Генезис системы формирования судейского корпуса в России

УДК 342.56

Страницы в журнале: 96-101 

Д.А. Бурдин,

аспирант Национального исследовательского Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева Россия, Саранск bdalou@mail.ru

Рассматриваются закономерности развития порядка формирования судейского корпуса в России. Для обоснования надлежащей системы комплектования судейских кадров использован историко-правовой метод анализа. Автором выделены этапы развития, типы формирования судейского корпуса, сделаны выводы о зависимости порядка формирования судейских кадров от социально-культурного, экономико-политического контекста развития страны.

Ключевые слова: формирование судейского корпуса, назначение судей, выборная система, требования к кандидатам в судьи.

Cоздание независимого и справедливого суда как гаранта прав и свобод граждан невозможно без соответствующей системы отбора и назначения судей. В международных правовых актах отмечается, что выбор соответствующей системы комплектования судейских кадров представляет собой одну из главных задач государств, относящихся к молодым демократиям, поскольку посредством такой системы необходимо решать проблемы обеспечения независимости и беспристрастности судей при отсутствии сложившихся традиций взаимодействия властей в этой области [4].

При отсутствии единого подхода [6, с. 128] в международно-правовой доктрине выделяются два основных типа формирования судейского корпуса: выборная система и система назначения, которые, в свою очередь, имеют разные вариации. Каждый тип имеет свои положительные и отрицательные стороны.

Задача современной судоустройственной науки состоит в том, чтобы не только раскрыть содержание каждого типа комплектования судейских должностей, но и обосновать выбор при данных исторических обстоятельствах конкретного способа, который бы максимально способствовал идее независимого, компетентного и справедливого суда. Проблема обоснования теоретико-правовой конструкции системы формирования судейского корпуса, несмотря на имеющиеся научные работы ряда авторов, посвященные статусу судей (в числе которых работы М.И. Клеандрова, В.В. Ершова, В.В. Пейсикова, В.Л. Толстых, Г.Т. Ермошина и др.), предметом самостоятельных исследований не являлась, что предопределяет актуальность разработок по указанной теме в контексте укрепления судейской независимости.

Полагаем, что для обоснования в современных условиях той или иной системы комплектования судейских кадров научную ценность приобретает историко-правовой анализ развития порядков замещения судейских должностей в России. В связи с этим целью настоящей статьи является исследование генезиса системы формирования судейского корпуса в России, а также выявление закономерностей ее развития.

На наш взгляд, в национальной истории судоустройства можно выделить несколько основных этапов развития представлений о надлежащем порядке комплектования судов.

Этап становления судебных учреждений, датируемый с начала обособления судебной функции до 1864 года, характеризуется усилением выборного начала замещения судейских должностей. Выборное начало имеет в России  глубокие исторические корни и может принимать разные формы: выборы непосредственно населением, специальными выборщиками либо представительными учреждениями.

Г.А. Джаншиев считал выборное начало «исконным началом в русском судоустройстве» [2, с. 70]. Еще во времена действия Русской Правды и княжеского суда отдельным городам была предоставлена льгота иметь своих судей.

При Александре I выборная система, по мнению Г.А. Джаншиева, окончательно окрепла, о чем свидетельствуют манифесты молодого императора от 02.04.1801, которыми он торжественно подтверждает дарованные привилегии дворянства, в том числе и право избрания судей [2, с. 71].

Преимущественное выборное начало в русском судоустройстве на данном этапе было обусловлено не только особенностями развития русской государственности, факторами культурно-экономического характера, но и тем, что имеющих специальную подготовку в сфере юриспруденции людей было крайне мало, потому отбор по профессиональным признакам не мог быть использован. Критерием пригодности для судейской деятельности становилось выраженное на выборах доверие со стороны выборщиков.

Не только рядовые суды, но и Сенат, как отмечал А.Ф. Кони, были не богаты людьми просвещенными, что под покровом безгласности и канцелярской тайны приводило к состоянию, когда «власть без образования заливала собою небольшие островки образования без власти» [8, с. 9].

С утверждением 20.11.1864 Учреждения судебных установлений (далее — Учреждение) связывается второй этап развития российского судоустройства, для которого характерен  дифференцированный порядок формирования судейских должностей. Для судей основного звена провозглашалось выборное начало, все иные суды формировались путем назначения на должности судей императором, в процедуре которого закреплялись элементы самовосполнения (кооптации) судов. Этот этап охватывал период с 1864 по октябрь 1917 года.

В соответствии со ст. 10 Учреждения мировые судьи избирались всеми сословиями в совокупности и утверждались правительством. За три месяца до выборов уездным предводителем дворянства по соглашению с городским головою и местными мировыми судьями составлялся список лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, по каждому мировому округу отдельно. После проверки сведений о кандидатах список передавался губернатору и публиковался за два месяца до даты выборов. Любой желающий мог внести жалобы или замечания на опубликованный список. Выборы осуществлялись опосредованно через уездные земские собрания на их очередных заседаниях. Списки лиц, избранных в мировые судьи, представлялись затем на утверждение Первого департамента правительствующего Сената с замечаниями по поводу кандидатур соответствующего губернатора (ст. 19—37 Учреждения) [5, с. 389—390].

Для избрания мировым судьей в соответствии со ст. 19 Учреждения требовалось быть местным жителем, достигнуть возраста 25 лет, получить образование в высших или средних учебных заведениях или выдержать соответствующее испытание либо прослужить не менее трех лет в таких должностях, при которых возможно приобрести практические сведения в производстве судебных дел, владеть лично или в составе семьи налогооблагаемым недвижимым имуществом определенной стоимости. Считалось, что введение имущественного ценза будет способствовать достижению мировым судьей справедливости при рассмотрении подсудных дел и позволит упредить мздоимство со стороны мировых судей.  Согласно ст. 34 Учреждения, в порядке исключения допускалось по единогласному мнению выбирать лиц, которые хоть и не отвечали установленным требованиям (в том числе по образованию), но приобрели общественное доверие и уважение своими заслугами и полезною деятельностью.

Для кандидатов в судьи вышестоящих инстанций были установлены обязательные требования к образованию и опыту работы. Согласно ст. 213—215 Учреждения, процедура замещения судебных установлений предусматривала созыв общего собрания членов судебного учреждения, в котором открыта вакансия. После обсуждения (с участием прокурора) кандидатур лиц, удовлетворяющих общим условиям для назначения на соответствующую должность, собрание избирало одного из кандидатов. Представления окружных судов и судебных палат поступали к министру юстиции через старшего председателя судебной палаты. Назначение кандидатов на вакантные должности по судебному ведомству в окружных судах и судебных палатах  осуществлял император, которому кандидатуры на назначение представлял министр юстиции [12, с. 763]. Последний не был связан позицией общего собрания судей,  мог представить императору как лиц, указанных общими собраниями судей, так и других, отвечающих требованиям для занятия вакантной должности.

Судьи высшей судебной инстанции — Сената — назначались императорскими указами по его непосредственному усмотрению (ст. 216 Учреждения).

Указанную модель замещения судейских должностей Е.В. Васьковский называл смешанной, поскольку она сочетала элементы самовосполнения (кооптации) судов и назначения центральной властью [1, с. 51]. Однако такая система назначения судей критически оценивалась рядом общественных и государственных деятелей. Так, издатель газеты «Колокол» Н.П. Огарев в порядке назначения судей императором по представлению министра юстиции видел отсутствие независимости суда от административных органов, поскольку в основе такой системы усматривал династические рекомендации [3, с. 69], в связи с чем системе назначений в указанном виде он противопоставлял избрание судей всеми слоями населения, считая, что в условиях господства бюрократии воздействие административных органов может быть сведено к минимуму при ответственности судей лишь перед избравшим их народом [3, с. 69].

Выборная система формирования корпуса мировых судей того периода обнаружила недостатки, связанные с отсутствием профессиональной подготовки мировых судей и их недостаточной эффективностью как учреждения. И.Я. Фойницкий отмечал, что с пополнением юридических факультетов в распоряжении правительства оказался совершенно достаточный контингент образованных юристов, а между тем выборное начало ослабляло связь мировых установлений с государственными и возможность действительного надзора за ними [11, с. 332]. М.А. Филиппов прямо задается вопросом: каким образом судебная власть может заботиться о ненарушимости законных условий народного хозяйства, здравоохранения, просвещения, если судьи незнакомы с правом [10, с. 211]?

Законом от 12.07.1889 взамен мировых судей были введены должности земских начальников, с учреждением которых устранялось выборное начало формирования наиболее приближенных к населению судов.

Следующий этап в развитии представлений о надлежащем способе комплектования судейского корпуса связан с периодом перехода власти к большевикам и провозглашением советского строя — советский период (с октября 1917 по 1991 год), — характеризуется, с одной стороны, законодательно закрепленным выборным началом, предполагающим формирование всех судов на основании проводимых в разных формах выборов (непосредственно населением, советами депутатов соответствующих уровней), с другой стороны, существующими репрессивными органами, выполняющими судебные функции, а также тотальным контролем за подготовкой, подбором и выдвижением судейских кадров со стороны партийных организаций и органов юстиции.

Уже первым Декретом о суде от 24.11.1917 упразднялись все существовавшие в царской империи судебные установления, взамен которых провозглашалось создание судов, «образуемых на основании демократических выборов» (п. 1) [7, с. 46]. Порядок таких демократических выборов и требования к кандидатам декретами о судах не обозначались.

Выборность судей как способ комплектования судов была закреплена большевиками в качестве основного начала судоустройства. Выборность по отношению к назначению судей на основании цензовых критериев отбора рассматривалась как наиболее демократический способ образования судов. Идея прямых выборов судей основного звена была реализована с принятием Конституции СССР 1936 года, до этого времени избрание судей производилось Советами.

Постановлением Наркомюста от 23.07.1918 «Об организации и действии местных народных судов» были установлены требования к кандидатам в постоянные местные судьи: обладать правом избирать и быть избираемыми в Советы, иметь политический опыт работы в пролетарских организациях, теоретическую или практическую подготовку. Допускалось удовлетворять первому и хотя бы одному из последних двух условий. Впоследствии, согласно Положению о судоустройстве РСФСР от 11.11.1922, обязательным требованием к народному судье стало наличие не менее двухгодичного стажа ответственной политической работы в общественных, профессиональных или партийных рабочих организациях или три года практической работы в органах советской юстиции на должностях не ниже народного следователя. Требования к уровню образования не предъявлялись.

По данным Наркомюста на 01.10.1925, среди народных судей рабочие и крестьяне составляли 86,3%. Число членов партии среди судей выросло с 63% в 1923 году до 85,6% в 1928 году [9, с. 146—147]. Как отмечает профессор А.С. Смыкалин, данные об образовательном уровне народных судей в РСФСР не обнародовались, поскольку «в основной своей массе эти люди не имели не только юридического, но и общего образования».

Конституция СССР 1936 года упростила формальные требования к судьям. Судьями и народными заседателями могли быть граждане, пользующиеся избирательными правами и достигшие ко дню выборов 23 лет. Однако выборы народных судей, формально допускающие привлечение к правосудию широкого круга граждан, в действительности проводились под контролем партийных органов и в условиях существования по сути специальных судов («двойки», «тройки»), осуществляющих расправу в упрощенном порядке, состоявших не из судей, а из руководителей областных органов НКВД, прокуратуры и ВКП(б).

Непрерывная эскалация террора, упрощение процедур, ведущие к расправе и репрессиям, начавшиеся в период революционных событий и Гражданской войны, продолженные в 1930, 1940 и 1950-х годах, привели к изменению понимания законности в обществе [13, с. 81]. Все это ставило под сомнение принцип выборности судов в качестве демократического. По мнению А.С. Смыкалина, существовавший порядок избрания судей при формальной демократичности не соответствовал задачам правосудия, поскольку партийные и советские органы имели возможность принимать активное участие как в подборе, так и в проведении предвыборной кампании на должности народных судей, что, как полагает ученый, предоставляло дополнительные шансы быть избранными тем кандидатам, которые «готовы были жертвовать интересами правосудия в угоду местным властям» [9, с. 189].

Конституция СССР 1977 года фактически в неизменном виде закрепила демократические принципы формирования советского суда и его начало выборности.

В период перестройки (1985—1991 годы) происходят важные изменения, направленные на либерализацию правовой системы и повышение независимости судов. Укреплению гарантий независимости судей должен был способствовать Закон СССР от 04.08.1989 «О статусе судей в СССР», нормами которого фактически вводился смешанный порядок формирования судейского корпуса, где важную роль играли квалификационные коллегии судей, представляющие собой судейские представительские органы.

Развал СССР, осознание потребности в продуманной программе мероприятий, закрепляющей стратегию и цели преобразований судебной сферы, возрождение судебной власти и необходимость независимости судей обусловили следующий этап российского судоустройства. Четвертый этап (с 1991 года по настоящее время) начался с принятия Концепции судебной реформы 1991 года. В создании независимой и самостоятельной судебной власти, немыслимой без компетентных, профессионально подготовленных судей, наиболее эффективным способом комплектования судейских должностей уже с первых этапов обновления судебной системы создателями Концепции судебной реформы виделось не выборное начало, а назначение судей президентом.

Однако на момент принятия Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» идея назначения судей, рассматриваемая через призму усиления требований к профессиональным и личных качествам соискателя, еще не стала превалирующей. Этим объясняется тот факт, что названным Законом был установлен порядок избрания судей вышестоящими Советами народных депутатов, но без ограничения полномочий. Идея несменяемости, без чего невозможно гарантировать судейскую независимость, предопределяла вопрос о высоких профессиональных требованиях к кандидатам в судьи, что выборным путем, посредством результата голосования не сведущих в юриспруденции выборщиков, как правило, не обеспечивается.

Выборное начало просуществовало недолго — до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ), в которой был закреплен принцип назначаемости судей федеральных судов и установлены профессиональные требования к судьям, в том числе требование высшего юридического образования и стажа работы по юридической специальности. Согласно ст. 128 Конституции РФ, судьи высших судов назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом РФ в порядке, установленном федеральным законом. Принятыми в последующем федеральными законами от 31.01.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 14.03.2002 № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» и др. установлена сложная система формирования федеральных судов, в соответствии с которой отбор кандидатов в судьи осуществляется на конкурсной основе в зависимости от их профессиональных качеств при исключительных полномочиях по такому отбору органов судейского сообщества.

Назначаемость судей является конституционно-правовым началом, однако в отношении мировых судей Федеральным законом от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» установлена возможность их выборов населением. Следует отметить, что ни один субъект Российской Федерации не воспользовался возможностью формировать мировых судей посредством проведения выборов населением судебного участка. Мировые судьи назначаются (избираются) органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Этот факт, по нашему мнению, констатирует архаичность выборного начала, не позволяющего при отборе по профессиональным критериям эффективно комплектовать корпус мировых судей.

Таким образом, генезис развития представлений о способах формирования судейского корпуса в России указывает на следующие закономерности.

1. Преобладание конкретного типа замещения судейских должностей предопределяется причинами социально-культурного, экономико-политического характера, в том числе связанными с дефицитом юридических кадров, определением под влиянием конкретных обстоятельств баланса между самостоятельностью и зависимостью судебной организации.

2. Выборное начало является надлежащим способом комплектования судейских кадров в большей степени при отсутствии (дефиците) профессионально подготовленных юристов, рассматривается при таких обстоятельствах как фактор, способный компенсировать отсутствие юридической подготовки кандидата в судьи доверием к нему населения.

Выборы судей, будучи демократическим способом формирования судей, сами по себе не приводят на практике к достижению цели обеспечения надлежащего правосудия, если не сопровождаются процессами по созданию реальной независимости судей и при отсутствии принципа разделения властей.

3. В генезисе развития законодательных форм комплектования судейского корпуса наблюдается поэтапный переход от простых способов формирования судейского персонала, не предполагающих последовательных этапов, юридических сроков и четких критериев отбора, к действующему в современной России способу, рассматриваемому в качестве многокомпонентной, многосубъектной процедуры, содержащей элементы назначения по конкурсу и самовосполнения судов (кооптации). По своему характеру указанная процедура свидетельствует о смешанной модели российского типа замещения судейских должностей.

4. Законодательно закрепленный способ формирования судейского корпуса в России сформировался под влиянием сложных социально-политических, экономико-культурных факторов российской истории, своеобразие которых привели к становлению уникального типа указанного порядка, не имеющего аналогов в мировой практике. Специфика российской модели связана с отсутствием органов юстиции в механизме отбора кандидатов в судьи и наличием исключительных и широких государственно-властных полномочий органов судейского сообщества по отбору кандидатов в судьи. Профессионализация судейского корпуса влечет необходимость четко определенной системы критериев отбора соискателей, основанной на объективных факторах (заслугах) —профессиональных деловых и морально-нравственных качествах претендентов в судьи, что предопределяет организацию системы назначения судей по конкурсу.

Список литературы

1. Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса / под ред., с предисл. В.А. Томсинова. — М., 2003.

2. Джаншиев Г.А. Основы судебной реформы: Сб. ст. — М., 2004.

3. Дудко И.Г. Политические и правовые взгляды Н.П. Огарева. — М., 2014.

4. Заключение № 403/2006 Комиссии Совета Европы за демократию через право (Венецианской комиссии) «Назначение судей» (Венеция, 16—17 марта 2007 г.). URL: https://wcd.coe.int.

5. Кутафин О.Е., Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Судебная власть в России: история, документы: В 6 т. / отв. ред. А.В. Наумов. — М., 2003. Т. 3.

6. Модернизация статуса судьи: современные международные подходы / îтв. ред. Т.Н. Нешатаева. — М., 2011.

7. О суде: Декрет СНК от 24 ноября 1917 г. // Кутафин О.Е., Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Судебная власть в России: история, документы: В 6 т. / науч. консультант проекта Е.А. Скрипилев / îтв. ред. Р.С. Мулукаев, А.Я. Малыгин. — М., 2003. Т. 5.

8. Радутная Н.В. Жизнь в правосудии и правосудие в жизни: Вступ. ст. // Кони А.Ф. Отцы и дети Судебной реформы: к пятидесятилетию Судебных уставов. — М., 2003 .

9. Смыкалин А.С. История судебной системы России: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция». — М., 2010.

10. Филиппов М.А. Судебная реформа в России: В 2 т. — Спб., 1871. Т. I. Ч. 1.

11. Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. 2-е изд. — Спб, 1896. Т. 1.

12. Чельцов-Бебутов М.А. Курс уголовно-процессуального права. Очерки по истории суда и уголовного процесса в рабовладельческих, феодальных и буржуазных государствах. — СПб., 1995.

13. Цечоев В.К. История суда России: Учеб. пособие. — М., 2010.