Генезис института президентства в России: вопрос принятия отдельного нормативного правового акта

 УДК 342.61

Страницы в журнале: 37-41

К.А. Ковалева,

аспирант кафедры правовых основ управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова Россия, Москва koroleva2086@yandex.ru

Рассматриваются актуальные проблемы конституционно-правового статуса Президента РФ, уточняются его полномочия в условиях модернизации политической и финансово-экономической систем государства. Согласно действующему законодательству Президент РФ не относится ни к одной из ветвей власти, а стоит как бы над ними. Представлено авторское видение необходимости принятия отдельного нормативного правового акта, регулирующего полномочия Президента РФ в различных сферах.

Ключевые слова: президент, государство, институт, законопроект, власть, полномочия, закон, парламент, правительство, политика, статус.

Современный этап глобализации сопровождается серьезными трансформациями и вызовами, которые непосредственно затрагивают геополитические и национальные интересы России, а также объективно создают конкретную угрозу ее национальной безопасности. В контексте изложенного значительную роль в устойчивом политическом и социально-экономическом развитии страны призван играть Президент РФ, осуществляющий руководство внутренней и внешней политикой государства согласно своим полномочиям.

Несмотря на то что Конституция РФ насчитывает около полусотни полномочий, которые находятся в ведении Президента РФ (в различных сферах правового регулирования), она генерировала целый ряд противоречий федерального и регионального законодательства, вследствие так называемой размытости функций Президента РФ.

Следовательно, неоднозначность правового статуса Президента РФ детерминирована спецификой деятельности непосредственно института президентства в современной России.

Отметим, что проблематика, связанная с объемом полномочий главы Российского государства и функционированием института президентства, в качестве научной проблемы последние двадцать с лишним лет является предметом повышенного внимания со стороны представителей правовых и политологических наук. Речь идет о таких исследователях, как: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, И.Л. Волошенко, Ю.А. Дмитриев, Б.П. Елисеев, А.В. Зуйков, В.В. Иванов, В.Б. Исаков, В.И. Каинов, В.В. Комарова, А.А. Котенков, О.Е. Кутафин, В.И. Лафитский, А.Н. Мещеряков, Л.А. Окуньков, С.Г. Паречина, А.Н. Писарев, Л.Е. Плеханов, В.В. Полянский, В.И. Радченко, В.В. Рачинский, Н.А. Сахаров, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, О.А. Фризен, И.Д. Хутинаев, Л.Ф. Швецова, А.А. Югов, Т. Колтон, Р. Саква, Д. Тризман, Э. Уокер, С. Холмс, С. Фиш [14, c. 53—56].

В то же время в сфере совершенствования правовой базы института президентства в Российской Федерации обозначилась совокупность проблем, которые — по причине своей актуальности — диктуют императив вдумчивого и системного решения.

Во-первых, вопрос взаимоотношений Президента РФ и Правительства РФ. Относительно этой проблемы имеется распространенная точка зрения, согласно которой любой мало-мальски серьезный конфликт между указанными институтами власти всегда плохо завершается, тем самым подрывая всю систему государственной власти. Но известно, что полностью «бесконфликтное единство грозит перерасти в элементарную политическую атрофию». Это, в свою очередь, также может привести к весьма печальным последствиям. Выходом из подобного реально сложного положения может явиться формирование ответственного правительства (так называемого правительства парламентского большинства), которое занимало бы серединное положение между главой государства и народным представительством [2, c. 206].

По мнению X. Линца, во время президентства Б.Н. Ельцина политическая система России испытала на себе все «угрозы президентализма», а именно:

— открытый конфликт между президентом и парламентом, который не удавалось разрешить при помощи конституционных методов из-за наличия «двойной легитимности» высшего должностного лица государства и главного законодательного и представительного органа;

— невозможность государственной власти активно и адекватно реагировать на изменения по причине фиксированной продолжительности президентских полномочий;

— полную автономность и рассогласованность деятельности ветвей власти;

— потребность президента опираться на мощных не институционализированных акторов политического процесса.

В результате в 90-х годах ХХ века в России сформировался низкий уровень мобилизации и политического участия граждан в сочетании с недостаточной конституционностью власти при высокой степени идеологизации режима и ограниченном уровне  плюрализма  [15, c. 51—69].

Обратный процесс — процесс восстановления роли государства и возвращения ему его же функций — непосредственно связан с начальным временем президентства В.В. Путина. Существенное значение в тот период имела политика укрепления вертикали власти, способствовавшая усилению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти [3, c. 226—237]. Однако в российском варианте так называемый обратный процесс модернизировал реализацию полномочий Президента РФ в качестве главного стратега и тактика страны.

Во-вторых, вопреки конституционному закреплению принципа разделения властей, на практике сохраняются качества единства и монополии президентской власти. По мнению Л.А. Окунькова, полномочия Президента РФ носят отчетливый исполнительный характер. Имеется в виду осуществление руководства внешней политикой, а также полномочия Главнокомандующего Вооруженными силами и Председателя Совета безопасности. Или его полномочия «приближены» к исполнительной власти (Президент РФ оказывает доминирующее воздействие на формирование и отставку Правительства РФ, имеет право председательствовать на заседаниях кабинета министров, отменять акты Правительства РФ). Л.А. Окуньков выдвигает важный, на наш взгляд, тезис о том, что в аналогичных ситуациях на главу государства должен распространяться принцип разделения властей [13, c. 77].

В то же время все более ощущается ослабление роли парламента, послушно штампующего президентские и правительственные законопроекты, а так называемая президентская вертикаль трансформируется во все более жесткий инструмент «управляемой демократии» [7, c. 186].

Мы солидарны с научной позицией М.А. Краснова и И.Г. Шаблинского, согласно которой относительно данной проблемы необходимо прежде всего «перестать строить иллюзии». Следует признать очевидный факт, что рассматриваемый институциональный «треугольник» в России никогда не был и вряд ли станет «равнобедренным» либо «прямоугольным», поскольку парламент и правительство всегда будут на различном уровне и не будут равноудалены от президента [6, c. 215].

Для нашей страны (по крайне мере на ближайшую перспективу, до завершения экономического кризиса в условиях применения Европой и Соединенными Штатами Америки политической и финансово-экономической эскалации) необходим и безальтернативен такой вариант, как «сильный» институт президентства в рамках полупрезидентской (смешанной) формы правления.

Подтверждением данного факта считается то, что в 2004 году, применив смешанную систему управления, В.В. Путин вывел из Правительства РФ отдельные министерства и ведомства и переподчинил их непосредственно себе. Тем самым он создал управленческий прецедент, централизовал все ключевые службы.

Говоря о «силе» Президента РФ, нельзя согласиться с мнением известного французского правоведа М. Лесажа о том, что «сильный» президент — только тот, который опирается на правительство, имеющее достаточную поддержку в парламенте, поскольку оно сформировано парламентским большинством [2, c. 215].

Совершенно очевидно, что такую колоссальную задачу невозможно решить без соответствующей корректировки законодательства, основывающейся на четком и однозначном понимании принципов и механизмов правового регулирования полномочий Президента РФ в новых условиях. В связи с этим в России неоднократно ставился вопрос о целесообразности сохранения президентской формы правления [1].

На наш взгляд, значительный научно-практический интерес представляет принципиальный тезис А.В. Зуйкова об актуализации потребности в разработке и принятии не предусмотренного Конституцией РФ федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации» (далее — Закон о Президенте РФ). Речь идет об акте комплексного характера, весьма детально расшифровывающим и интерпретирующим конституционные положения о президенте, а также регулирующим основы правового статуса органов, которые обеспечивают реализацию главой государства своих полномочий [5, c. 25].

А.В. Зуйков считает, что институт президентства в современной России лишен комплексного конституционно-правового регулирования. Собственное нормативное выражение рассматриваемый институт находит в соответствующих положениях Конституции РФ, федеральных законах от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [10], от 12.02.2001 № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» [11] и в большом числе фрагментарных положений, закрепленных в федеральных конституционных и федеральных законах, а также в актах, принимаемых непосредственно Президентом РФ.

Представляется необходимым заметить, что количество сторонников «сильной» президентской власти, которые видят в институте президентства широкие возможности для обеспечения единства народа и укрепления российской государственности, в целом, для дальнейшего продвижения страны на пути реформ в его нынешнем статусе среди специалистов также велико, а общественная поддержка отличается очевидной стабильностью.

Принимая во внимание совокупность изложенного ранее, полагаем, что в ближайшей перспективе на законодательном уровне целесообразно рассмотреть вопрос о разработке и принятии проекта Закона о Президенте РФ.

Следует особо подчеркнуть, что первая попытка, направленная на легитимацию всех полномочий Президента РФ, была предпринята в 2003 году депутатом Государственной Думы Ю.М. Нестеровым, который внес в нижнюю палату парламента проект федерального закона «О статусе Президента Российской Федерации» (далее — законопроект Ю.М. Нестерова). Однако этот документ опубликован не был.

В тексте заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы констатировалось, что существенная часть положений законопроекта Ю.М. Нестерова дублирует нормы главы 4 Конституции РФ. Данное принципиальное обстоятельство фактически лишает его самостоятельного предмета законодательного регулирования. Кроме того, подчеркивалось, что большинство положений законопроекта Ю.М. Нестерова не коррелируют с Конституцией РФ. В частности, эксперты Правового управления не были согласны с тезисом, что проектом устанавливался закрытый перечень вопросов, по которым Президент РФ имеет право издавать указы и распоряжения. Также не было принято и предложение о «жесткой» регламентации права главы государства на издание собственных нормативных актов, предоставленного ему Конституцией РФ (ч. 2 ст. 85, ст. 86, ч. 1 ст. 90).

Хотя как можно урегулировать правовой статус Президента РФ, не повторив в той или иной форме конституционные положения, не вполне понятно.

Второй попыткой стал проект федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации», который был разработан под эгидой Независимого института выборов в 2005 году (далее — законопроект) [4, c. 65—107]. После позитивной оценки законопроекта учеными и экспертами он стал предметом широкого общественного обсуждения (при участии и депутатов Государственной Думы). В отличие от законопроекта Ю.М. Нестерова, этот документ являлся объемным и детально проработанным. Надо заметить, что им охватывалась вся совокупность компонентов статуса Президента РФ. Целый ряд положений законопроекта по-новаторски и творчески интерпретировал нормы Конституции РФ. Однако в большинстве случаев законопроект содержал в себе конкретное уточнение тех моментов, которые не вполне очевидны, исходя из текста Конституции РФ [5, с. 25—31].

Следует отметить и проект закона, предложенный депутатом Государственной Думы Б.А. Виноградовым в 2006 году (далее — законопроект Б.А. Виноградова), который попытался добиться законодательного урегулирования если не статуса непосредственно Президента РФ, то по крайней мере статуса Администрации Президента РФ.

Законопроект Б.А. Виноградова ничего революционного не предлагал. Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству в своем заключении акцентировал внимание на том весьма существенном обстоятельстве, что законопроект Б.А. Виноградова не менее чем на треть содержит в себе указы Президента РФ. Более того, другие две трети повторяют положения Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [12].

Краткий обзор предпринятых попыток законодательно закрепить статус Президента РФ показывает, что генезис института президентства Российской Федерации и изменения конфигурации всей властной системы в ближайшем времени могут привести если не к успеху, то к реальным позитивным моментам в сфере дальнейшего совершенствования ее правового регулирования.

Совокупность изложенного ранее наглядно свидетельствует о существенной значимости и назревшей актуальности вопроса о модернизации института президентства (при помощи принятия соответствующего федерального конституционного закона, о котором речь неоднократно шла выше). Ключевой вектор будущего законодательного акта должен быть направлен на реальную оптимизацию роли Президента РФ в процессе функционирования государственного механизма и минимизацию издержек воздействия на ситуацию в политической области, а также персонального фактора.

С нашей точки зрения, в целях формирования начального этапа предложенной модернизации целесообразно рассмотреть вопрос о внесении поправки в Конституцию РФ, дополнив ее новой ч. 5 ст. 80, которая будет предусматривать обязательное принятие такого акта.

Следует отметить, что Закон о Президенте РФ должен приниматься в качестве федерального конституционного закона, поскольку аналогичные законодательные акты принимаются по вопросам, предусмотренным непосредственно Конституцией РФ (ч. 1 ст. 108).

Кроме того, федеральные конституционные законы имеют большую юридическую силу, чем просто федеральные законы, но меньшую, чем Конституция РФ, а также специфическую процедуру принятия, поскольку для их одобрения требуется квалифицированное большинство голосов и в Государственной Думе (2/3), и в Совете Федерации (3/4). Такой порядок обеспечивает стабильность положений закона, и его невозможно изменить простым большинством голосов под влиянием конъюнктурных соображений политического плана. Кроме того, относительно федеральных конституционных законов, принимаемых в рамках парламентских процедур, Президент РФ не обладает правом отлагательного вето.

Представляется, что будущий законодательный акт должен являться комплексным документом, который в максимальной степени охватит всю совокупность правового статуса Президента РФ, а также области его деятельности.

Мы солидарны с позицией А.В. Зуйкова, считающего, что оптимально разработать и принять «интегрированный закон», объединяющий в себе многие положения, которые сейчас «распылены» по различным нормативным актам или вообще не существуют. Предлагается включить в Закон о Президенте РФ три ключевых раздела:

— об основах конституционно-правового статуса Президента РФ;

— о полномочиях главы государства;

— об органах, которые обеспечивают деятельность Президента РФ.

В то же время, на наш взгляд, повышенное внимание в Законе о Президенте РФ необходимо уделить внутриэкономическим и внешнеэкономическим полномочиям Президента РФ, поскольку в указанных ранее проектах законов экономические полномочия Президента РФ были отражены поверхностно.

В заключение следует особо подчеркнуть, что нынешнее состояние национальной экономики и общественного развития настоятельно диктует оперативное принятие решений, нацеленных на обеспечение базовых направлений национальной безопасности страны во внутриэкономических и внешнеэкономических сферах. Речь идет о правовом обеспечении реформ и формировании эффективного механизма контроля над соблюдением действующего законодательства, а также о радикальном усилении государственного регулирования в экономической сфере.

Список литературы

1. Андреева И.Е. Проблемы развития президентской формы правления в Российской Федерации в условиях реализации глобализационных проектов XXI века // Армия и общество. 2012. № 4 (32). С. 94—98.

2. Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. М.: Юристъ, 2005.

3. Жабров А.В. Эволюция института президентализма в современной России // Известия Тульского государственного университета. Серия «Гуманитарные науки». 2010. С. 227—236.

4. Законодательное регулирование статуса органов государственной власти в Российской Федерации. М., 2007.

5. Зуйков А.В. Политика в рамках права: «правила игры» для Президента // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 25—31.

6. Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М.: Институт права и публичной политики, 2008.

7. Марино И. Президент Российской Федерации: конституционно-правовые отношения. От Конституционного Совещания до современной практики. М.: АЛМИ, 2007.

8. Об Администрации Президента Российской Федерации: указ Президента РФ от 25.03.2004 № 400 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1188.

9. Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: указ Президента РФ от 06.04.2004 № 490 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.

10. О выборах Президента Российской Федерации: федер. закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 17.

11. О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи: федер. закон от 12.02.2001 № 12-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 617.

12. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27.07.2004. № 79-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

13. Окуньков Л.А. Правительство и Президент (грани взаимодействия) // Журнал российского права. 1998. № 9. C. 77—88.

14. Прокофьев В.Н. Основные направления совершенствования института президентства в России // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 53—56.

15. Linz J. The Perils of Presidentialismn // Journal of Democracy. 1990. Vol. 1. № 1. P. 51—69.