Гласность как принцип формирования и функционирования системы органов исполнительной власти

УДК 342.4
В.В. ГОНЧАРОВ,
профессор кафедры гражданского права и процесса Краснодарского государственного университета культуры и искусств, зав. кафедрой общепрофессиональных юридических дисциплин Краснодарского филиала Академии труда и социальных отношений
 
Одним из основных конституционных принципов формирования и функционирования системы органов исполнительной власти в Российской Федерации является гласность, т. е. максимальная открытость конституционно-правовых процедур, реализуемых исполнительной властью, и широкое информирование о них населения.
 
Гласность в работе органов исполнительной власти понимается, с одной стороны, как открытость и доступность деятельности органов исполнительной власти, прозрачность механизма их функционирования и принятия решений, а с другой — как обеспечение информационного освещения этой деятельности и издаваемых нормативных правовых актов органов исполнительной власти в СМИ, официальных изданиях органов исполнительной власти[1].
Идеи гласности как принципа формирования и функционирования органов исполнительной власти исторически основывались на том, что власть и общество существуют как независимые социально-политические феномены, создавая проблемы мировоззренческого и политического плана, и прежде всего проблему информированности власти о жизнедеятельности общества и наоборот. В этой связи Президент России В.В. Путин подчеркнул важность обеспечения реализации принципа гласности в работе органов исполнительной власти, отметив, что «мы не должны дожидаться, пока достигнутая стабильность превратится в административный застой. В том числе — из-за непрозрачности в работе госаппарата. Для граждан он еще остается “черным ящиком”»[2].
Развивая конституционные положения о гласности, Указ Президента РФ от 31.12.1993 № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» устанавливает, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, которые условно подразделяются на:
— систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях;
— организацию доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
— осуществление гражданами контроля над деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;
— организацию обеспечения граждан зарубежной информацией.
Исполнительные органы власти посредством радио, телевидения и печати информируют граждан, трудовые коллективы, учреждения, общественные организации, государственные органы о своей деятельности, о состоянии общества, общественного порядка и общественной безопасности, о мерах по их укреплению и улучшению. В связи с этим государство поддерживает СМИ посредством организационно-технических и иных мер, устанавливаемых в целях обеспечения прав граждан на получение объективной информации и свободу слова. Такие гарантии содержатся в Законе РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее — Закон о СМИ).
Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» обязал, в частности, государственные федеральные аудио-визуальные СМИ обеспечить распространение в полном объеме не менее чем по одному общероссийскому телеканалу в удобное для телезрителей и радиослушателей время обращений и заявлений Президента РФ, Правительства РФ, трансляция которых предусмотрена соответствующими федеральными органами государственной власти.
Однако, несмотря на достаточно полное нормативное обеспечение принципа гласности в деятельности органов исполнительной власти, отсутствует законодательное закрепление практики выступления должностных лиц и руководителей этих органов на федеральном и региональном уровне с регулярными отчетами о своей деятельности в официальных СМИ. Это, например, характерно для деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации[3], доклады о работе которого и заключения о проверке соответствия нормативных правовых актов России международно-правовым обязательствам страны и иные заключения, изданные в пределах полномочий, публикуются ежегодно[4].
Следует отметить, что принцип гласности не исключает закрытости информации, являющейся государственной тайной[5]. Не подлежат разглашению данные, составляющие государственную и служебную (профессиональную) тайну, а также полученные в процессе служебной деятельности сведения, затрагивающие честь и достоинство граждан, за исключением предусмотренных законом случаев.
Кроме того, предоставляемое Конституцией РФ право ознакомления с документами и материалами, затрагивающими права и свободы, связано с некоторыми ограничениями: ознакомиться с такими документами и материалами могут только лица, чьих прав и свобод они касаются. Следовательно, круг лиц ограничивается непосредственно заинтересованными лицами, а круг документов и материалов — только теми, в которых затрагиваются права и свободы обращающихся за информацией лиц. Существует и еще одно ограничение: заинтересованное лицо может воспользоваться предоставленным ему правом, если иное не предусмотрено законом.
Определяющей роли СМИ в реализации принципа гласности в деятельности исполнительной власти способствует распространение сообщений органов исполнительной власти на всю территорию страны и, как следствие, получение огласки нарушений, имеющих место в работе тех или иных органов исполнительной власти. Однако, как отмечает В. Бессарабов, в обстановке становления рыночной экономики государство и общество столкнулись с опасностью превращения СМИ в послушных исполнителей воли капитала, в том числе и добытого преступным путем; с помощью СМИ нагнетается культ торгашества, стяжательства, насилия, проповедуются разрушительные по своей сути идеи. Все это указывает на необходимость действенного контроля над средствами массовой информации[6].
Важной гарантией реализации принципа гласности является независимость СМИ от мнения органов исполнительной власти[7]. Так, ст. 3 Закона о СМИ устанавливает, что цензура массовой информации, т. е. требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, а также финансирование и (или) создание организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации, не допускается.
Деятельность и принимаемые решения органов исполнительной власти непосредственно затрагивают права и свободы физических и юридических лиц, поэтому очень важно, что гласность в работе этих органов гарантируется рядом условий:
— граждане имеют право на получение любой информации (за исключением информации, составляющей государственную или иную охраняемую законом тайну), затрагивающей их права, свободы и обязанности, в том числе о содержании любых нормативных правовых актов различных органов исполнительной власти;
— органы и их должностные лица обязаны освещать свою деятельность в СМИ;
— ряд органов специально созданы в качестве своего рода институализированной гарантии соблюдения прав и свобод граждан (Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации).
Гласность как принцип формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации пронизывает всю единую систему исполнительной власти и служит гарантией реализации иных принципов ее деятельности. Указанное выше можно проследить на примере субъектов Российской Федерации, которые специально закрепили гласность как принцип деятельности своих органов исполнительной власти. Например, в соответствии со статьями 55—56 Устава (Основного закона) Томской области от 26.07.1995 № 136 исполнительный орган государственной власти области обязан информировать население области о своей деятельности, причем информация должна быть достоверной и официально представленной. Более того, органы власти области организуют публичные слушания по вопросам жизни населения, по проектам актов, представляющих общественный интерес, на которых вправе присутствовать представители общественности и СМИ, причем обязанность организации и обеспечения гласности в вышеуказанной работе лежит на главе органа исполнительной власти области и руководителях структурных подразделений исполнительной власти.
В Краснодарском крае в целях реализации принципа гласности в работе органов власти принят Закон Краснодарского края от 14.05.2002 № 483-КЗ «О наказах избирателей». В нем в числе основных принципов в организации работы с наказами избирателей упоминается гласность, а в обязанность исполнительных органов власти, обеспечивающих реализацию наказов избирателей, вменяется предоставление в Законодательное собрание Краснодарского края отчетов о ходе исполнения наказов избирателей[8].
Нельзя не отметить, что в настоящее время серьезным препятствием на пути реализации принципа гласности в деятельности руководителей региональных органов исполнительной власти является смена выборной основы на парламентскую, в связи с чем кандидаты на эти должности не выступают в СМИ с открытыми программными заявлениями.
Для повышения роли гласности в формировании и функционировании системы органов исполнительной власти Российской Федерации представляется необходимым осуществить следующие мероприятия.
Во-первых, закрепить в действующем законодательстве в качестве обязанности СМИ, находящихся в частной собственности, предоставление фиксированного бесплатного эфирного времени для высших федеральных и региональных должностных лиц органов исполнительной власти для представления отчета о своей деятельности. Так, например, в п. 4 Указа Президента РФ от 31.12.1993 № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» следует расширить число телерадиовещательных компаний, обязанных доводить до сведения граждан основные положения правовых актов и решений государственных органов по важнейшим направлениям внешней и внутренней политики в день их выпуска, за счет телерадиовещательных компаний, находящихся в муниципальной и частной собственности.
Кроме того, в ст. 35 Закона о СМИ необходимо закрепить, что редакции средств массовой информации независимо от организационно-правовой формы или формы собственности обязаны бесплатно опубликовывать в предписанный срок правовые акты и решения органов исполнительной власти, содержащие требования об опубликовании такого решения через СМИ.
Во-вторых, руководителей органов исполнительной власти следует обязать выступать с регулярными отчетами о своей деятельности, программными заявлениями и планами на ближайший год. Для этого в п. 4 ст. 15 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» следует внести в качестве одной из основных обязанностей гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы категории «руководитель», обязательное опубликование в СМИ регулярных отчетов о своей деятельности, в том числе и путем публичных выступлений в эфире телерадиовещательных компаний, а из ст. 17 указанного закона исключить запрет для государственного гражданского служащего на публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в СМИ, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящих государственных органов либо государственного органа, в котором гражданские служащие замещают должности гражданской службы, если это не входит в их должностные обязанности.
В-третьих, в действующий механизм выборов руководителей региональной исполнительной власти следует ввести обязательное представление для публичного обсуждения их избирательной программы.
В-четвертых, необходимо предоставить СМИ гарантии от произвола должностных лиц органов исполнительной власти. В связи с этим  ст. 58 Закона о СМИ следует дополнить нормами о формах воспрепятствования должностных лиц органов исполнительной власти законной деятельности учредителей, редакций, издателей и распространителей продукции СМИ, а также журналистов. Кроме того, для должностных лиц органов исполнительной власти за преследование работников СМИ, опубликовавших материалы о фактах коррупции и невыполнения должностных обязанностей, использования служебного положения в корыстных целях, необходимо увеличить меру уголовной ответственности. На данный момент, согласно частям 1 и 2 ст. 144 УК РФ, за совершение преступления в виде воспрепятствования законной профессиональной деятельности журналистов следует наказание в виде лишения свободы лишь до 2 лет. Такие меры ответственности нам представляются явно недостаточными.
 
Библиография
1 См.: Терещенко Л.К. Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти // Законодательство. 2005. № 6.
2 Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 18 апреля 2002 года // Российская газета. 2002. 19 апр.
3 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2000 году // Российская газета. 2001. 16 мая.
4 О проверке соответствия Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» международно-правовым обязательствам РФ: Заключение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Там же. 1999. 22 апр.
5 Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» // Там же. 1993. 21 сент.
6 См.: Бессарабов В.Г. Российские СМИ и прокуратура: противостояние или сотрудничество? // Журнал российского права. 2001. № 7.
7 См.: Гребенькова Е.Г. Закон о средствах массовой информации и свобода слова // Адвокат. 2006. № 1.
8 См.: Кубанские новости. 2002. 25 мая.