Государственная инспекция труда как орган, уполномоченный на рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства

УДК 342.565.4:349.2 

Страницы в журнале: 88-91

Т.Т. АЛИЕВ,

доктор юридических наук, профессор, зав.  кафедрой правосудия и процессуального права Саратовского государственного  социально-экономического университета

С.Ю. ЦАРЕВ,

соискатель кафедры правосудия и процессуального права Саратовского государственного социально-экономического университета

Статья посвящена деятельности  государственной инспекции труда  с точки зрения осуществления функции по рассмотрению дел об административных правонарушениях. На основе анализа действующего законодательства и практических материалов определены основные составляющие элементы процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях. Сделаны выводы о роли и значении государственных инспекций труда, как органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Ключевые слова: государственная инспекция труда, рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства, протокол об административном правонарушении, поводы для возбуждения дела, постановление о назначении административного наказания, постановление о прекращении производства по делу.

The article is devoted to the activities of the State Labour Inspectorate in terms of features to consider cases on administrative violations. Based on analysis of existing legislation and practical materials identified the main constituent elements of procedure for consideration of administrative cases. The conclusions about the role and importance of State Labour Inspection, as bodies authorized to hear cases of administrative offenses.

Keywords: State Labour Inspectorate, review of administrative cases in the field of labor law, the protocol on administrative violation, grounds for legal action, in formation on administrative punishment, a decision to terminate the proceedings.

Административные правонарушения в сфере трудового законодательства весьма разнообразны, что подтверждается как нормами административного законодательства, так и научными точками зрения. Так, Е.А. Смольская в законодательстве о труде и охране труда выделяет следующие виды административных правонарушений:

— в области труда и охраны труда;

— в области заключения и исполнения коллективных договоров;

— в области забастовок;

— в области трудоустройства и занятости инвалидов;

— в сфере труда путем сокрытия страхового случая[1].

Данная классификация представляется удачной, поскольку, во-первых, основана на положениях действующего административного законодательства и, во-вторых, позволяет наглядно продемонстрировать роль государственной инспекции труда в сфере привлечения к административной ответственности за нарушения трудового законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23.12 КоАП РФ, Федеральная инспекция труда и подведомственные ей государственные инспекции труда рассматривают дела об административных правонарушениях в области труда и охраны труда (ч. 1 ст. 5.27), о правонарушениях в области заключения и исполнения коллективных договоров,  в области забастовок (статьи 5.28—5.34),  о нарушениях в сфере труда путем сокрытия страхового случая[2]. Таким образом, государственные инспекции труда несут основную нагрузку по привлечению виновных лиц к административной ответственности за нарушения трудового законодательства.

Каков же статус столь значимого в сфере трудовых правоотношений государственного органа? Согласно положениям ст. 354 ТК РФ, Федеральная инспекция труда —  единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и территориальных органов (государственных инспекций труда). Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, является одним из основных способов защиты трудовых прав работников, используемый уполномоченными на то государственными органами, а также способом обеспечения законности и правопорядка в современном российском обществе. Государственные инспекции труда осуществляют системный государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, занимая особое место в системе государственного надзора и контроля[3].

Для реализации возложенных ст. 355 ТК РФ задач, которые определяют основные направления деятельности рассматриваемых органов власти, законодатель наделяет государственные инспекции труда достаточно широким объемом полномочий, анализ которых позволяет сделать вывод об универсальном характере их деятельности. Как верно отмечено О.И. Поповой, универсальность деятельности инспекций труда проявляется  в том, что они осуществляют надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права во всех сферах общественной жизни, в том числе и на объектах, которые поднадзорны и подконтрольны другим органам. Более того, надзор и контроль осуществляется инспекциями труда в отношении всех работников, состоящих в трудовых отношениях с конкретным работодателем, поэтому сфера охвата субъектов трудовых отношений у инспекций труда значительно шире, чем у органов Ростехнадзора и Роспотребнадзора[4]. В научной литературе подчеркивается также межотраслевой характер государственных инспекций труда, поскольку сфера их деятельности и властные полномочия распространяются на те или иные объекты независимо от их ведомственной подчиненности[5].

Рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства является одним их важных полномочий, перечисленных в ст. 356 ТК РФ. Однако данное полномочие государственной инспекции труда реализуется в рамках осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, а также составления протоколов об административных правонарушениях, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Основная форма рассматриваемой деятельности — проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения требований законодательства о труде и охране труда. При инспекционной проверке государственный инспектор труда может уведомлять о своем присутствии работодателя или его представителя, если не сочтет, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля. При этом деятельность федеральной инспекции труда и ее должностных лиц осуществляется на основе принципов уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости и гласности.

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, должностные лица государственной инспекции труда, проводившие проверку, обязаны выдать юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда; принять меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности (ст. 17 Федерального закона от  26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»). Такие обязанности возлагаются на строго определенный круг должностных лиц, перечисленных в ст. 23.12 КоАП РФ.

Таким образом, непосредственное обнаружение в ходе проводимых проверок вышеперечисленными должностными лицами достаточных данных, указывающих на наличие административного правонарушения в сфере трудового законодательства, является поводом для возбуждения дела. Так, например, Государственной инспекцией труда в Саратовской области в ходе внеплановой проверки, осуществленной у ИП Кавалян Д.Д., были вскрыты многочисленные нарушения в оформлении трудовых договоров. Отсутствовали условия об обязательном социальном страховании, положения о режиме рабочего дня и времени отдыха, о трудовых функциях работников. Размер заработной платы работников был установлен ниже минимального размера оплаты труда. В правилах внутреннего трудового распорядка отсутствовал пункт о днях выдачи заработной платы. Штатное расписание не соответствовало утвержденной унифицированной форме. В этой связи государственный инспектор труда выдал предписание об устранении выявленных нарушений. За грубые нарушения требований трудового законодательства предприниматель подвергнут административному наказанию[6].

Поводами для возбуждения дел об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства могут быть поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ). Так, например, как определено в постановлении о назначении административного наказания от 20.08.2009 № 53, вынесенном главным государственным инспектором труда по правовым вопросам, поводом для проведения проверки соблюдения трудового законодательства и возбуждения дела стало сообщение Управления по работе с обращениями граждан администрации губернатора Астраханской области, в части своевременности выплаты заработной платы работникам предприятия[7].

Нередко поводами для возбуждения дела об административном правонарушении являются постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенные прокурорскими работниками в ходе проведения проверок соблюдения трудового законодательства. Государственные инспекции труда обязаны рассматривать дела об административных правонарушениях и на основании сообщений и заявлений физических и юридических лиц, а также сообщений в средствах массовой информации, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ). При этом поводом может послужить как заявление отдельного гражданина, так и нескольких граждан. Например, постановлением главного государственного инспектора по правовым вопросам по заявлению работников ООО ПКФ был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ генеральный директор ООО ПКФ[8].

Важным процессуальным документом является протокол об административном правонарушении, который обязаны составлять уполномоченные должностные лица. С момента составления протокола об административном правонарушении дело об административном правонарушении считается возбужденным. Законодатель предъявляет строгие требования к форме и содержанию этого документа. Как отмечено в п. 4 постановления Пленума Верховного суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений в зависимости от их значимости для данного конкретного дела (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола).

Полномочия государственных инспекций труда по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства включают ряд процессуальных действий, начинающихся с подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении. Стадия подготовки предполагает, что уполномоченные должностные лица государственной инспекции труда должны выяснить ряд вопросов, касающихся подведомственности данного дела; основания для отводов (самоотводов); правильности составления протокола и иных материалов дела; обстоятельств, исключающих производство по делу; достаточности имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; наличия ходатайств (ст. 29.1 КоАП РФ).

Дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено в 15-дневный срок со дня получения должностным лицом государственной инспекции труда протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Данный срок при наличии установленных в законодательстве условий может быть продлен, но не более чем на один месяц. Анализ деятельности Государственной инспекции труда в Астраханской области показывает, что, как правило, данный срок, в зависимости от того, что послужило поводом для возбуждения дела об административном правонарушении, варьируется от месяца (постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении) до нескольких дней (протоколы должностных лиц инспекции труда).

Непосредственное рассмотрение дела об административном правонарушении в сфере трудового законодательства осуществляется в порядке, определенном  ст. 29.7 КоАП РФ. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении по существу может быть вынесено два вида постановлений: о назначении административного наказания либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Постановление о назначении административного наказания выносятся, если материалы дела достоверно свидетельствуют о виновности лица, в отношении которого было возбуждено дело. Как правило, таких постановлений большинство. Однако встречаются и случаи прекращения производства по делу об административном правонарушении. Такие случаи четко оговорены в ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП РФ. Прежде всего это обстоятельства, исключающие производство по делу. в частности: отсутствие события административного правонарушения; отсутствие состава административного правонарушения; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела (ст. 24.5 КоАП РФ). Так, например, постановлением государственного инспектора по правовым вопросам от 13.04.2009 № 13  было прекращено дело об административном правонарушении в отношении директора ООО «Морской судостроительный завод им. К. Маркса» ввиду следующих обстоятельств. По результатам проверки соблюдения трудового законодательства, проведенной Астраханской транспортной прокуратурой с 18 по 20 февраля 2009 г. в указанном ООО, заместителем астраханского транспортного прокурора  Южной транспортной прокуратуры было вынесено постановление о возбуждении административного производства в отношении директора ООО А.

В ходе проверки установлено, что по состоянию на 20.02.2009 предприятие имело задолженность по заработной плате перед работниками за декабрь 2008 года и январь 2009 года в размере 1187,6 тыс. и 1653 тыс. руб. соответственно. Однако проведенной 03.03.2009 Государственной инспекцией труда в Астраханской области проверкой соблюдения законодательства о труде в ООО установлены нарушения трудового законодательства в части задержки и невыплаты заработной платы. По результатам проверки и  протокола № 7 от 03.03.2009 вынесено постановление от 10.03.2009 № 12 о назначении директору ООО А. административного наказания в виде административного штрафа.  Именно поэтому в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении, возбужденное  на основании постановления  заместителя астраханского транспортного прокурора от 20.02.2009,  подлежит прекращению в связи с наличием по одному и тому же факту совершения противоправных действий лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении[9].

Производство по делу об административном правонарушении может быть прекращено и в случаях малозначительности совершенного правонарушения,  передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления.

Даже краткий анализ действующего законодательства, определяющего основные полномочия должностных лиц государственных инспекций труда по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере трудового законодательства, позволяет сделать вывод о значимости и важной роли рассматриваемого государственного органа в сфере защиты трудовых прав граждан. В этой связи представляются обоснованными предложения, высказанные в научных работах, о признании за государственной инспекцией труда статуса органа по разрешению трудовых споров или, более того, о создании на базе государственных инспекций труда трудовых судов, а именно об образовании трудовых судов субъектов Российской Федерации[10].

Библиография

1 См.: Смольская Е.А. Административная ответственность за нарушения в области законодательства о труде и охране труда:  Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 92—94.

2 Статья 5.44 утратила силу с 1 января 2010 года. — Федеральный закон от 24.07.2009 № 213-ФЗ, но в цитируемой статье 23.12 ссылка осталась. (Примеч. ред.)

3 См.: Попова О.И. Место и роль государственных инспекций труда в системе государственного надзора и контроля Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009. С. 4—5.

4 Там же. С. 12.

5 См.: Сапфирова А.А. Административно-правовой статус государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов. 2002. С. 9.

6 Официальный сайт Государственной инспекции труда в Саратовской области // http:// www.gostrud.ru

7 Архив Государственной инспекции труда в Астраханской области, 2009.

8 Постановление о назначении административного наказания от 21.04.2009 № 23  // Архив Государственной инспекции труда в Астраханской области, 2009.

9 Архив Государственной инспекции труда в Астраханской области, 2009.

10 См., например: Сапфирова А.А. Указ. раб. С. 20—21; Попова О.И. Указ. раб. С. 27.