ее успешного осуществления предполагает выполнение нескольких существенных требований: высокой степени скоординированности данной работы, ее единовременного исполнения, соответствующего организационного и финансового обеспечения. Выполнение этих требований на уровне субъекта, как представляется, наиболее успешно может быть организовано региональными органами исполнительной власти, а координирующие полномочия при данном условии принадлежат главе региона.

Так, в Москве особая роль мэра на первоначальном этапе процесса кодификации московского законодательства реализуется в утверждении им Плана законопроектных работ, дающего возможность комплексного подхода к законодательному регулированию. В настоящее время в целях обеспечения эффективной законотворческой работы органов исполнительной власти Москвы План законопроектных работ принимается на двухлетний период, что, как представляется, является оптимальным для планирования законопроектной деятельности Правительства Москвы, в том числе осуществления плановой кодификации регионального законодательства, так как согласно практике качественная подготовка проектов законов занимает в среднем от 1,5 до 2 лет.

Вместе с тем необходимо отметить, что нормативными правовыми актами города Москвы, в частности постановлением Правительства Москвы от 19.04.2005 № 238-ПП «О совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы»[10], закреплена существовавшая в период с 1994 по 2008 год практика утверждения Плана законопроектных работ лишь на очередной год. В этой связи целесообразно исправить данное устаревшее положение. Одновременно с утверждением Плана законопроектных работ по инициативе мэра Москвы была принята Концепция развития законодательства города Москвы (утв. постановлением Правительства Москвы от 19.04.2005 № 238-ПП «О совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы»; далее — Концепция), представляющая собой успешную попытку осуществить долгосрочное планирование законопроектной работы всех субъектов права законодательной инициативы города. Основной целью Концепции являлось определение перспективных направлений дальнейшего совершенствования законодательства Москвы, в том числе и его систематизации.

Положительно оценивая роль данной Концепции в процессе планирования законопроектной деятельности Москвы, следует отметить необходимость подготовки ответственными органами Правительства Москвы аналогичной концепции с целью установления ориентиров правового развития Москвы как субъекта Российской Федерации на период осуществления должностных полномочий новым мэром Москвы. Так, представляется целесообразным определить одним из приоритетов законодательной работы в Москве кодификацию правовых актов Москвы в области образования, охраны общественного порядка, благоустройства. Вместе с тем необходимо отметить сложность данного процесса в связи с отсутствием аналогичного Концепции правового документа на федеральном уровне.

Практика показывает, что обеспечению процессов систематизации законодательства способствует нормативно-правовое регулирование системы нормативных правовых актов, порядка их разработки, принятия, разрешения коллизий между ними. В этой связи по инициативе мэра Москвы был принят ряд правовых актов, регулирующих данные вопросы: Закон города Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы», указ мэра Москвы от 13.02.2006 № 11-УМ «О методических правилах подготовки проектов законов города Москвы»[11]. Данные нормативные правовые акты в своей совокупности определяют требования к подготовке правовых актов и их систематизации. Особо следует отметить, что установленные указанными актами нормы обязательны для всех субъектов права законодательной инициативы Москвы и играют важную роль в упорядочении законодательства в Москве.

Таким образом, в результате анализа участия мэра Москвы в систематизации московского законодательства представляется возможным сделать вывод о достаточности правовой базы, регулирующей данный процесс, и большом объеме проведенной в указанной сфере работы, однако в плане реализации необходимо указать на следующие основные проблемы:

1) несмотря на вменение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации обязанности по обеспечению законности и правопорядка в возглавляемом им регионе, мэром Москвы не обеспечивается регулярный контроль над систематизацией московского законодательства. Значительная часть исследуемых процессов инициируется заинтересованными органами исполнительной власти Москвы и проводится исключительно за счет их собственных административных ресурсов. Комплексную систематизацию различных взаимосвязанных сфер законодательства осуществить до настоящего времени не удается в силу различных ведомственных интересов городских органов.

В этой связи в целях исправления указанных недостатков и усиления полномочий мэра Москвы по контролю над систематизацией городского законодательства представляется актуальным, по примеру других субъектов Российской Федерации[12], создать в Москве комиссию по координации законопроектной работы, возглавляемую мэром Москвы, основными функциями которой будут являться: разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию городского законодательства и его систематизации; утверждение программ долгосрочного правового планирования — концепций совершенствования московского законодательства — на определенный период и в случае необходимости — по определенной тематике; заслушивание отчетов органов исполнительной власти Москвы о выполнении утверждаемых программ и планов законопроектных работ; разрешение разногласий, возникших при согласовании законопроектов, и т. д.

Первоначальной задачей комиссии по координации законопроектной работы в случае ее образования должна стать выработка программы долгосрочного правового планирования — концепции совершенствования московского законодательства — с целью установления ориентиров правового развития Москвы на период полномочий нового мэра (до 2015 г.);

2) полномочия по систематизации нормативных правовых актов Москвы в настоящее время закреплены за несколькими подразделениями аппарата мэра и правительства. Кроме того, каждый отраслевой или функциональный орган исполнительной власти Москвы обязан в пределах своей компетенции следить за состоянием соответствующей нормативно-правовой базы. В этой связи представляется целесообразным определить единственный орган либо структурное подразделение, руководитель которого будет лично ответствен за процессы упорядочения нормативных правовых актов в Москве. Одновременно требуется обязать указанный ответственный орган либо его подразделение подготовить долгосрочный план анализа нормативно-правовой базы в Москве, а также предоставить ему полномочия по внесению предложений о принятии, изменении либо признании утратившими силу правовых актов Москвы;

3) результатом экономического кризиса в Москве стал отказ от ряда проектов по научному обеспечению правовой деятельности Правительства Москвы, вследствие чего экспертный контроль над выпуском как печатной, так и электронной версии Собрания не проводился. В этой связи представляется необходимым осуществление анализа Собрания на предмет возможной корректировки. Данную работу следует проводить компетентным органам, итогом ее должно стать переиздание Собрания с учетом выявленных ошибок и неточностей.

Библиография

1 См.: Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. — М., 2004. С. 56.

2 См.: Алексеев С.С. Государство и право: Начальный курс. — М., 1993. С. 125.

3 Вестник мэра и Правительства Москвы. 2003. 25 авг. № 48.

4 Там же. 22 марта. № 17.

5 Там же. 21 июля. № 41.

6 См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. — СПб., 2003. С. 44.

7 См.: Азми Д.М. О кодификации российских законодательных актов // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2010. № 4 (99).

8 Вестник мэра и Правительства Москвы. 2008. 30 сент. № 55.

9 Там же. 2010. 23 февр. № 11.

10 Вестник мэра и Правительства Москвы. 2005. 3 мая. № 27.

11 Вестник мэра и Правительства Москвы. 2006. 22 февр. № 12.

12 См., например: указ губернатора Иркутской области от 06.10.2009 № 150.90-уг «О межведомственной комиссии при губернаторе Иркутской области по вопросам законопроектной деятельности» // Областная. 2009. 21 окт. № 120.