Государственная власть субъектов Российской Федерации и государственный суверенитет

УДК 342.4 

Т.Г. ИЛЮХИНА,

аспирант Московского гуманитарного университета

Вопросам государственного суверенитета посвящена обширная научная литература[1]. Итогом ее анализа являются выводы о том, что концепция государственного суверенитета тесно связана с государством, что суверенитет считается неотъемлемым свойством государства, он не отчуждаем и не делим. В правовой науке различают государственный суверенитет, национальный суверенитет, суверенитет народа[2]. Относительно государственного суверенитета сложилось единое его понимание как верховенства и независимости государственной власти внутри страны и во внешнеполитической сфере. Эти выводы стали в настоящее время аксиомами права.

Вместе с тем нельзя не обратить внимания и на такое новое явление в государственном суверенитете, которое ставит под сомнение приведенные выше аксиомы права, как самоограничение государственного суверенитета на началах взаимности при вступлении в межгосударственные союзы и создании наднациональных органов. Другими словами, государственный суверенитет нельзя абсолютизировать. Он имеет свои пределы. Современная действительность свидетельствует о том, что все страны мира обладают ограниченным суверенитетом хотя бы потому, что являются членами ООН, входят в различные региональные межгосударственные организации и ряд своих компетенций делегируют им.

Концепция самоограничения государственного суверенитета тем более касается федеративных государств, которые являются союзными государствами. Здесь на первый план выходят вопросы суверенитета федерации и суверенности субъектов федерации. В бывшем Советском Союзе существовала концепция двух суверенитетов, смысл которой состоял в сочетании суверенитетов каждого из субъектов СССР (союзных республик) и федерации (СССР) в целом. Однако в мировой практике такая концепция не была принята. В.Е. Чиркин по этому поводу приводит такие примеры[3]. Американские штаты, образованные на месте прежних колоний, первоначально считали себя суверенными государствами, не подчиняющимися воле британской короны, которая стесняла их торговлю и развитие, но именно по отношению к этой короне. С образованием федерации ситуация стала изменяться, возникли надштатные органы, утвердилось верховенство федерального права по отношению к праву штатов. К федеральным органам перешли вопросы, наиболее отчетливо выражающие государственный суверенитет: война и мир, внешние сношения, эмиссия единых денежных знаков и др. Государственный суверенитет сосредоточился у федерации, завершением его было лишение штатов в результате гражданской войны 1861—1865 гг. права на сецессию (выход) из федерации. Другими словами, в вопросе суверенитета федерации и суверенитета субъектов федерации был обнаружен иной, отличный от советской концепции, подход, признающий неделимость суверенитета и его закрепление только за федерацией[4]. 

Итак, современная конституционная теория исходит из неделимости суверенитета и, как следствие, — из отсутствия права сецессии у субъектов федерации. Ведь по сути дела наличие права сецессии позволяет утверждать, что субъекты федерации обладают государственным суверенитетом, хотя бы в ограниченном, усеченном виде и, используя право сецессии, они тем самым пользуются своим государственным суверенитетом. Не обладая правом сецессии, субъекты федерации не обладают и государственным суверенитетом.

В федеративном государстве, даже в случае юридического закрепления принципа ограниченного суверенитета субъектов федерации, речь фактически может идти лишь о разграничении полномочий между двумя уровнями органов государственной власти и значительной самостоятельности субъектов федерации в решении вопросов собственной жизни, включая и образование ими самостоятельно своих органов государственной власти.

Разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами не означает разделения суверенитета. Суверенитет — это качественный признак государственной власти, а компетенция означает объем государственных полномочий и является количественной характеристикой государственной власти.

Некоторые исследователи, используя приведенные выше аргументы, на наш взгляд, делают неверный вывод о том, что суверенитет реализуется через компетенцию государственных органов[5]. Если эти размышления логически довести до конца, то итоговым выводом станет вывод о делимости суверенитета, поскольку разделение компетенции, через которую реализуется государственный суверенитет, приведет к его делению между Российской Федерацией и ее субъектами. Ведь качество не может реализовываться через количество. Юридическая природа компетенции субъектов федерации имеет федеративную природу и государственную волю самой Федерации, которая передала своим субъектам количество, т. е. компетенцию, сохранив за собой качество, т. е. суверенитет. Другими словами, единство количества и качества на федеральном уровне означает единство суверенитета государства и полномочий Федерации. Единство количества и качества на региональном уровне означает единство отсутствия суверенитета и полномочий субъектов федерации. Это означает, что правовая природа органов государственной власти субъектов Федерации, несмотря на то, что они образовываются субъектами Федерации самостоятельно, определяется Российской Федерацией.

Относительно Российской Федерации в науке конституционного права вопросы суверенитета субъектов Федерации являются дискуссионными. Ряд авторов (А.Е. Постников, Ю.М. Ермакова, Р.М. Кочкаров, И.А. Умнова, В. В. Гошуляк и др.) отрицают наличие суверенитета субъектов Российской Федерации[6]. Они исходят из того конституционного положения, что носителем суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации, а не население, проживающее на территориях отдельных субъектов Федерации[7]. Отсюда делается вывод, что Конституцией РФ устанавливается принцип неделимости суверенитета в Российской Федерации. Другие исследователи (Б.С. Эбзеев, Л.Л. Карапетян, Д.Н. Миронов и др.) признают суверенитет только республик в составе Российской Федерации, тем самым подчеркивая их особый конституционно-правовой статус и асимметричный характер Федерации. Они связывают суверенитет республик с правом народов на самоопределение[8]. Некоторые исследователи (Р. В. Михайлов) пришли к выводу, что Конституция РФ, закрепив принцип равноправия всех субъектов Федерации, лишила республики суверенитета[9].

Необходимо отметить, что Конституция РФ не могла лишить республики суверенитета, так как они им в реальности за всю историю существования не обладали. Отдельные исследователи (Э.П. Доржиев) предприняли попытку совместить указанные точки зрения и на том основании, что республики, сохраняющие характер государств, в предметах, свободных от воздействия федеральной сферы, обладают ограниченным суверенитетом. При этом ограниченный суверенитет означает отсутствие государственного суверенитета[10]. Очевидна противоречивость данной концепции, так как суверенитет в данном случае может быть только государственным. Ограниченный суверенитет без указания на его государственную природу означает отсутствие суверенитета.

Отдавая предпочтение первой точке зрения, необходимо отметить, что, поскольку суверенитет как политико-правовая категория означает такое состояние власти, которое обеспечивает государству возможность свободного и самостоятельного осуществления своей внешней и внутренней политики, постольку может быть применим только к самостоятельному и независимому государству. Не может быть «суверенитета в суверенитете». Если государство входит в состава другого государства, то потеря, а не просто ограничение суверенитета неизбежна. Субъекты Федерации, даже обладающие большими полномочиями в сфере законодательства и управления, не являются суверенными образованиями, так как это законодательство и управление осуществляется ими на основе общих принципов, установленных федерацией. Если бы республики в составе Российской Федерации стали суверенными государствами в действительности, то это бы означало потерю федерацией своего суверенитета и превращение ее в конфедерацию государств.

Однако, опираясь на нормы Федеративного договора 1992 года, республиканские законодатели закрепили за республиками их суверенитет. Это особенно характерно для тех республик (Башкортостан, Татарстан), которые приняли свои конституции ранее вступления в силу Конституции РФ.

Впоследствии Конституция РФ значительно скорректировала асимметричную модель российского федерализма в сторону его симметричности за счет исключения правовых норм, содержащихся в Федеративном договоре и повышающих правовой статус республик относительно других субъектов Федерации. Оставшиеся в Конституции РФ составляющие правового статуса республик позволили нам сделать вывод не об асимметричности Российской Федерации, а только лишь об особенностях правового статуса различных видов субъектов федерации при их равном конституционно-правовом статусе. Тем более что Конституция РФ 1993 года не содержит упоминания о суверенитете республик.

Все сказанное свидетельствует о том, что республики, устанавливая свой суверенитет, исходили не из норм Конституции РФ, а из норм Федеративного договора. После принятия Конституции РФ перечисленные выше республики долгое время не вносили соответствующих изменений в свои конституции и продолжают себя считать суверенными государствами, одни — с указанием их нахождения в составе России, другие — без такого указания.

Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации построен на основе целого ряда конституционных принципов, указывающих как раз не на суверенитет субъектов Российской Федерации, а, наоборот, на ограниченность конституционно-правового статуса субъектов Федерации государственным суверенитетом Российской Федерации. В Конституции РФ закреплены основные признаки суверенитета России. Среди них верховенство федерального законодательства над законодательством субъектов федерации; неприкосновенность границ и территориальная целостность государства; единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем; единые вооруженные Силы; право государства на защиту своего суверенитета и т. п.

Отсутствие государственного суверенитета у субъектов Российской Федерации подтверждается также тем фактом, что федеральные органы государственной власти обладают правом на введение военного и чрезвычайного положения на территории отдельных субъектов Федерации  или группы местностей. В частности, введение чрезвычайного положения в соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» означает установление на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающего установление федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Статья 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г.  № 1-ФКЗ «О военном положении» под военным положением понимает особый правовой режим, вводимый на территории России или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии, в период действия которого в соответствии с настоящим федеральным конституционным законом могут ограничиваться права и свободы человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Однако, на наш взгляд, главным доказательством в подтверждение отсутствия суверенитета у субъектов федерации являются не столько приведенные выше правовые нормы федеральных конституционных законов, сколько положение о том, что введение военного и чрезвычайного положения не согласовывается заранее с субъектами Российской Федерации. Указ Президента РФ о принятии таких мер утверждается Советом Федерации.

Теоретический анализ совокупности правовых норм Конституции РФ, относящихся к основам конституционного строя и к федеративному устройству России, дает возможность сделать вывод о неделимости государственного суверенитета и вести речь в этой связи об остаточном государственном суверенитете республик не приходится. Суверенитет России не может сочетаться с суверенитетом республик, так как эта категория применима только для независимых государств. Попытка такого сочетания в Советском Союзе, когда СССР и республики в его составе наделялись государственным суверенитетом привела к тому, что в начале 90-х годов республики воспользовались своим суверенитетом и Советский Союз имел шанс превратиться в конфедерацию, но история распорядилась таким образом, что он распался на отдельные суверенные государства. Тем более, что в конституционной теории были созданы для этого предпосылки, связанные с делимостью суверенитета и признания «суверенитета в суверенитете»[11].

Объявление республик в составе Российской Федерации суверенными государствами, на наш взгляд, это все-таки не констатация действительного положения вещей, а отголоски того времени, который в публицистике получил название «парада суверенитетов». Ныне действующая российская конституция прямо закрепила только суверенитет Российской Федерации, который распространяется на всю ее территорию, а республики именует государствами, не затрагивая вопроса об их государственном суверенитете. В этом, можно считать, заключается противоречивость конституционных положений, так как, с одной стороны, государство не может не обладать государственным суверенитетом, а, с другой стороны, на наличие государственного суверенитета у таких государств Конституция РФ не указала, зато определила пределы самостоятельности их органов государственной власти предметами своего ведения и компетенцией субъектов Федерации по предметам совместного ведения. Вместе с тем законодательство по предметам ведения субъектов Российской Федерации должно соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и принципам, заложенным в них. Разумеется, эти основы конституционного строя и принципы организации и деятельности органов государственной власти устанавливаются на федеральном уровне, а не самими субъектами Федерации. Следовательно, государственная власть в субъектах Российской Федерации не может считаться полностью самостоятельной. Это является сущностным признаком всякого государственного суверенитета. Поэтому на конституционном уровне, на наш взгляд, необходимо более четко закрепить положение, согласно которому государственным суверенитетом обладает только Российская Федерация.

В вопросе государственного суверенитета субъектов Российской Федерации большое значение имеет правовая позиция Конституционного суда РФ, высказанная им в постановлениях о проверке конституционности ряда положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации  от 12 апреля 1995 г., 30 ноября 1995 г., 21 июня 1996 г., 30 апреля 1997 г., 9 января 1998 г., 7 июня 2000 г., в ряде определений от 12 марта 1998 г., 14 января 1999 г., 27 июня 2000 года. Согласно этой позиции Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации[12].

Содержащееся в Конституции РФ решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации  не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. Республики как субъекты Российской Федерации  не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами государственного суверенитета даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъ-ектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществления в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством. Следовательно, использование в статье 5 Конституции РФ применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает — в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года — признания государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера[13].

Как видно из проведенного анализа, субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом. Однако они обладают государственной властью. Есть ли противоречие в этом? Ведь носителем государственного суверенитета и есть государственная власть.

Думается, что противоречия здесь нет, если учесть тот факт, что две суверенные или, другими словами, две равные по своим полномочиям государственные власти на одной территории существовать не могут. Тезис о «двух суверенных властях» не может быть признан верным в принципе, ибо он неизбежно ведет к острым коллизиям, к неуправляемости обществом, а то и к вооруженному противоборству.

Являясь не суверенными, субъекты Российской Федерации, тем не менее, обладают основными элементами государственности. Последнее в равной степени относится как к субъектам Федераци-республикам, так и к субъектам Федерации —не республикам. Этими элементами государственности является территория субъекта Российской Федерации; предметы ведения и полномочия субъекта Российской Федерации; право принимать конституции (уставы), законы и иные нормативно-правовые акты в пределах прав субъекта федерации; право устанавливать собственные органы государственной власти и определять их компетенцию; право устанавливать государственные символы и столицы (административные центры) субъектов Российской Федерации; право субъекта Федерации на решение вопроса о его наименовании. Элементы государственности являются основой для существования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Исходя из сказанного, необходимо вести речь не о «двух суверенных властях» в федеративном государстве, а об иерархии властей, одна из которых (федеральная власть) имеет суверенный верховный характер, а другая (государственная власть субъекта федерации) — не суверенный подчиненный характер. И здесь нельзя не согласиться с В.Е. Чиркиным, который утверждает, что иерархическая структура государственной власти в федерации не лишает государственную власть субъекта федерации определенной самостоятельности[14].

Добавим к этому, что Российской Федерации передает государственной власти субъекта Федерации для обеспечения ее самостоятельности полномочия, но не государственный суверенитет. И в рамках этих полномочий государственная власть субъектов Федерации является самостоятельной. Однако эта самостоятельность имеет свои границы, обусловленные основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации органов государственной власти субъектов Федерации, устанавливаемыми на федеральном уровне. Следовательно, на федеральном уровне устанавливаются и пределы самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Библиография

1 Из публикаций конца ХХ — начала ХXI вв. следует отметить: Проблемы суверенитета в Российской Федерации. — М., 1994; Абдулатипов Р. Парадоксы суверенитета: перспективы человека, нации, государства. — М., 1995; Джунусов М. Суверенитет как социальный феномен. — М.,1994; Карапетян Л.М. Федерализм и права народов. — М.,1999; Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. — М., 2000; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. — М., 2001; Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. — М., 2002 и др.

2 Национальный суверенитет и суверенитет народа находятся за пределами нашего исследования.

3 Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации// Государство и право.  2000.  № 10.  С. 8—9.

4 Необходимо отметить, что советский подход к суверенитету федеративных государств не разделяли даже социалистические федерации. Чехословакия и Югославия отказались от принципа сочетания двух суверенитетов и не предоставили своим субъектам безусловного права выхода из состава федерации.

5 Полянский И.А. Федерализм и исполнительная власть на современном этапе развития Российской Федерации // Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Саратов, 2002.— С. 17.

6 Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М.,1996.  С.18; Ермакова Ю.М. Правовой статус Российской Федерации: проблемы укрепления ее государственного единства//Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1997.  С. 13; Кочкаров Р.М. Конституционные основы суверенитета народов и наций и единство российской государственности// Автореф. дис… канд. юрид. наук. — М.,1997. С. 8; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М.,1998. — С. 101. Гошуляк В. В. Государственная власть субъектов Российской Федерации. — М., 2001.  С. 35.

7 Конституция РФ. Ст. 3. Ч. 1.

8 Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционно-правового статуса субъектов// Государство и право.  1995. № 3; Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов// Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М.,1996. С.4; Миронов Д.Н. Конституционно-правовой статус Республики Саха (Якутия)// Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М.,1998.  С. 38.

9 Михайлов Р.В. Проблемы асимметрии федерализма в Федеративном договоре и в Конституции Российской Федерации// Международные и внутренние аспекты регулирования политических и социальных конфликтов в Российской Федерации. — М.,1999.  С. 196.

10 Доржиев Э.П. Федерализм в России: теоретико-правовой аспект// Автореф. дис. … канд. юридс. наук. — М.,1997.  С. 14.

11 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. — М.,1994.  С. 19—22; Михайлов В.В. Права и свободы человека и гражданина в конституциях и уставах субъектов федерации// Журнал российского права.  1997.  № 5.  С. 54.

12 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Конституционный суд РФ: Постановления. Определения. — М., 2001.  С. 123 — 154.

13 Определение Конституционного суда РФ от 27 июня 2000 г.  № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия—Алания и Республики Татарстан// Конституционный суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2000. — М., 2001.  С. 381 — 407.

14 Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации// Государство и право.  2000.  № 10.  С. 11.