Государственная поддержка банковской системы

УДК  347.734

Е.В. ЧЕРНИКОВА,
кандидат экономических наук,  судья Десятого апелляционного арбитражного суда,  доцент РАГС при Президенте РФ
 
В статье на основе новейших нормативных правовых актов исследуются формы и методы государственной поддержки экономики страны и ее банковской системы в период мирового кризиса. Предлагается предусмотреть в законодательстве ответственность за нарушение порядка использования денежных средств, предоставленных государством в фонд банковских кредитных ресурсов.
 
The author of this article on the base of the newest legal acts analyses forms and ways of state supporting measures the national economy and its bank system during the modern world economic crises. The author suggests to adopt legal means of responsibility for breaking order of state credit bank support.
 
Ключевые слова (key words): антикризисные меры (anti-crisis measures); государственная поддержка банковской системы (state support of bank system); ответственность за нарушения, допущенные при распределении, предоставлении и использовании денежных средств (responsibility for criminal acts concerning distribution and providing of financial means).
 
Приоритет в России государства как субъекта права и его традиционно сложившаяся особая роль в финансовом деле предопределили активную позицию органов государственной власти в преодолении негативных процессов, вызванных финансовым кризисом 2008 года. В течение IV квартала прошлого года был принят пакет нормативных правовых актов, предусматривающих введение антикризисных мер, прежде всего по поддержанию финансовой устойчивости отечественной банковской системы.
Оказание государственной поддержки экономике и банковской системе — единственно верный способ борьбы с кризисными явлениями и их последствиями. Данное утверждение, основанное на знаниях экономической и правовой теории, подтверждается мировым опытом и не требует доказательств. По мнению спикера Совета Федерации Федерального собрания РФ С.М. Миронова, «кризис затяжной, системный, и есть все предпосылки для того, чтобы он был достаточно продолжительным». «Россия накопила достаточно финансовых средств, в том числе золотовалютных резервов, и сможет платить по принятым обязательствам», — считает глава верхней палаты российского парламента. «…выделяемые банкам средства составляют лишь 12% от золотовалютных резервов и Фонда национального благосостояния»[1].
Можно констатировать, что в урегулировании кризисных явлений задействованы те денежные отношения, которые, будучи по своей правовой природе финансовыми, подлежат регулированию финансовой отраслью права. Именно поэтому для оценки реализации антикризисных мероприятий и разработки в дальнейшем методов и способов преодоления последствий кризиса целесообразно использовать такие категории финансового права, как финансы, финансовая система, финансовая деятельность, субъекты финансовой деятельности.
Активные антикризисные меры предпринимаются Президентом РФ и Правительством РФ. В реализации антикризисных мероприятий задействованы органы исполнительной власти, государственные корпорации (Внешэкономбанк, государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов»), кредитные банковские организации, Банк России. При этом возникает проблема оперативности, согласованности и эффективности их действий. Не способствует улучшению состояния общества и мнение о том, что банки как экономические субъекты под воздействием экономического кризиса пострадали больше других и государственная помощь оказывается в первую очередь только этому сектору экономики.
Как приводная система экономики любого государства — и Россия при этом не исключение — банки в первую очередь подверглись влиянию кризиса, и поэтому государство при-
знало первоочередной антикризисной задачей сохранение работоспособности расчетно-кредитной системы. Кроме того, поскольку посредством банков (в качестве финансовых проводников) денежные средства государственной поддержки можно оперативно довести до реального сектора экономики, банки следует рассматривать полноправными участниками финансовой деятельности государства с возложением на них ответственности, закрепленной в нормах финансового законодательства. На наш взгляд, также актуален вопрос об усилении контрольной функции банков по использованию кредитных ресурсов, выделенных в рамках государственной поддержки реального сектора экономики и предоставленных предприятиям.
Государственная поддержка банковской системы должна базироваться на финансово-правовом механизме, поскольку на всю совокупность экономических отношений, в том числе образующих экономическую категорию финансов (имеются в виду отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов), оказывается воздействие с помощью части денежного фонда государства. Согласно понятиям, выработанным в экономической и правовой теории для категории финансов, по материальному содержанию финансы государства — это его денежные фонды. Средства Фонда будущих поколений, который государство привлекает для преодоления кризисных явлений, — это часть средств федерального бюджета. Выделение средств из федерального бюджета и направление этого денежного потока в банковский и через него — в реальный сектор экономики означает форму реализации государством управленческой функции при помощи денег. Воздействию подвергается вся совокупность общественных отношений, возникающих в связи с экономическим кризисом и предотвращением его последствий. Теорией финансового права установлено, что управление при помощи денег является наиболее эффективным регулятором общественных отношений, при этом финансы являются лучшим информационным источником, что одновременно позволяет реализовать их контрольную функцию[2].
Краткий обзор законодательства, регулирующего антикризисные мероприятия, позволяет утверждать, что государственная поддержка экономики осуществляется не только через банковскую систему. При этом применяются и другие меры, например методы облегчения
налогового бремени, механизм страхования. Так, одновременно с принятием федеральных законов от 13.10.2008 № 171-ФЗ «О внесении изменений в статью 46 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”» и № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» (далее — Закон № 173-ФЗ), касающихся финансовой поддержки российских банков, приняты федеральные законы, предусматривающие 3-месячную рассрочку по уплате предприятиями налогов и увеличение компенсационной суммы по вкладам в банках до 700 тыс. руб.[3]
Государственная поддержка отечественной банковской системы — не самоцель, а стремление решить более глобальную задачу: не допустить резкого падения экономического роста производства в промышленности и избежать массового снижения уровня жизни населения страны (его обнищания). По нашему мнению, только лишь директивными указаниями и административными мерами нельзя достичь социально-экономических целей. Прямое вмешательство в экономику, непосредственное воздействие органов государственной власти на финансовые отношения в отсутствие финансово-правового контроля за целевым и эффективным использованием финансовых средств, направляемых государством на ослабление кризисных явлений, декларативно и безрезультативно.
Антикризисные меры направлены, согласно нормативным правовым актам, на финансовую систему страны и, как следствие, на финансовые отношения, опосредующие государственные денежные фонды, банковский кредит и финансы хозяйствующих субъектов и отраслей. Все это — финансовые институты и звенья финансовой системы Российской Федерации. В финансово-правовой теории данные институты определяются категориями «государственные денежные средства», «государственные финансы», «частные финансы». И к составу последних на основе знаний, выработанных финансово-правовой наукой[4], мы относим денежные средства юридических лиц и иных организаций, основанных на праве частной собственности, денежные средства физических лиц и денежные фонды кредитных институтов.
Антикризисный механизм должен определять порядок регулирования отношений по трансформации части государственных финансов (имеются в виду денежные средства, выделяемые для поддержки финансовой системы из золотовалютного запаса страны, Резервного фонда и Фонда будущих поколений) в кредитные ресурсы коммерческих банков, т. е. в частные финансы. Иными словами, средства налогоплательщиков, аккумулированные в бюджете в виде Резервного фонда и Фонда будущих поколений, перераспределяются в сектор банковских кредитных ресурсов, а также в сектор реальной экономики, т. е. в денежные фонды, находящиеся в частной собственности. На наш взгляд, данное обстоятельство в правовом регулировании рассматриваемого процесса предопределяет повышенную ответственность за нецелевое и неэффективное использование таких финансов. Выполняя две функции — распределительную и контрольную, финансы, как известно, действуют не изолированно, а в единстве. Именно в этой связи, принимая антикризисные меры, т. е. управляя с помощью финансов, недостаточно действовать только административными методами, закрепляя в правовой норме лишь директивные указания, без установления ответственности за их исполнение.
Анализ Закона № 173-ФЗ свидетельствует, что нормы, предусматривающие ответственность за распределение, предоставление и использование денежных средств, направляемых из бюджетного фонда в фонд кредитных ресурсов, в этом законодательном акте отсутствуют. В соответствии с Законом № 173-ФЗ в банковский сектор экономики в виде субординированного кредита может быть направлено более 500 млрд руб. из резервных фондов, представляющих собой часть средств федерального бюджета. Согласно заявлению министра финансов РФ А.Л. Кудрина на Азиатском финансовом форуме в Гонконге (19—20 января 2009 г.), «антикризисные меры, которые осуществляет Россия, должны основываться прежде всего на поддержке ликвидности банков. Значительный ресурс — около 40 миллиардов долларов, уже выделенный на капитализацию банков, предполагается в ближайшее время увеличить еще на столько же»[5].
В любых кризисных ситуациях основные вопросы сводятся к определению способа разрешения проблемы и поиска субъекта, т. е. лица, которое фактически займется реализацией принятого решения.
Анализ нормативных правовых актов, регулирующих антикризисные мероприятия, свидетельствует, что способы разрешения кризисных ситуаций в банковской системе предполагают в основном два варианта действия. Первый вариант — государственные решения, реализуемые путем прямого вмешательства государства, национализация и гибкое применение надзорных и фискальных мер. Второй вариант предусматривает поддержку государства и системы страхования вкладов в форме реструктуризации, слияния (поглощения), покупки и принятия обязательств.
Повышенная степень юридической ответственности за нарушения, допущенные при распределении, предоставлении и использовании денежных средств, направляемых из бюджетного фонда в фонд кредитных банковских ресурсов, обусловлена, по нашему мнению, возможностью применения такой ответственности ко всем лицам, принимающим распорядительные решения относительно названных денежных средств. В равной степени это правило должно распространяться на гражданских государственных служащих, работников государственных корпораций (например, Внешэкономбанка и Агентства по страхованию вкладов,  активно участвующих в антикризисных мероприятиях), Банка России, государственных и коммерческих банков, получающих в свое распоряжение денежные средства. В нормативных правовых актах по антикризисным мерам, имеющим, как и данные меры, временный характер, следует предусмотреть нормы об ответственности за нарушения по распределению, предоставлению и использованию денежных средств, направляемых из бюджетного фонда в фонд банковских кредитных ресурсов.
Мнение о том, что правовое обеспечение государственного вмешательства, имевшего характер прямого действия, связанного с усмотрением органа государственной власти, и бывшего по своей природе, безусловно, административным, поскольку должно осуществляться в рамках финансово-правового регулирования, можно дополнительно обосновать следующими обстоятельствами.
Государство, управляя с помощью денег кризисными явлениями в отечественной экономике, на наш взгляд, использует распределительную функцию финансов и преследует цель вернуть хозяйствующих субъектов к самостоятельному принятию решений. Денежные ресурсы изымаются из федерального бюджета и перемещаются, согласно государственной директиве, выраженной в законе, в банковский кредитный денежный фонд, откуда поступают в реальный сектор экономики. Перераспределяя финансовые ресурсы из резервных фондов в частный, т. е. через банковскую систему в реальный сектор экономики, государство воздействует на экономические отношения с целью достижения их самостоятельного функционирования в условиях кризиса.
Заметим, что ни в одном нормативном правовом акте, регулирующем антикризисные мероприятия, данный алгоритм действий не предусмотрен. Совокупный анализ принятых антикризисных законов, официальных заявлений Президента РФ и Правительства РФ, Председателя Банка России и других официальных лиц позволяет воспринять концепцию мероприятий по преодолению экономического кризиса. Думается, что, учитывая значительный объем государственных денежных средств, выделяемых на поддержание финансовой системы страны, необходимо исходить из принципа единства распорядительной и контрольной функций финансов. При этом ни нормами антикризисных нормативных актов, ни другими нормами финансового законодательства (например, бюджетного) прямой возврат государственных денежных средств не предусмотрен. Возможно, что часть ресурсов после преодоления кризисных явлений вернется в бюджет в виде полученных налогов. Именно поэтому, на наш взгляд, важное значение приобретает реализация контрольной функции финансов по целевому и эффективному использованию государственных денежных средств.
При распределении этих средств и направлении конкретным банкам, которые затем предоставляют их предприятиям, в первую очередь следует учитывать достижение определенной поставленной цели. Так, в ст. 1 Закона
№ 173-ФЗ предусмотрен порядок предоставления Внешэкономбанком кредитов (займов) российским банкам для погашения и (или) обслуживания ими кредитов (займов), полученных в иностранной валюте от иностранных организаций. Речь идет о пополнении кредитных ресурсов отечественных кредитных организаций за счет государственных денежных средств, но в правовой норме. При этом отсутствуют нормы, устанавливающие контроль госкорпорации над использованием этих средств на определенные в законе цели. Часть 3 ст. 1 Закона № 173-ФЗ носит отсылочный характер и выводит за рамки закона правовое регулирование условий предоставления таких займов Внешэкономбанком (регулируются наблюдательным советом Внешэкономбанка). Для повышения эффективности в распределении государственных денежных средств, выделенных государством на цели перекредитования российских банков по их обязательствам перед иностранными контрагентами, правовое регулирование требований к получателям таких кредитов, а также порядка и условий их предоставления следует осуществлять исключительно нормами федерального законодательства. Данная позиция также соответствует нормам Конституции РФ, устанавливающим федеральный уровень правового регулирования кредитно-банковских отношений. Аналогичная ситуация предопределена ст. 6 Закона № 173-ФЗ в отношении субординированных кредитов (займов), предоставляемых российским кредитным организациям без обеспечения. Согласно ч. 4 ст. 1 данного закона порядок и условия предоставления таких кредитов согласовываются с Внешэкономбанком.
На наш взгляд, потребность финансово-правового регулирования в государственной поддержке банковской системы на основе норм федерального законодательства дополнительно обосновывается реальной возможностью приобретения на государственные денежные средства валютных запасов, имевшей место и пресеченной прямым указанием главы правительства о недопустимости таких действий со стороны банков.
Для введения процесса в границы правового поля государство должно оставить за собой право контроля над использованием государственного денежного ресурса, перемещенного в ходе поддержки финансовой системы в частные финансы. На наш взгляд, это возможно осуществить с помощью норм финансового права, путем введения форм контроля и установления мер ответственности в отношении как распорядителя, так и получателя государственных денежных средств.
Другой важный аспект формирования финансово-правового механизма государственной поддержки банковской системы обусловлен тем, что финансовые отношения, опосредующие государственные финансы, всегда имеют публичный характер. Денежные фонды, которые государство использует для воздействия на экономику, одновременно принадлежат всему обществу, о чем известно гражданам-налогоплательщикам. Кроме того, эти денежные средства, являясь в соответствии со статьями 96.9 и  96.10 БК РФ частью средств федерального бюджета, находятся в полном распоряжении государства. Именно поэтому данные денежные фонды после перераспределения первоначально в банковские кредитные ресурсы, а затем и в реальный сектор экономики, на наш взгляд, не утрачивают своего публичного назначения, состоящего в преодолении кризисных явлений. Более того, контрольная функция финансов реализуется банками как кредиторами за их целевым и эффективным использованием хозяйствующими субъектами. Формирование Правительством РФ перечня предприятий, составляющих реальный сектор экономики страны и подлежащих первоочередной государственной поддержке, дополнительно подтверждает потребность закрепления в законодательных актах, направленных на антикризисное регулирование, контрольной функции банка-кредитора по целевому и эффективному использованию предоставленного кредита.
Для усиления финансового воздействия на экономику в условиях кризиса необходимо совершенствовать правовые основы распределительного механизма финансов. Поскольку управление финансами происходит в денежной форме, контроль над их целевым и эффективным использованием обязателен. Выявленная в экономической и правовой теории способность финансов информировать о течении распределительных процессов определяет нормы финансового права.
Кроме того, признание финансов одновременно экономической, организационно-правовой и информационно-контрольной категорией расширяет их публичную функцию, что, в свою очередь, предопределяет правовое обеспечение пределами финансово-правового регулирования.
С учетом сказанного выше заметим, что дополнительным свидетельством обоснования финансово-правового регулирования антикризисных мероприятий, связанных с использованием государственных финансов, являются выявленные в теории финансового права, помимо распределительной, воспроизводственная, стимулирующая и регулирующая функции финансов[6].
Денежные средства, направляемые на поддержание ликвидности банковской системы и реального сектора экономики, аккумулированы в различных фондах, имеющих стабилизационное значение, т. е. их использование связано с наступлением определенных обстоятельств.
В теории финансового права установлено, что финансовые отношения, будучи по своему характеру распределительными, одновременно представляют собой неотъемлемую составную часть системы производственных отношений, органически взаимосвязанных со всеми стадиями воспроизводственного процесса. Ограничение финансов только отношениями распределения на стадии воспроизводственного процесса не исключает из их состава активных экономических рычагов, поскольку распределение не является лишь пассивным результатом производства и обмена, а оказывает на них обратное влияние[7]. Именно поэтому выделенные из стабилизационных фондов денежные средства, используемые, как мы уже отмечали, при особых обстоятельствах, следует направлять не только на поддержание реального сектора экономики, но и на его расширенное развитие в современных условиях.
Исходя из выработанных в экономической теории понятий финансов, мы выделяем понятие публичных (государственных) финансов, представляющих систему денежных отношений по поводу формирования и использования денежных фондов, необходимых государству для выполнения своих функций, и финансов в широком смысле, т. е. систему отношений в обществе по поводу образования и использования денежных фондов, включающих государственные финансы, кредитную систему, финансы отраслей воспроизводственного процесса, вторичный финансовый рынок, международные финансы[8]. Таким образом, процессы антикризисного регулирования осуществляются в отношении финансов в широком смысле, поскольку происходит перераспределение денежных ресурсов из категории публичных финансов в категории ресурсов кредитной системы и финансов предприятий и организаций производственной и непроизводственной сферы, а также прочих субъектов воспроизводственного процесса. Данная совокупность денежных отношений, определяемых понятием «финансы», подлежит правовому регулированию нормами финансового права.
 
Библиография
1 Внешэкономбанк уполномочен заплатить // Российская газета. 2008. 14 окт. С. 7.
2 См.: Финансовое право: Учеб. / О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др.; Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. — М., 2004. С. 7.
3 Федеральные законы от 13.10.2008 № 172-ФЗ «О внесении изменения в статью 174 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», № 174-ФЗ «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона “О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации».
4 См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. 2-е изд., испр. и доп. — М., 2000. С. 8.
5 Российская газета. 2009. 20 янв. С. 3.
6 См.: Петрова Г.В. Финансовое право: Учеб. — М., 2007. С. 9—10.
7 Там же. С. 8.
8 См.: Финансы: Учеб. для вузов / Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. — М., 2000. С. 20—22.